農(nóng)林學(xué)類論文-論自然資源物權(quán)受限下的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制.doc

農(nóng)林學(xué)類論文-論自然資源物權(quán)受限下的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制摘要生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是為防止自然資源配置扭曲，通過制度設(shè)計(jì)來修正發(fā)展平衡的問題。在自然資源物權(quán)人的權(quán)利受到合理限制的情形下，應(yīng)當(dāng)通過生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對(duì)這類權(quán)利人的受損利益進(jìn)行補(bǔ)償，以保證國(guó)家的生態(tài)治理過程順利實(shí)施。關(guān)鍵詞自然資源物權(quán)合理限制生態(tài)補(bǔ)償一、自然資源物權(quán)和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意義（一）自然資源物權(quán)的意義自然資源，從最廣泛意義上說，包括在改造自然與征服自然過程中自然界中包括土地在內(nèi)的一切可以被人類利用的物質(zhì)和能量。自然資源物權(quán)是指以自然資源為客體的物權(quán)，即權(quán)利人為滿足其權(quán)益需要，對(duì)自然資源依法或依合同所享有的直接支配與排除妨礙的權(quán)利。在過去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，人們沒有分清對(duì)土地本身的使用與開采埋藏于地下的礦藏以及采伐生長(zhǎng)于土地之上的林木之間的關(guān)系。實(shí)際上，土地是承載其他自然資源的載體，其他自然資源均依賴于土地而存在。但是我們也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，資源是可以與土地分離或相對(duì)分離的，或者具有獨(dú)立于土地的自身價(jià)值，同時(shí)由于資源本身具有稀缺性、價(jià)值性與可支配性，因此，從法律的角度尤其是從民法的角度來說，資源可以成為物權(quán)的客體。而學(xué)界也一般將自然資源劃分為兩大部分即土地與除土地以外的其它資源(也有簡(jiǎn)稱資源的)。相應(yīng)地，自然資源物權(quán)亦可分為土地資源物權(quán)和與其他自然資源物權(quán)。與一般物權(quán)不同的是，自然資源物權(quán)屬于一個(gè)社會(huì)或國(guó)家的基礎(chǔ)物權(quán)。原因在于對(duì)自然資源的控制和支配，意味著對(duì)人們生產(chǎn)資料和生活資料的自然要素的壟斷或?qū)Ｓ小Ｔ诖嘶A(chǔ)上，學(xué)界認(rèn)為，自然資源物權(quán)體系是指由自然資源物權(quán)制度的基本的物權(quán)權(quán)利類型，包括自然資源所有權(quán)和自然資源他項(xiàng)權(quán)利組成的相互聯(lián)系、相互作用的整體。由于自然資源可分為土地和其他自然資源，因此，自然資源物權(quán)體系又可分為土地資源物權(quán)體系和其他自然資源物權(quán)體系。（二）生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊饬x對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊饬x，國(guó)內(nèi)外有不少定義。歸納起來，大致有兩種解釋：一種是指自然生態(tài)系統(tǒng)對(duì)由于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成的生態(tài)環(huán)境破壞所起的緩沖和補(bǔ)償作用。另一種則是將生態(tài)補(bǔ)償理解為一種資源保護(hù)的經(jīng)濟(jì)手段，通過對(duì)損害(或保護(hù))環(huán)境的行為進(jìn)行收費(fèi)(或補(bǔ)償)，提高該行為的成本(或受益)，從而激勵(lì)損害(或保護(hù))行為的主體減少(或增加)因其行為帶來的外部不經(jīng)濟(jì)性(或外部經(jīng)濟(jì)性)，達(dá)到保護(hù)自然資源的目的。我們認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償不單是為了控制生態(tài)破壞，而應(yīng)該包括因自然資源的使用所造成的生態(tài)功能喪失的恢復(fù)和補(bǔ)償，具體包括對(duì)為保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境及其功能而付出代價(jià)、做出犧牲的單位和個(gè)人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，對(duì)因開發(fā)利用土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水、野生動(dòng)植物等自然資源和自然景觀而損害生態(tài)功能，或?qū)е律鷳B(tài)價(jià)值喪失的單位和個(gè)人收取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。（三）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意義生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是社會(huì)生產(chǎn)不斷發(fā)展與資源環(huán)境容量有限之間矛盾運(yùn)動(dòng)的必然產(chǎn)物，它以“資源價(jià)值論”的觀念重新評(píng)價(jià)生態(tài)環(huán)境資源的現(xiàn)實(shí)價(jià)值，運(yùn)用政府調(diào)控與市場(chǎng)化運(yùn)作的方式，讓開發(fā)、利用、破壞生態(tài)環(huán)境資源的人們支付相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，用于生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，為社會(huì)發(fā)展提供可持續(xù)利用的資源基礎(chǔ)和生存環(huán)境。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制調(diào)整的對(duì)象和政策制定的方向是，矯正生態(tài)環(huán)境保護(hù)或破壞行為產(chǎn)生的環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益的分配關(guān)系，以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)為主要特征的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策和其他相關(guān)的制度安排。這里的環(huán)境利益是保護(hù)活動(dòng)產(chǎn)生的生態(tài)服務(wù)功能的提高，或破壞行為造成的生態(tài)服務(wù)功能的損失。經(jīng)濟(jì)利益是生態(tài)服務(wù)功能的市場(chǎng)價(jià)值或效益。糾正后的利益關(guān)系應(yīng)該是，享受因勞動(dòng)付出而帶來的生態(tài)服務(wù)的主體要支付費(fèi)用，生產(chǎn)生態(tài)服務(wù)的主體應(yīng)得到經(jīng)濟(jì)回報(bào)；相反，造成生態(tài)服務(wù)功能損失的主體支付費(fèi)用，生態(tài)服務(wù)功能的產(chǎn)權(quán)代理人或恢復(fù)生態(tài)服務(wù)功能的主體(如政府)應(yīng)得到經(jīng)濟(jì)賠償。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)范的形成、實(shí)施到產(chǎn)生調(diào)整社會(huì)關(guān)系效果的整個(gè)運(yùn)行過程的綜合原理，有系統(tǒng)和過程的意義。作為一種法律機(jī)制，它是從法律的各個(gè)方面的系統(tǒng)性聯(lián)系和從法律的動(dòng)態(tài)上來考察法律對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整功能的運(yùn)行過程。其主要包括三個(gè)層面：一是不同主體之間利益的相互聯(lián)系，即結(jié)構(gòu)；二是事物在有規(guī)律的運(yùn)動(dòng)中發(fā)揮的作用、效應(yīng)，即功能；三是發(fā)揮功能的作用過程和作用原理。因此，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可以理解為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,它是指政府和有關(guān)部門通過一定的政策手段,促使環(huán)境、資源、生態(tài)的受益方給予施益方以合理的補(bǔ)償,實(shí)現(xiàn)索取與稟賦的相對(duì)平衡,以達(dá)到社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的制度和法規(guī)。由此可見,建立公平有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,不僅能直接受益于每個(gè)人,也是我們最終建立環(huán)境友好型社會(huì)的基礎(chǔ)。二、我國(guó)在自然資源物權(quán)受限下生態(tài)補(bǔ)償中存在的主要問題目前,我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償還存在很多需要解決的難題。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（一）基礎(chǔ)研究薄弱自然資源物權(quán)人在物權(quán)受到合理限制之下，遭受的損失是一個(gè)相對(duì)的概念，難以用貨幣來進(jìn)行衡量，而且補(bǔ)償對(duì)象有時(shí)很難準(zhǔn)確確定。如何科學(xué)準(zhǔn)確地界定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)象，成為制約我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在全面實(shí)施的一個(gè)很重要因素，主要體現(xiàn)在：1、補(bǔ)償強(qiáng)度難以貨幣化。要對(duì)物權(quán)受限者進(jìn)行合理科學(xué)的補(bǔ)償，就必須對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和重建的投入成本及效益進(jìn)行科學(xué)的計(jì)算，只有這樣才能保證保護(hù)和重建行為的科學(xué)性。由于生態(tài)環(huán)境的公共物品特性,很難計(jì)算出間接成本或收益，從而難以科學(xué)確定補(bǔ)償強(qiáng)度的量化。2、補(bǔ)償者和補(bǔ)償接受者問題。產(chǎn)權(quán)的界定是生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)那疤?，只有生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)明晰了，才能確定誰補(bǔ)償誰的問題。但在資源和環(huán)境領(lǐng)域，產(chǎn)權(quán)界定是一個(gè)很復(fù)雜的問題，許多生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)往往是模糊和虛化的，甚至是不可能清楚界定的,這樣在實(shí)踐中往往使生態(tài)環(huán)境的權(quán)利和義務(wù)失去主體，導(dǎo)致無法清楚地確定補(bǔ)償承擔(dān)者和接受者。在對(duì)自然資源物權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，補(bǔ)償承擔(dān)者難以確定的問題將更加突出。3、生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容不明確。生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容很多,涉及面極廣,而且隨著人們認(rèn)識(shí)水平的不斷深入,需要補(bǔ)償?shù)姆秶€要增多。由于國(guó)家和政府對(duì)在重點(diǎn)保護(hù)區(qū)農(nóng)民的自然資源物權(quán)有更多的限制，導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用竦纳顔栴}日益顯現(xiàn)。（二）補(bǔ)償方式比較單一，沒有建立良性投融資機(jī)制補(bǔ)償資金渠道以中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主，補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)為西部部分地區(qū)，而且以重大生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程及其配套措施為主要形式；投入主要以國(guó)家為主，地方投入較少；有限的資金主要以毛毛雨的形式，分散用于各個(gè)地區(qū)，造成資金的低效使用和浪費(fèi)。（三）征收和使用方式不合理由于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不完善,補(bǔ)償不能完全依法進(jìn)行,基本上是采取“搭車收費(fèi)”的方式，收費(fèi)和使用主要以部門或行業(yè)為界，部門間各自為政，行業(yè)、部門之間的條塊分割，不能形成合力，也沒有真正實(shí)現(xiàn)收支兩條線。部門行政色彩濃,導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償不到位,補(bǔ)償受益者與需要補(bǔ)償者相脫節(jié)。（四）全國(guó)還沒有形成統(tǒng)一、規(guī)范的管理體系缺乏有效的監(jiān)督，資金的收取和利用存在很大的漏洞。目前許多證據(jù)已經(jīng)證明國(guó)家用于生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目而投入的巨額資金，被廣泛用于部分地方和政府部門的私自漁利行為上，“暗箱操作”現(xiàn)象層出不窮，這就導(dǎo)致了權(quán)利受限者無法得到充分的補(bǔ)償，并產(chǎn)生了高額的管理成本，從而危及到了項(xiàng)目的順利實(shí)施。（五）觀念上存在障礙我國(guó)公眾的環(huán)境意識(shí)還比較低，“資源無價(jià)”的錯(cuò)誤觀念還未根除，廣大民眾對(duì)生態(tài)補(bǔ)償知之甚少，許多人甚至認(rèn)為征收生態(tài)補(bǔ)償金是“亂收費(fèi)”，這些錯(cuò)誤觀念的存在是生態(tài)補(bǔ)償制度建立的很大障礙，也為生態(tài)補(bǔ)償工作的展開帶來了巨大阻力。（六）資金籌集問題資金積累和籌措不足,是建立補(bǔ)償機(jī)制面臨的一個(gè)瓶頸問題，沒有充分的資金來源，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)也就無從談起。（七）補(bǔ)償強(qiáng)度問題一般來說，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和重建的直接投入成本進(jìn)行計(jì)算相對(duì)比較容易，可等同為將受到破壞的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到正常或預(yù)期的狀況所需支付的費(fèi)用。但是由于生態(tài)環(huán)境的公共物品特性,它的保護(hù)和改善對(duì)社會(huì)提供的服務(wù)以及它的破壞對(duì)社會(huì)造成的影響比較容易感受，但是很難評(píng)價(jià)到底得到多少利益或受到多少損失，并且在不同地區(qū)及社會(huì)發(fā)展的不同階段，人們對(duì)生態(tài)環(huán)境的評(píng)價(jià)值和需求是不同的，對(duì)生態(tài)環(huán)境影響的認(rèn)識(shí)水平也是不同的，因而很難計(jì)算出間接成本或收益，從而無法科學(xué)確定補(bǔ)償?shù)膹?qiáng)度。（八）法律法規(guī)體系不夠健全就目前我國(guó)對(duì)該方面的立法，還存在不小的缺陷，主要有：1、立法體系上的缺陷。主要表現(xiàn)在自然資源保護(hù)法律中資源有償使用原則未體現(xiàn)資源生態(tài)效益價(jià)值；有些資源保護(hù)法未將維護(hù)生態(tài)平衡作為其立法目的以及資源保護(hù)法律的有些規(guī)定不利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面。刑法對(duì)破壞自然資源罪的規(guī)定欠缺生態(tài)效益考慮。2、技術(shù)上的困難。征收生態(tài)補(bǔ)償稅需要準(zhǔn)確確定稅率，補(bǔ)貼需要確定補(bǔ)貼率，而稅率和補(bǔ)貼率的確定都面臨技術(shù)難題，政府為獲取這些信息會(huì)支付較高的成本。生態(tài)補(bǔ)償數(shù)額的確定應(yīng)以生態(tài)破壞造成的損失量和生態(tài)建設(shè)或恢復(fù)的效益量為標(biāo)準(zhǔn)，而生態(tài)影響的定量評(píng)估技術(shù)尚未充分開發(fā)、建立和普及。我國(guó)的防沙治沙法、土地承包法、草原法、環(huán)境保護(hù)法等法律對(duì)植樹造林、草地保護(hù)作出了明確規(guī)定，但并未對(duì)自然資源物權(quán)人的權(quán)利受到合理限制的情況下，國(guó)家給予受損利益的補(bǔ)償加以規(guī)定，即使有體現(xiàn)，約束力也不強(qiáng)，而法律條款之間本身存在著矛盾，更加影響了生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施。三、自然資源物權(quán)受到合理限制下生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的具體對(duì)針對(duì)上述問題，我們認(rèn)為，當(dāng)自然資源物權(quán)受到合理限制時(shí)，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)作應(yīng)做好以下幾個(gè)工作。（一）明晰界定自然資源產(chǎn)權(quán)環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定應(yīng)該是對(duì)環(huán)境歸屬、環(huán)境質(zhì)量及環(huán)境侵權(quán)程度，從質(zhì)和量、近期和長(zhǎng)期、局部和整體上的權(quán)威性、可操作性的行為規(guī)定和使用約束。我國(guó)現(xiàn)行憲法第9條規(guī)定“礦床、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！边@意味著在我國(guó)生態(tài)環(huán)境是整個(gè)社會(huì)的財(cái)富，它在本質(zhì)上不屬于單一的個(gè)人或某個(gè)團(tuán)體，是公共財(cái)產(chǎn)。但在實(shí)踐中，往往因這種復(fù)雜的關(guān)系使生態(tài)環(huán)境的權(quán)利和義務(wù)主體缺失。生態(tài)環(huán)境所有權(quán)的虛化現(xiàn)象在我國(guó)是一個(gè)普遍存在的客觀事實(shí)。所有權(quán)的虛化直接導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)的模糊。建議在國(guó)家和集體對(duì)自然資源的所有權(quán)不變的前提下，盡可能地分散自然資源的經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)，將因生態(tài)治理過程中發(fā)生的補(bǔ)償直接分配給自然資源經(jīng)營(yíng)者和管理者，并且強(qiáng)化社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體的環(huán)境產(chǎn)權(quán)意識(shí)，把環(huán)境資源視為環(huán)境資源資產(chǎn)，逐步將其劃入資產(chǎn)領(lǐng)域進(jìn)行有效調(diào)整，給予自然資源物權(quán)的享有者相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)的確定與保護(hù)。只有這樣，才能賦予權(quán)利人以制度上的保障。在此基礎(chǔ)上，通過市場(chǎng)機(jī)制建立環(huán)境產(chǎn)權(quán)的作用和流轉(zhuǎn)機(jī)制。（二）明確補(bǔ)償主體生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的主體是參與生態(tài)活動(dòng)的各關(guān)系人(自然人和法人)，它包括兩類：公共主體和市場(chǎng)主體。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的公共主體就是政府及各類相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和組織。由于生態(tài)經(jīng)濟(jì)的公共性，而且本文討論的是自然資源物權(quán)受到合理限制時(shí)的補(bǔ)償主體，這就決定了政府作為公共主體參與生態(tài)活動(dòng)補(bǔ)償?shù)谋厝恍院椭匾?。由此，?yīng)當(dāng)充分發(fā)揮政府在該生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的主導(dǎo)作用，即主張補(bǔ)償主體行政化。具體表現(xiàn)為對(duì)生態(tài)治理中的受損權(quán)利人的補(bǔ)償需要政府實(shí)施。從而權(quán)利人的權(quán)利將得到政府穩(wěn)定而有力的保障，充分體現(xiàn)了補(bǔ)償機(jī)制的有效性。（三）補(bǔ)償制度法制化生態(tài)補(bǔ)償實(shí)質(zhì)上是一種利益協(xié)調(diào)，也是一種矛盾協(xié)調(diào)。利益協(xié)調(diào)可以通過經(jīng)濟(jì)途徑、觀念途徑、制度途徑等多條途徑予以實(shí)現(xiàn)。利益沖突的制度協(xié)調(diào)是指針對(duì)利益關(guān)系直接進(jìn)行協(xié)調(diào)，是通過對(duì)人們之間利益關(guān)系的重新定位和對(duì)人的利益行為范圍的限制來實(shí)現(xiàn)利益協(xié)調(diào)的。從人類社會(huì)利益協(xié)調(diào)的歷史來看，利益沖突的利益協(xié)調(diào)通常是以國(guó)家協(xié)調(diào)的形式表現(xiàn)出來的，利益協(xié)調(diào)是國(guó)家的重要職能。在對(duì)社會(huì)利益沖突的制度協(xié)調(diào)中，法律制度是其中核心的內(nèi)容之一。通過法律機(jī)制的協(xié)調(diào)，可以有效降低政策協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)和觀念協(xié)調(diào)的主觀隨意性，從而最大限度地保持利益制度和整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。強(qiáng)調(diào)法律制度在生態(tài)補(bǔ)償中的重要性和權(quán)威性，對(duì)于整個(gè)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展具有至關(guān)重要的意義。實(shí)踐證明“補(bǔ)償政策法律化”使補(bǔ)償制度名副其實(shí)地成為使受損權(quán)益得到恢復(fù)和彌補(bǔ)的一種法律手段。1、確立生態(tài)補(bǔ)償?shù)膽椃ǖ匚?。憲法是我?guó)的根本大法，而生態(tài)補(bǔ)償是推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，所以只有明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)膽椃ǖ匚徊拍茼樌麑?shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。確立生態(tài)補(bǔ)償?shù)膽椃ǖ匚恢饕菍?duì)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格的界定。2、制定與完善我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法。修改現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)基本法，在環(huán)境保護(hù)基本法中把可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略確立為環(huán)境立法的指導(dǎo)思想，并以此為指導(dǎo)，把自然資源有償使用的原則和生態(tài)補(bǔ)償制度確立為我國(guó)環(huán)境保護(hù)的基本原則和基本制度，在此基礎(chǔ)上，修改環(huán)境保護(hù)單行法，對(duì)森林法、草原法、野生動(dòng)物保護(hù)法、水土保持法等已確立的生態(tài)補(bǔ)償制度要進(jìn)一步具體化、完善化，使之具有可操作性和科學(xué)性。對(duì)其它資源保護(hù)和污染防治法增加生態(tài)補(bǔ)償制度，尤其是生態(tài)補(bǔ)償要融入環(huán)境影響評(píng)價(jià)法中。通過這些立法措施，對(duì)自然資源物權(quán)受到合理限制的權(quán)利人的權(quán)利加以具體規(guī)定，并且給予權(quán)利受限后的有效補(bǔ)償。（四）確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的一大難點(diǎn)。很多人將其歸結(jié)為生態(tài)環(huán)境的功能價(jià)值的難以計(jì)量。需要指出的是，我國(guó)的生態(tài)資源所有權(quán)屬于國(guó)家，國(guó)家實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策和措施，是對(duì)生態(tài)資源的開發(fā)利用權(quán)的限制性征收的行政法律行為，生態(tài)補(bǔ)償是基于這一行政行為對(duì)法人