新聞傳播學(xué)論文-“十二五”文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制芻論.doc

新聞傳播學(xué)論文-“十二五”文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制芻論關(guān)鍵詞：十二五文化產(chǎn)業(yè)文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃998年文化部設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)司以來，中國文化產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略地位不斷提升并在國家相關(guān)政策的鼓勵(lì)、引導(dǎo)下，逐步發(fā)展壯大。文化產(chǎn)業(yè)的順利發(fā)展與黨和國家制定的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃對文化產(chǎn)業(yè)的重視關(guān)系密切。2000年10月，中共中央十五屆五中全會通過的中共中央關(guān)于“十五”規(guī)劃的建議第一次明確使用了“文化產(chǎn)業(yè)”的概念。2001年3月，“文化產(chǎn)業(yè)”一詞被正式寫進(jìn)九屆全國人大四次會議通過的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十五”規(guī)劃綱要，確立了文化產(chǎn)業(yè)作為中國當(dāng)代文化建設(shè)的重要形態(tài)的地位。2006年9月，中辦、國辦印發(fā)我國第一個(gè)關(guān)于文化建設(shè)的中長期規(guī)劃國家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要，把文化發(fā)展納入國家發(fā)展的總體戰(zhàn)略加以統(tǒng)籌規(guī)劃，進(jìn)一步推動(dòng)了文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。除此之外，國家文化部、新聞出版總署、廣播電影電視總局等分別出臺了國家級文化產(chǎn)業(yè)行業(yè)內(nèi)部專項(xiàng)規(guī)劃，多數(shù)?。▍^(qū)、市）、市縣制定了地方文化產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃和行業(yè)內(nèi)部專項(xiàng)規(guī)劃，初步建立了文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃體系，在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用。文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃作為我國新形勢下文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，制定描繪我國未來文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的宏偉藍(lán)圖，其編制水平的高低，直接關(guān)系到文化產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施效果，關(guān)系到文化產(chǎn)業(yè)能否在整個(gè)國家發(fā)展戰(zhàn)略中發(fā)揮應(yīng)有的作用。隨著綜合國力的逐步增強(qiáng)，中國已經(jīng)進(jìn)入全面建設(shè)小康社會的新時(shí)期，作為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展潮流和新型服務(wù)業(yè)的文化產(chǎn)業(yè)日益成為中國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要推動(dòng)力量。如今，國際金融危機(jī)正推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，我國文化產(chǎn)業(yè)也將面臨新的發(fā)展機(jī)遇。時(shí)代背景要求我們內(nèi)外統(tǒng)籌兼顧，推進(jìn)中國國內(nèi)文化產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型，調(diào)整和優(yōu)化中國文化發(fā)展的國際方略，全面推進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)邁上新臺階。目前，各級政府“十二五”規(guī)劃編制工作已經(jīng)啟動(dòng)，在“十二五”規(guī)劃中究竟應(yīng)該如何恰當(dāng)擺放文化產(chǎn)業(yè)的位置？如何在“十二五”文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制工作中充分汲取“十一五”文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，使之更科學(xué)、更規(guī)范以保證文化產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展？回答這些問題已成為當(dāng)務(wù)之急。一、文化產(chǎn)業(yè)“十一五”規(guī)劃編制的幾個(gè)問題現(xiàn)階段，我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃實(shí)行三級三類規(guī)劃體系，按行政層級分為國家級規(guī)劃、省（區(qū)、市）級規(guī)劃、市縣級規(guī)劃；按對象和功能類別分為總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃。目前，涉及文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“十一五”規(guī)劃主要包括四部分：（1）國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要、國家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要和文化建設(shè)“十一五”規(guī)劃的文化產(chǎn)業(yè)部分。（2）國家級文化產(chǎn)業(yè)行業(yè)內(nèi)部專項(xiàng)規(guī)劃，如新聞出版業(yè)“十一五”發(fā)展規(guī)劃、“十一五”時(shí)期廣播影視科技發(fā)展規(guī)劃和信息產(chǎn)業(yè)“十一五”規(guī)劃、軟件產(chǎn)業(yè)“十一五”專項(xiàng)規(guī)劃等。（3）除了香港、澳門、臺灣以外，大部分?。▍^(qū)、市）、市縣級政府制定的地方文化產(chǎn)業(yè)“十一五”發(fā)展規(guī)劃或文化建設(shè)（發(fā)展）、文化事業(yè)“十一五”規(guī)劃中的文化產(chǎn)業(yè)部分，如北京市“十一五”時(shí)期文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、南京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)“十一五”發(fā)展規(guī)劃綱要、深圳市文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展十一五規(guī)劃（2006-2010）、浙江省文化事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃的文化產(chǎn)業(yè)部分等。（4）部分省市級政府出臺了文化產(chǎn)業(yè)行業(yè)內(nèi)部專項(xiàng)規(guī)劃，如杭州市廣播影視業(yè)“十一五”發(fā)展規(guī)劃、蘇州市文化廣播電視發(fā)展“十一五”規(guī)劃及中遠(yuǎn)期規(guī)劃等。綜觀各級“十一五”文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制工作，從中央到地方各級部門都以高度負(fù)責(zé)的精神組織人馬精心編制，較為出色地完成了編制任務(wù)，為我國文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的編制工作積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)，規(guī)劃對“十一五”期間我國文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了重要的促進(jìn)作用。“十一五”期間，我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，蒸蒸日上，總體態(tài)勢良好，這些輝煌成就的背后，各級文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的編制工作功不可沒。然而，以更高地時(shí)代標(biāo)準(zhǔn)回頭審視，可以發(fā)現(xiàn)，由于“十一五”文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制起步晚，可資借鑒的藍(lán)本欠缺，編制工作還是存在著這樣那樣的缺陷。茲舉其中幾個(gè)問題予以說明：（一）部分規(guī)劃目標(biāo)失當(dāng)一般來說，產(chǎn)業(yè)目標(biāo)分為定性表述和量化目標(biāo)兩部分。例如，新聞出版業(yè)“十一五”發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)表述，就既有“擴(kuò)大國內(nèi)需求”、“轉(zhuǎn)變增長方式”“優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局結(jié)構(gòu)”“增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力”之類的定性描述，又有量化目標(biāo)，比如“新聞出版業(yè)增加值預(yù)期年均增長7%”、“圖書、報(bào)紙、期刊出版預(yù)期達(dá)到的數(shù)量和種類，以及年均增長5以上”以及“印刷行業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值預(yù)期達(dá)到4400億元”等等。文化產(chǎn)業(yè)“十一五”規(guī)劃中不少目標(biāo)措辭模糊，缺乏針對性、可操作性。比如國家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要中文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)是“抓好文化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，重塑市場主體，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的文化產(chǎn)業(yè)格局”，把彈性較大的宏觀要求當(dāng)成了階段性規(guī)劃的目標(biāo)。國家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要還規(guī)定“十一五時(shí)期，文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)增加值的年均增長速度明顯高于同期經(jīng)濟(jì)增長速度，在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重有所增加”，至于高到什么程度、增加多少沒有量的概念。這些原則性的規(guī)劃目標(biāo)是必要的，但是缺少產(chǎn)業(yè)規(guī)劃所必須的產(chǎn)業(yè)總量、產(chǎn)業(yè)增長目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)空間調(diào)整目標(biāo)等量化目標(biāo)，難以評估規(guī)劃的實(shí)施效果。有些定性目標(biāo)過低，導(dǎo)致發(fā)展失去動(dòng)力。北京市“十一五”時(shí)期文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的發(fā)展目標(biāo)定為“把北京建設(shè)成為全國的文藝演出中心、出版發(fā)行和版權(quán)貿(mào)易中心、廣播影視節(jié)目制作和交易中心、動(dòng)漫游戲研發(fā)制作中心、廣告和會展中心、古玩和藝術(shù)品交易中心、設(shè)計(jì)創(chuàng)意中心、文化旅游中心、文化體育休閑中心”。國家首都成為國內(nèi)文化產(chǎn)業(yè)各領(lǐng)域的中心應(yīng)該是不難實(shí)現(xiàn)或者已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，目標(biāo)太低，沒有站在全世界文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局的高度看待文化產(chǎn)業(yè)，沒有考慮到北京在文化“走出去”戰(zhàn)略中、整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中甚至世界文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，起不到首都在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域的引領(lǐng)和榜樣作用。其實(shí)目標(biāo)過低不是個(gè)別現(xiàn)象，在不少省區(qū)市的規(guī)劃中不同程度地存在。還有些目標(biāo)實(shí)際上是為指標(biāo)下降預(yù)留了很大空間。比如文化建設(shè)“十一五規(guī)劃中雖然注意到了規(guī)劃目標(biāo)量化，但遺憾的是，規(guī)劃目標(biāo)之一提到“到2010年城鄉(xiāng)居民人均文化娛樂服務(wù)消費(fèi)支出占整個(gè)消費(fèi)支出的5%以上”，實(shí)際上全國城鄉(xiāng)居民人均文化消費(fèi)占總消費(fèi)比重早已從2000年的7.47%上升到2005年的8.10%，“十一五”期間，這一指標(biāo)連續(xù)兩年下滑，2006年下降至7.97%，2007年再下降至7.64%。據(jù)估測，2010年，這一指標(biāo)將降為7.71%。1依據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局中國統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)分析測算，“十一五”頭兩年，東部、東北、中部、西部之間，文化消費(fèi)總量及人均文化消費(fèi)支出雙雙呈階梯下行趨勢，城鄉(xiāng)居民中人均文化消費(fèi)占收入比重、占總消費(fèi)比重均比“十五”期間大為下降。并且，地區(qū)差距繼續(xù)拉大。“十一五”期間文化消費(fèi)水平超過“十五”期間的可能性大大降低。2雖然后來的發(fā)展表明，全國城鄉(xiāng)居民人均文化消費(fèi)指標(biāo)“十一五”期間確有小幅下降，但在規(guī)劃編制之初，顯然并不能預(yù)見到這種情形。在目標(biāo)起點(diǎn)為2005年的8.10%的基礎(chǔ)上，把2010年的發(fā)展目標(biāo)定為“5%以上”實(shí)質(zhì)上是一種倒退的指標(biāo)，把它作為發(fā)展目標(biāo)欠妥。當(dāng)然，目標(biāo)模糊或偏低便于考核評估順利過關(guān)，但從產(chǎn)業(yè)本身發(fā)展的角度來說，卻難免失之消極。同時(shí)，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)設(shè)置失當(dāng)，一定程度上也造成了規(guī)劃中提出的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展措施針對性、可操作性不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的作用大為降低。（二）規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)不夠首先，國家級規(guī)劃之間未能很好地銜接。以文化部根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要和國家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要制定的文化建設(shè)“十一五”規(guī)劃為例，該規(guī)劃與國家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要即存在著明顯的銜接失誤。國家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要首先明確規(guī)定了重點(diǎn)發(fā)展的文化產(chǎn)業(yè)為影視制作業(yè)、出版業(yè)、發(fā)行業(yè)、印刷復(fù)制業(yè)、廣告業(yè)、演藝業(yè)、娛樂業(yè)、文化會展業(yè)、數(shù)字內(nèi)容和動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)發(fā)展優(yōu)化文化產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)重點(diǎn)文化產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)，加快文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)和基地建設(shè)促進(jìn)區(qū)域文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這些都是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃所必需的核心內(nèi)容，但是，與之銜接的專項(xiàng)規(guī)劃文化建設(shè)“十一五”規(guī)劃卻對相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和空間布局的規(guī)劃進(jìn)一步細(xì)化、具體化不夠，操作性強(qiáng)的政策措施、規(guī)劃的支撐條件建設(shè)等相關(guān)內(nèi)容有待強(qiáng)化，由于談到這些問題的篇幅不多，重心旁落，造成兩個(gè)規(guī)劃之間的銜接不夠。其次，中央級和省（區(qū)、市）、市縣級等地方行政級別的規(guī)劃之間的銜接問題是部分地方行政級別制定的規(guī)劃簡單套用中央級規(guī)劃的表述方法有余，結(jié)合自身實(shí)際實(shí)質(zhì)性地貫徹總體思路的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)新性不足，“不求有功、但求無過”的保守心理長期存在。不少地方文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制忽略了與區(qū)域規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)的其他規(guī)劃比如旅游規(guī)劃等的配合，難以承擔(dān)分解、支撐國家級總體發(fā)展規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃的重任。某些地方對文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的重視程度不夠，通過讓下級部門甚至企業(yè)上報(bào)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、然后將這些規(guī)劃簡單“打包”的方式來編制文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，這種自下而上匯總式的規(guī)劃編制方式也容易致使規(guī)劃之間出現(xiàn)銜接問題，導(dǎo)致低水平重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象較為普遍。再次，編制工作中的協(xié)調(diào)不夠。我國文化行政管理具有條塊分割、多頭管理、多頭執(zhí)法的特點(diǎn)。從縱向看，有中央、?。▍^(qū)、市）級、市縣級按照行政區(qū)劃編制的規(guī)劃。從橫向看，我國文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)部門有文化部（廳、局）、廣電總局（廳、局）、新聞出版總署（局、局）、信息產(chǎn)業(yè)部（廳、局）等單位，各部門出臺各自的規(guī)劃。同級部門之間協(xié)調(diào)尤其困難，導(dǎo)致規(guī)劃出現(xiàn)空白點(diǎn)或利益交叉點(diǎn)?？傊?，管理難度大、利益少的真空地帶無人問津，相關(guān)規(guī)劃遲遲難出，利益豐厚的領(lǐng)域則趨之若鶩，各方都有自己的規(guī)劃“小算盤”，協(xié)調(diào)起來困難重重。（三）規(guī)劃編制程序不盡合理規(guī)劃編制程序不盡合理首先表現(xiàn)在規(guī)劃編制過程中政府部門外部人員的實(shí)質(zhì)參與度低上。中國以往編制的規(guī)劃大多是行政拍板的產(chǎn)物，很少考慮公眾參與。國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見要求建立健全規(guī)劃編制的公眾參與制度，各級各類規(guī)劃應(yīng)視不同情況，征求本級和下級人民政府有關(guān)部門和其他有關(guān)單位、個(gè)人的意見，除涉及國家秘密的外，應(yīng)當(dāng)公布規(guī)劃草案或者舉行聽證會，聽取公眾意見，要認(rèn)真聽取本級人民代表大會、政治協(xié)商會議有關(guān)專門委員會的意見，自覺接受指導(dǎo)。由于規(guī)定的彈性大，編制部門執(zhí)行起來隨意性強(qiáng)，意見的約束力受到影響，征求意見變得可有可無，造成了規(guī)劃編制的相對封閉性。以市“十一五”時(shí)期文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的編制為例，立項(xiàng)以后，該市發(fā)改委出臺了市“十一五”專項(xiàng)規(guī)劃編制及分工安排的意見和市“十一五”市級規(guī)劃體系編制目錄及分工方案，然后根據(jù)分工安排由市委宣傳部牽頭，市發(fā)改委、市文化局、市新聞出版局、市廣播電視局、市文物局、市檔案局、市規(guī)劃委等部門參與編制。雖然市“十一五”專項(xiàng)規(guī)劃編制及分工安排的意見規(guī)定：在銜接論證階段“對照綜合規(guī)劃綱要（框架），進(jìn)行專項(xiàng)規(guī)劃銜接和專家論證，充分聽取各區(qū)縣、各委辦局、人大、政協(xié)各專門委員會的意見，必要時(shí)可通過適當(dāng)方式公開征求社會公眾意見”，但由于論證過程無人監(jiān)管，論證往往流于形式，專家論證會在政府各部門的利益博弈面前顯得有氣無力。而通過舉行聽證會等方式聽取公眾意見由于成本過高、收獲甚少常常被擱置。美國的綜合規(guī)劃規(guī)定，“規(guī)劃機(jī)構(gòu)在編制規(guī)劃過程中所收集的資料、研究成果及提出的規(guī)劃建議必須提交由公眾參加的定期研究會議進(jìn)行討論和確定，在提交給規(guī)劃委員會和立法機(jī)構(gòu)決策之前還必須召開正式的公共聽證會”3，使規(guī)劃制定過程保持了較高的透明度和參與度，最終產(chǎn)生出有廣泛群眾基礎(chǔ)的民主型發(fā)展規(guī)劃。當(dāng)然，中國公眾參與規(guī)劃的能力尚需培養(yǎng)，簡單套用美國模式也未必妥當(dāng)，但從長遠(yuǎn)看，公眾參與，特別是專家參與的程度應(yīng)該是逐步加強(qiáng)的。編制程序的缺陷還表現(xiàn)在規(guī)劃隊(duì)伍的組織形式上，某些規(guī)劃或者完全依靠政府部門力量，或完全委托給外來專業(yè)規(guī)劃隊(duì)伍操作，二者沒有很好地結(jié)合起來進(jìn)行。單獨(dú)由政府部門編制文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，由于基礎(chǔ)調(diào)查、信息搜集、課題研究以及納入規(guī)劃重大項(xiàng)目的論證等工作內(nèi)容龐雜，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，專業(yè)性強(qiáng)，難度很大。而專業(yè)規(guī)劃隊(duì)伍編制文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的好處是專業(yè)性強(qiáng)，但是對于各地區(qū)、各行業(yè)的具體情況缺乏了解，容易造成規(guī)劃與實(shí)際脫節(jié)。因此，文化產(chǎn)業(yè)編制規(guī)劃宜采取政府部門與專業(yè)規(guī)劃隊(duì)伍相結(jié)合的方式進(jìn)行，以避免因組織構(gòu)成人員單一造成的規(guī)劃編制問題，保障編制工作的相對科學(xué)性。另外，在規(guī)劃編制過程中，招投標(biāo)的方式正在被越來越多的政府部門所采用。招投標(biāo)的優(yōu)勢在于程序規(guī)范透明，信息、規(guī)則公開，競爭機(jī)會公平，有利于優(yōu)秀的編制機(jī)構(gòu)脫穎而出，以保證規(guī)劃編制之初就站在一個(gè)較高的起點(diǎn)上。因此，在一定意義上，招投標(biāo)是一種較為科學(xué)、合理的規(guī)劃編制隊(duì)伍選擇方式。但形式上的公正公開透明有時(shí)未必能找到合適的編制機(jī)構(gòu)。由于招投標(biāo)中容易出現(xiàn)因較多組織單位過分迷信個(gè)別編制機(jī)構(gòu)的名氣等原因“蜂擁而至”，致使某些規(guī)劃編制部門承擔(dān)規(guī)劃編制項(xiàng)目過多、任務(wù)過重造成規(guī)劃編制中克隆和翻版現(xiàn)象較多的問題。另外，評標(biāo)人員組成不科學(xué)，導(dǎo)致“以低評高”的現(xiàn)象，或者招投標(biāo)過程中出現(xiàn)本應(yīng)避免的人脈關(guān)系的影響等，這些都會造成某些水平較低的編制單位入選，而真正高水平的合適的編制機(jī)構(gòu)