政治其它相關(guān)論文- “審議意見”應(yīng)規(guī)范為常委會集體意志的體現(xiàn).doc

政治其它相關(guān)論文-“審議意見”應(yīng)規(guī)范為常委會集體意志的體現(xiàn)審議意見是縣級以上地方各級人大常委會經(jīng)常使用的，在聽取審議一府兩院工作報(bào)告后形成的一種綜合性書面材料。由于法律、法規(guī)對此沒有作出明確規(guī)定，在實(shí)際工作中，各地對審議意見的認(rèn)識與運(yùn)作不盡一致，審議意見所產(chǎn)生的作用與效果也各有差異。為此，我們就此進(jìn)行總結(jié)和探討。審議意見應(yīng)是常委會集體意志的體現(xiàn)審議意見是人大常委會集體意志的體現(xiàn)，還是組成人員個人的意見、建議，這是界定其性質(zhì)、地位、作用，規(guī)范其運(yùn)作程序的焦點(diǎn)問題，也是當(dāng)前對這個問題諸多探討中值得統(tǒng)一認(rèn)識的關(guān)鍵問題。我們認(rèn)為從地方人大常委會審議工作需要，為增強(qiáng)審議監(jiān)督力度，提高審議監(jiān)督實(shí)際效果，亟需將審議意見作為常委會集體意志的一種獨(dú)立的法律形態(tài)。理由是：第一，這適應(yīng)了人大常委會工作的實(shí)際。目前人大常委會每年審議本級一府兩院的工作報(bào)告(包括法律法規(guī)實(shí)施情況的報(bào)告)很多，議而有決(作出決定或決議)的只是少數(shù)，大多數(shù)則處于議而未決的狀態(tài)。但是常委會審議一府兩院工作報(bào)告當(dāng)中，確實(shí)有許多重要意見雖然不作出決定或決議，而確有必要認(rèn)真處理、落實(shí)。要求常委會對審議的各項(xiàng)工作報(bào)告，每一項(xiàng)都作出相應(yīng)的決定或決議，既不現(xiàn)實(shí)也沒必要。而如果把審議中形成的重要意見視為人大代表建議的意見，既缺少應(yīng)有的監(jiān)督剛性，又不利于來自代表的組成人員作用的發(fā)揮，這就提出了務(wù)必尋求一種高于人大代表建議意見，又低于決定、決議法律地位的一種形態(tài)的需求，而從目前實(shí)踐看，把審議意見作為常委會集體意志的一種獨(dú)立的形態(tài)，是最適應(yīng)上述這個需求的。第二，將審議意見作為常委會意志一種獨(dú)立的法律形態(tài)，基本上已成為不少省市人大常委會的共識。一些省市人大常委會還通過制定地方性法規(guī)的形式，對審議意見的運(yùn)作進(jìn)行了規(guī)定。這些都為國家對其進(jìn)一步做出具體的法律規(guī)范，進(jìn)行了初步的嘗試，起到了先期試驗(yàn)的作用。從各地運(yùn)作的實(shí)際情況看，確實(shí)有力地強(qiáng)化了審議監(jiān)督的力度。第三，審議作為人大監(jiān)督的一種重要形式，被經(jīng)常性地運(yùn)用于人大工作中，但從地方人大常委會工作的實(shí)踐看，審議這種經(jīng)常被運(yùn)用的監(jiān)督形式，卻是缺乏監(jiān)督剛性的，往往是審?fù)昃土??？梢哉f，不少審議在很大程度上失去了監(jiān)督的意義，流于程序形式。明確將審議意見作為常委會意志一種獨(dú)立的法律形態(tài)，充分發(fā)揮其作用，有利于強(qiáng)化人大常委會在國家生活中的權(quán)威；有利于強(qiáng)化與完善我國民主監(jiān)督制度；有利于提高人大常委會的審議水平和質(zhì)量。弱化審議意見的地位，視其為組成人員個人的意見、建議是利少弊多的，其中很重要的是會導(dǎo)致常委會工作出現(xiàn)形式主義傾向，并長期在半截子工程的怪圈中循環(huán)。盡管審議前辛辛苦苦，審議時熱熱鬧鬧，但審議后不了了之，虎頭蛇尾，只響雷不下雨，結(jié)果是認(rèn)認(rèn)真真走過場。長此以往，就會嚴(yán)重挫傷組成人員的工作熱情和議政積極性。常有委員抱怨，他們辛辛苦苦準(zhǔn)備的在常委會會議的審議發(fā)言，產(chǎn)生不了實(shí)際效果，說了白說。有的委員說，常委會會議本應(yīng)很莊重、嚴(yán)肅，但卻帶有濃厚的座談會或討論會的色彩，議而不決，議后沒人理，這與常委會作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位很不相稱。同時，還會損害人大常委會的形象。是否體現(xiàn)集體意志取決于形成程序?qū)徸h意見體現(xiàn)常委會集體意志包含以下幾層含義：一是常委會集體行使職權(quán)，審議意見的行權(quán)主體是常委會；二是其性質(zhì)不同于代表建議、批評和意見，也不是組成人員審議發(fā)言的簡單歸納，而是將審議發(fā)言綜合整理通過法定程序上升為集體的意志；三是審議意見具有強(qiáng)制力，一府兩院必須認(rèn)真貫徹執(zhí)行。應(yīng)該說審議意見源于審議發(fā)言，但要使審議發(fā)言上升為審議意見，體現(xiàn)常委會集體意志，根據(jù)常委會的權(quán)力特性，應(yīng)靠法定程序來保障，其中最為有效的作法是通過常委會全體會議對審議意見進(jìn)行表決。當(dāng)前由于對審議意見的認(rèn)識不同，作法也不盡一致，主要有三種作法：一是原汁原味把各位組成人員審議發(fā)言如實(shí)變成文字，由辦事機(jī)構(gòu)校核原意后打印發(fā)出。二是對審議發(fā)言進(jìn)行歸納、摘要，整理多數(shù)組成人員或是比較一致的意見，由辦事機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或是常委會領(lǐng)導(dǎo)審定后發(fā)。三是對審議中大家認(rèn)識比較一致的針對性強(qiáng)的意見，通過歸納整理，并經(jīng)常委會會議表決通過，形成審議意見。對前兩種作法，因未經(jīng)法定程序表決通過，不能體現(xiàn)常委會集體行使職權(quán)，不代表常委會集體意志。只有第三種作法，通過法定程序表決，按照民主集中制的原則形成的審議意見，主體發(fā)生了變化，不再是常委會組成人員個人，而是人大常委會集體，代表的是人大常委會集體意志。我們認(rèn)為應(yīng)把通過第三種途徑形成的審議意見規(guī)范化，賦予準(zhǔn)決議的性質(zhì)、地位與作用。第一、二種途徑形成的應(yīng)視為審議發(fā)言摘要，在常委會不形成審議意見或?qū)徸h意見未能吸收部分組成人員的重要意見的情況下，以會議簡報(bào)、人大信息等形式送交一府兩院，按人大代表意見、建議的性質(zhì)來辦理，另一方面，也作為對審議意見的補(bǔ)充，客觀、全面地體現(xiàn)常委會會議的成果。規(guī)范審議意見需要解決幾個問題(一)明確常委會審議意見的法律地位，規(guī)范其運(yùn)作程序。改變目前審議意見形成與辦理不規(guī)范、不得力的狀況，關(guān)鍵是國家要抓緊立法。建議全國人大常委會既可以專門制定這方面的法律，也可以在國家監(jiān)督法中對這方面作出具體規(guī)定，或是對人大機(jī)關(guān)內(nèi)部文種進(jìn)行規(guī)范，盡快制定人大機(jī)關(guān)公文處理辦法。從強(qiáng)化人大常委會監(jiān)督出發(fā)，通過國家立法的形式，將審議意見的法律地位、運(yùn)作程序、辦理要求作出明確規(guī)定。在國家法律正式出臺之前，地方人大常委會應(yīng)積極進(jìn)行嘗試，通過修訂常委會議事規(guī)則或?qū)ｉT制訂審議意見形成與辦理的辦法，明確審議意見的性質(zhì)、地位，使審議意見的形成與辦理制度化。關(guān)于審議意見的規(guī)范，我們提以下幾點(diǎn)建議：第一，明確審議意見的性質(zhì)地位。聽取和審議一府兩院工作報(bào)告，是地方人大常委會的經(jīng)常性工作，是監(jiān)督一府兩院的重要手段。應(yīng)當(dāng)將這種經(jīng)常性監(jiān)督手段與詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等監(jiān)督手段一并列入地方性法規(guī)中，將其規(guī)定人大常委會集體意志的體現(xiàn)，賦予適當(dāng)?shù)姆傻匚?。第二，?guī)范審議意見的形成程序，保證審議意見的權(quán)威性。其中有一點(diǎn)，表決是審議議題的結(jié)果，是國家權(quán)力機(jī)關(guān)在會議行使職權(quán)全過程的最后一道程序，它是組成人員意志的最終體現(xiàn)。對審議發(fā)言進(jìn)行綜合整理形成審議意見草案后，應(yīng)經(jīng)過法定程序進(jìn)行表決，這樣有助于權(quán)力機(jī)關(guān)集體意志得以較好的體現(xiàn)，從而使審議意見更具權(quán)威性。第三，規(guī)范審議意見的整理工作及成文形式，保證審議意見的質(zhì)量。要求在會議前工作人員必須認(rèn)真閱讀提請審議的相關(guān)材料，做好必要的準(zhǔn)備；會議期間認(rèn)真記錄組成人員的審議發(fā)言，提高文字綜合水平。同時，因?yàn)閷徸h意見作為人大常委會集體意志的表達(dá)，應(yīng)當(dāng)以常委會名義成文。第四，規(guī)范審議意見的辦理要求，避免辦理機(jī)關(guān)的隨意性。規(guī)范的內(nèi)容包括：(1)辦理結(jié)果反饋報(bào)告的形式和報(bào)告期限以及因情況變化或特殊原因使審議意見難以落實(shí)或不能如期反饋時作何處理。(2)明確督辦審議意見辦理工作的機(jī)構(gòu)。(3)常委會對辦理情況不滿意作何處理；對于不報(bào)告或不如實(shí)報(bào)告辦理工作的責(zé)任人作何處理。由于有了這幾方面的規(guī)定，常委會審議意見就更具權(quán)威性，也使督辦工作更具操作性，有效地保證常委會的審議監(jiān)督收到實(shí)效。(二)正確處理未被吸收進(jìn)審議意見的部分組成人員的重要意見，客觀、全面體現(xiàn)常委會會議的成果。既然審議意見是對常委會組成人員審議發(fā)言的綜合和概括，那么就有一個從口頭發(fā)言到書面材料的集中、分類、綜合的過程，肯定要有所取舍。對于審議中大家認(rèn)識比較一致或相近的意見，通過歸納整理形成審議意見，以體現(xiàn)多數(shù)性、一致性和集中性，這一點(diǎn)比較容易做到。關(guān)鍵是對少數(shù)或個別組成人員的重要意見的處理必須認(rèn)真把握。常委會會議是集體行使職權(quán)，組成人員在常委會會議上的發(fā)言和表決不受法律追究，在審議某項(xiàng)報(bào)告或討論某一問題時，由于組成人員所處地位、議政能力和學(xué)識水平的不同，或?qū)η闆r了解有差別，或看問題的角度有別，有時對同一問題的看法和意見不可能完全一致，甚至?xí)笙鄰酵?。但集體行使職權(quán)不代表采納每一個人的意見，審議意見不可能吸收所有的觀點(diǎn)，其中不乏一些有深度的意見或重要的建議。因此，在形成審議意見的同時，綜合出審議發(fā)言摘要，原汁原味地反映未被吸收進(jìn)審議意見的少數(shù)組成人員的重要發(fā)言，作為審議意見的必要補(bǔ)充，這樣才能客觀、全面地體現(xiàn)會議成果，同時也是對組成人員行使權(quán)力的尊重。(三)把握審議工作的關(guān)鍵，提高常委會審議質(zhì)量。審議質(zhì)量如何，直接關(guān)系到審議監(jiān)督的力度，關(guān)系到地方國家權(quán)力職能作用的發(fā)揮?？v觀各方面的成功做法，要提高會議審議質(zhì)量，必須切實(shí)把握好以下幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)：第一，選題要準(zhǔn)。第二，堅(jiān)持會前搞好調(diào)研。第三，要倡導(dǎo)民主務(wù)實(shí)的會議氛圍。第四，完善審議程序。第五，保證組成人員出席率，要求一府兩院領(lǐng)導(dǎo)人員依法列席常委會會議。(四)切實(shí)解決肯定有余、監(jiān)督乏力的問題，便審議意見更具有針對性和可操作性。地方人大常委會聽取審議一府兩院工作報(bào)告，是人大履行監(jiān)督職能的一種常用的基本形式。常委會審議報(bào)告的目的是了解情況，指出問題，提出建議，監(jiān)督、幫助、支持一府兩院改進(jìn)工作，批評、建議是審議意見的靈魂。審議中組成人員可以對一府兩院某項(xiàng)工作取得的成績給予肯定，可以就某個問題提出意見和建議，也可以針對某些工作失誤或不足提出批評。在形成審議意見過程中，既要有肯定性意見，又要有建議和批評性意見。但肯定有余，批評不足是以往審議意見的一個通病，肯定性意見比重過大，而對批評性意見建議卻不愿直接提出，吞吞吐吐，讓接受者