政治其它相關(guān)論文-市場化進程中的地方治理模式變遷及其內(nèi)在邏輯.doc

政治其它相關(guān)論文-市場化進程中的地方治理模式變遷及其內(nèi)在邏輯內(nèi)容提要：中國市場體系的發(fā)育過程，既是社會資源配置方式的變革過程，也是社會生活秩序和社會生活邏輯的演變過程，同時也必然是地方公共事務(wù)治理模式的變遷過程。市場化的改革既為地方治理模式變革創(chuàng)造了重要的社會基礎(chǔ)條件，同時也給這種變革探索建構(gòu)了相當(dāng)大的內(nèi)部與外部壓力。浙江各級地方政府在擴大公民制度性參與渠道，增強政府的服務(wù)性功能，強化地方公共政策的回應(yīng)性等方面所進行的一系列探索，為我們理解市場體系發(fā)育和市場秩序擴展進程中地方治理模式的變遷，以及市場化改革同民主政治發(fā)展雙向互動的內(nèi)在邏輯提供了有改革開放以來，隨著經(jīng)濟社會體制和社會生活秩序的結(jié)構(gòu)性變遷，中國各級地方政府的社會治理環(huán)境以及公共角色承擔(dān)發(fā)生了很大的變化。地方政府在促進市場化改革，推動地方經(jīng)濟增長的過程中，自身的行為模式也在潛移默化之中發(fā)生著深刻的演變。作為一個民營經(jīng)濟高度發(fā)達，市場化改革走在全國前列的省份，改革開放以來，特別是90年代以來，浙江各級地方政府在基層政治領(lǐng)域和行政管理體制領(lǐng)域進行了一系列的探索，創(chuàng)造出了許多在全國產(chǎn)生重大影響的“浙江現(xiàn)象”。盡管浙江各地在基層政治和行政領(lǐng)域的探索不可能觸及宏觀政治制度框架，而只能從社會治理層面去探索市場化改革給地方公共管理帶來的新的挑戰(zhàn)。但正是這種著眼于優(yōu)化地方治理模式的探索，暗合了特定制度約束條件下中國政治發(fā)展的內(nèi)在邏輯要求，形成一系列同市場秩序不斷擴展相適應(yīng)的地方治理模式的結(jié)構(gòu)性特征。本文試以浙江為個案，從地方治理模式變遷的角度就市場經(jīng)濟發(fā)展同民主政一、治理理論及其在中國語境治理理論在西方出現(xiàn)并引起廣泛討論，是90年代中期的事情。目前，西方對“治理”概念的理解和運用還存在著廣泛的分歧，但在討論的過程中也逐步形成了一些共識。從治理的行為主體角度來看，現(xiàn)代意義上的治理理念打破了以政府或公共機構(gòu)為唯一權(quán)威主體的傳統(tǒng)觀念，“治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作、強制與自愿的合作?！保?）多元的治理主體通過相互溝通、相互合作，共同形成一種多中心、互動式、從權(quán)力運作向度和方式來看，現(xiàn)代意義上的治理將改變傳統(tǒng)的單向度的自上而下權(quán)力運作模式，建立起一種上下互動、權(quán)力雙向運行的管理機制，通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系等方式實施對公共事務(wù)的有效管理?！爸卫淼母拍钍?，它所要創(chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部強加；它之發(fā)揮作用，是要依靠多種進行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動?！保?）參與治理的行為主體在此不再形成一種等級隸屬關(guān)系，而是結(jié)成一種平等的合作關(guān)系或伙伴關(guān)系，它們通過多元從權(quán)威的來源來看，現(xiàn)代意義上的治理，其權(quán)威性建立在參與者的共識、共同利益和共同目標確認上，而不是源自法規(guī)或政府的行政命令。因此，治理在很大意義上是一種自愿性的合作過程?！案鞔_地說，治理是只有被多數(shù)人接受（或者至少被它所影響的那些最有權(quán)勢的人接受）才會生效的規(guī)則體系”（3）（P5）治理理論的濫觴，有著特殊的西方社會背景。概括地講，治理理論的興起是西方公共管理體制遭遇現(xiàn)實挑戰(zhàn)的反映。首先是市場失靈、政府失靈現(xiàn)象的廣泛存在，表明局限于政府與市場兩者的關(guān)系，圍繞“大政府”“小政府”做文章，已經(jīng)很難找到解決問題的良方。與此同時，隨著公共需求的日益多元化，單純依靠政府已越來越難以滿足公眾的公共需求。要求政府提供的公共服務(wù)具有選擇性，甚至要求直接參與到地方公共物品生產(chǎn)和提供的決策中來，已經(jīng)成為相當(dāng)普遍的價值訴求。其次是以官僚制為核心的封閉化的行政管理模式，對于公民參與的排斥性，產(chǎn)生了嚴重的“民主悖論”現(xiàn)象。（4）如何在行政管理層面解決普通公民的制度性參與問題已經(jīng)成為后工業(yè)化時代的現(xiàn)實課題。再次是社會權(quán)力資源的分散化，事實上已經(jīng)打破了政府壟斷公共權(quán)力資源的局面，那種政府壟斷公共權(quán)力資源，按照自己的獨立意志包攬公共事務(wù)的治理的局面，在今天再也無法想象耐人尋味的是，這樣一種帶有相當(dāng)濃厚的“后現(xiàn)代性傾向”（5）的西方思潮幾乎一出現(xiàn)，就迅速引起了中國研究者的關(guān)注，其引進、討論幾乎達到了與西方同步的地步。這在近幾十年來的西方思潮輸入史中無疑是十分罕見的。國內(nèi)最早介紹“治理”或者“治道”的文章，可能是發(fā)表在公共論叢1995年市場邏輯與國家觀念專輯上署名為知賢的論文：GOVERNANCE：現(xiàn)代“治道”新概念。此外，徐勇論文的Governance：治理的闡釋（1997年）（6）、毛壽龍的專著西方政府的治道變革（1998年）、（7）俞可平的論文中國公民社會的興起與治理的變遷（1999年）（8）等，都相當(dāng)及時地介紹了治理理論的基本理念及其最新的發(fā)展態(tài)勢。同樣值得注意的是，這些國內(nèi)最早的文獻，進入新世紀以后，治理與善治理論的討論更是成為國內(nèi)政治學(xué)和行政管理學(xué)領(lǐng)域最熱門的話題之一。一些主流學(xué)者開始嘗試以治理與善治理論作為主要理論資源，演繹出新的政治分析框架，并對中國民主政治發(fā)展的前景及具體的制度安排做出分析。（9）一些研究人員認為，治理與善治的政治知識的習(xí)得雖然不夠充分，但至少完全可以為中國民主政治發(fā)展的制度安排提供合法有效的知識依賴。以治理與善治制度安排為對象的制度政治學(xué)構(gòu)成了比較政治分析的一個新范式，從而代替了政治學(xué)恢復(fù)以來一直占據(jù)主流地位的行為主義范式。（10）治理理論及其對中國政治體制和行政體制改革的借鑒意義在各種場合得到了充分的肯定，治理與善治理論成為分析中國政治前景最具影響力的話語資源。與此相呼應(yīng)的是，闡釋新公共管理、后官僚制行政等諸多與治理理論有著共同社會背景和價值旨趣的思潮的論文，也充斥于各種學(xué)術(shù)刊物中。更具有象征意義的是，2000年中共中央編譯局比較政治與經(jīng)濟研究中心和中共中央黨校世界政黨比較研究中心聯(lián)合發(fā)起“中國地方政府公共服務(wù)改革與創(chuàng)新”研究，并設(shè)立了影響面相當(dāng)廣的“中國地方政府創(chuàng)新獎”。作為該項研究計劃和創(chuàng)新獎評選活動最重要的理論參照的，便是治理與善治理論。從某種意義說，90年代末的中國政治學(xué)界實現(xiàn)了一次重要的話語轉(zhuǎn)向，治理模式轉(zhuǎn)型或者說治道變革取代政治體制改革，成治理理論在中國得到迅速而熱烈的反應(yīng)，顯然難以歸因于當(dāng)代學(xué)術(shù)信息傳播速度加快，而是有著更深層次的原因。一方面，20多年的市場化改革以及中國經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)所發(fā)生的深刻演變，客觀上為中國治理模式的轉(zhuǎn)型構(gòu)建了重要的社會基礎(chǔ)。如國家與社會關(guān)系的演變，市民社會的發(fā)育，地方政府管理模式的創(chuàng)新等等。在這方面，徐勇、俞可平、何增科等都曾進行過專門的論證。（11）另一方面，更重要的是，治理與善治的政治發(fā)展思路，同中國在特殊約束條件下形成的民主政治發(fā)展策略選擇的邏輯，在價值取向上恰好也形成了某種內(nèi)在的一中國民主政治發(fā)展有著自身特殊的內(nèi)在策略選擇邏輯。桑玉成和袁峰曾將中國政治發(fā)展特征概括為四個方面，即自主性發(fā)展、主導(dǎo)性發(fā)展、穩(wěn)定性發(fā)展和漸進性發(fā)展。（12）在我們看來，這四個規(guī)定性既是20多年來中國政治發(fā)展的基本趨向，也是中國政治發(fā)展的基本原則，以及政治體制改革的基本約束條件。除此之外，在經(jīng)濟增長績效已經(jīng)成為政治合法性的重要支撐，成為緩解各種社會尖銳矛盾的重要緩沖器的情況下，民主政治進程還必須以不影響經(jīng)濟快速發(fā)展為前提。在上述一系列約束條件的制約下，20多年來中國的民主政治發(fā)展和政治體制改革在策略選擇上明顯地呈現(xiàn)出了如下的特第一，增量改革優(yōu)先。所謂“增量民主”（13），是相對于存量民主的一個概念，強調(diào)民主政治發(fā)展是漸進的和緩慢的，是“先前的歷史發(fā)展的某種延伸而非離開先前的歷史軌道”，它遵循帕累托改進原則，“在不損害民眾原有利益前提下，盡可能地增加原來所沒有的政治利益并逐漸放大新增利益”。它是在不對現(xiàn)有政治權(quán)力格局進行大的調(diào)整的情況下，通過擴大參與渠道，部分滿足一部分社會群體的政治利益。如吸納經(jīng)濟精英和文化精英入黨，進入各級人大政協(xié)；第二，行政改革優(yōu)先。在政治與行政關(guān)系非常緊密的情況，推進政治體制改革的一種有效的策略選擇，就是突出行政體制改革，甚至將政治體制改革行政化。這種策略選擇，既可以避免貿(mào)然觸及政治體制的敏感部位，增強政治體制改革策略選擇的彈性，同時有利于集中精力首先解決在市場改革推進過程中暴露出來的公共管理層面的問題。相對于政治體制而言，行政管理體制同市場體系的發(fā)育，以及公眾的現(xiàn)實生活關(guān)系更為密切。在中國經(jīng)濟逐步融入世界經(jīng)濟體系，中國面臨著必須在較短的時間內(nèi)接受和適應(yīng)世界通行的市場規(guī)則，必須通過切實提高政府效能來提高國家競爭力的壓力的情況下，優(yōu)先解決行政體制問題，無疑第三，基層改革優(yōu)先。在對全局性的政治體制改革持高度審慎態(tài)度的同時，鼓勵和支持各地積極開展各種形式的基層民主政治實踐的探索，是20多年來中央高層政治體制改革決策的另一重要取向。這一行為取向同樣鮮明地體現(xiàn)了理性、務(wù)實的策略選擇邏輯。它有利于維護政治局勢的穩(wěn)定，避免在條件沒有完全成熟的情況下貿(mào)然推進宏觀政治體制改革可能產(chǎn)生的全局性的政治風(fēng)險。在區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平極不平衡，各地面臨的問題千差萬別的情況下，鼓勵各地進行基層民主政治建設(shè)的探索，不僅便于各地從自身實際出發(fā)，解決自身面臨的突出問題，而且各種形式的基層民主政治建設(shè)及其取得的經(jīng)驗，也可以極大地豐富中國民主政治建設(shè)的想象力，為更高層面的民主政治建設(shè)積累豐富的實踐經(jīng)驗。第四，治理改革優(yōu)先。民主政治建設(shè)的內(nèi)涵是極其豐富的，民主選舉只是其中一個重要環(huán)節(jié)，它所解決的是權(quán)力資源配置的方式與程序問題。然而，無論是西方還是當(dāng)下的中國，都經(jīng)常面臨著大量的“后選舉”問題。民主選舉的落幕，實際上只是民主政治運作的開始，而決不是終結(jié)。盡管民主選舉直接影響到選舉后的權(quán)力運作，對于公眾而言，更具有實質(zhì)意義的往往恰恰是選舉之后的公共權(quán)力運作，或者說地方公共事務(wù)的治理問題。近些年來，在中國各地的基層民主政治建設(shè)中，大量創(chuàng)新性的探索，特別是受到公眾歡迎，得到高層肯定的，都是屬于選舉之后的地方治理模式優(yōu)化方面的探索，如提高基層政府的公共服務(wù)能力，增強公共政策對公眾訴求的回應(yīng)性，擴大公民參與公共事務(wù)的渠道，完善民總之，在特定約束條件的制約下，20多年來中國政治體制改革和民主政治建設(shè)的策略選擇，其基本邏輯是在保持既定的宏觀政治制度框架相對穩(wěn)定的前提下，通過積極推進行政管理體制改革，鼓勵微觀政治層面的增量民主建設(shè)，優(yōu)化公共管理和公共事務(wù)治理的模式，以適應(yīng)市場化改革和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，并為更高層次的政治體制改革創(chuàng)造更加成熟的條件，積累更加豐富的實踐經(jīng)驗。只有把握了這樣一種特殊的政治改革與發(fā)展的邏輯，我們才能真正理解，為什么治理理論一旦初步成型，就很快被引入中國，并引起廣泛共鳴。盡管治理理論是在西方特殊的社會背景中產(chǎn)生的，但一旦它傳入中國，同中國民主政治發(fā)展的社會環(huán)境、前提條件，以及策略選擇的價值取向和可能性空間等等結(jié)合在一起，就首先，治理理論表現(xiàn)出來的去意識形態(tài)化的旨趣，使得它在中國政治領(lǐng)域的運用，有效地避免了同敏感政治話題可能發(fā)生的沖突。治理理論是由世界銀行率先提出，并由一些重要的國際性組織倡導(dǎo)、推廣才形成氣候的。世界銀行等國際組織之所以用“治理”、“善治”而不是敏感的可能涉及主權(quán)或某些國家的政治禁忌的字眼，來表達其變革理念，本身就包含著繞開受援國國內(nèi)敏感的政治問題，避免給人留下干預(yù)國家主權(quán)和國內(nèi)政治事務(wù)印象的用意。盡管治理理論是在西方特殊的社會和政治背景中提出的，但毫無疑問，每個國家都毫無例外地面臨著優(yōu)化治理的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。正如有學(xué)者分析指出的那樣，長期以來，有特色的中國政治制度在堅定拒斥西方多黨制和三權(quán)分立制度移植后，中國民主政治制度的發(fā)展幾乎無法從西方民主制度中移植資源，但治理與善治制度卻是一個難得的例外，因其不與維護主流政制的意識形態(tài)相抵牾從而在移植中具有政治上的優(yōu)勢性。（14）換言之，治理理論實際上構(gòu)成了中國借鑒“人類有益的政治文明成果”的其次，就治理所要實現(xiàn)的目標即善治而言，其致力于增進政府與民間合作的旨趣，同樣符合中國在穩(wěn)定既有的政治制度框架前提下，擴大公民有序參與，優(yōu)化政府決策的政治發(fā)展策略。善治的精神實質(zhì)是合作?！八^善治就是政府和民間組織、公共部門和私人部門之間的合作管理和伙伴關(guān)系，以促進社會公共利益的最大化?！保?5）（P8）在保持自主性、穩(wěn)定性和主導(dǎo)性的前提下，中國共產(chǎn)黨一直積極鼓勵開展旨在擴大基層民主、改善干群關(guān)系等微觀政治體制改革。治理理論基本不涉及宏觀政治制度框架的變革，而是致力于在既定的政治框架內(nèi)增進政府與民間、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作。這種思路，正好符合中國現(xiàn)行的國家（執(zhí)政黨）主導(dǎo)下的合作主義演進模式。目前，國內(nèi)學(xué)術(shù)界圍繞中國政治發(fā)展路徑選擇問題形成的幾種最具代表性的思路，如康曉光提出的在決策機構(gòu)中吸納社會精英的“政治行政化”主張（16），林尚立提出的以協(xié)商民主替代競爭性民主（17），俞可平提出的增量政治改革（18），徐勇提出的競爭合作主義主