政治其它相關(guān)論文-淺析我國(guó)政策過(guò)程中公眾參與的動(dòng)力與阻力.doc

政治其它相關(guān)論文-淺析我國(guó)政策過(guò)程中公眾參與的動(dòng)力與阻力摘要公眾參與政策過(guò)程是公民政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，也是公共決策走向科學(xué)化、民主化的重要體現(xiàn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步建立以及受西方公共選擇理論和現(xiàn)代治理理論影響，我國(guó)公眾的民主意識(shí)不斷提高，參政議政的要求日益強(qiáng)烈。文章分析了當(dāng)前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治民主化進(jìn)程、決策體制、傳統(tǒng)政治文化、公民自身素質(zhì)等等對(duì)公眾參與政策過(guò)程起著促進(jìn)或者阻礙的影響?！肮妳⑴c指的是在政府決策的整個(gè)過(guò)程中，包括政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)，通過(guò)不同的形式，不同程度地體現(xiàn)公民的聲音、公民的意志?！彪S著我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，政治生活中的民主化進(jìn)程也在不斷推進(jìn)，越來(lái)越多的公眾參與到社會(huì)公共事務(wù)的管理過(guò)程中來(lái)。作為對(duì)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配，公共政策的制定和實(shí)施涉及眾多的利益群體。作為公共政策的目標(biāo)群體，同時(shí)也是公共政策主體中的一個(gè)重要組成部分一社會(huì)公眾對(duì)公共政策過(guò)程起著有著相當(dāng)重要的影響。在公共政策越來(lái)越注重民主化和科學(xué)化的今天，公眾參與將受到越來(lái)越多的關(guān)注。一、政策過(guò)程中公眾參與的理論根源(一)公共選擇理論：公共選擇理論主要是對(duì)政策主體參與政策過(guò)程的動(dòng)機(jī)提供了解釋。公共選擇理論的起點(diǎn)是古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中的理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)。所謂理性經(jīng)濟(jì)人是指一個(gè)人無(wú)論處于什么地位，其行為的最基本動(dòng)機(jī)都是追求個(gè)人利益的最大化。公共政策制定過(guò)程在本質(zhì)上是多元利益主體之間的利益博弈，這種利益博弈既表現(xiàn)在公眾與政府之間，也表現(xiàn)在利益訴求不盡相同的公眾團(tuán)體之間。在這個(gè)博弈過(guò)程中，公共政策的不同主體從各自立場(chǎng)和角度出發(fā)，追求各自利益的最大化。根據(jù)公共選擇理論的觀點(diǎn)，在“理性經(jīng)濟(jì)”的驅(qū)動(dòng)下，公共政策的主體必然在利益沖突過(guò)程中進(jìn)行公共選擇，公共政策的制定成為政府與社會(huì)公眾之間進(jìn)行的一場(chǎng)政治交易。公共選擇理論認(rèn)為，政府也是“經(jīng)濟(jì)人”，也會(huì)追求自身利益最大化。政府本身具有特殊利益，一旦出現(xiàn)追求自身利益最大化的傾向，在各種機(jī)制不完善的背景下，極易使政府制定的公共政策與公共利益相背離。這樣政府就有可能無(wú)法有效代表公眾實(shí)現(xiàn)公共利益，甚至于會(huì)自發(fā)產(chǎn)生規(guī)模膨脹、官僚主義等問(wèn)題。公眾在作為公共政策客體的同時(shí)，也是政策主體的一個(gè)重要組成部分。公眾的“經(jīng)濟(jì)人”本性驅(qū)動(dòng)著其通過(guò)各種方式，去參與政策制定的利益博弈過(guò)程，以為自己爭(zhēng)取更多的利益。在現(xiàn)代民主社會(huì)中，公民參與是一種間接的“以腳投票”的選擇方式，公眾通過(guò)對(duì)政府政策的支持或反對(duì)來(lái)尋求自身利益的最大化，與政府以及其他團(tuán)體進(jìn)行利益的博弈。(二)現(xiàn)代治理理論：現(xiàn)代治理強(qiáng)調(diào)社會(huì)上眾多組織和個(gè)人圍繞不同的利益和目標(biāo)形成的各種網(wǎng)絡(luò)關(guān)系?！爸卫硎歉鞣N公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互傳統(tǒng)的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。”強(qiáng)調(diào)“協(xié)調(diào)合作、伙伴關(guān)系、對(duì)話協(xié)商、共同愿景和目標(biāo)”的治理模式中公共政策是政府組織和社會(huì)團(tuán)體以及公民個(gè)人之間的互動(dòng)和合作，在公共政策制定過(guò)程中，公民在對(duì)話、解決沖突和理解認(rèn)同的基礎(chǔ)上建立良性互動(dòng)的合作機(jī)制，這種合作機(jī)制的建立就會(huì)促進(jìn)公民參與網(wǎng)絡(luò)的形成，因此圍繞公共政策而形成的政策網(wǎng)絡(luò)成了現(xiàn)代治理的主體。同時(shí)現(xiàn)代治理理論主張確立積極的公民資格和強(qiáng)烈的公民精神，以積極主動(dòng)的公眾參與取代消極的、被動(dòng)的公眾參與，使公眾逐步成為與政府一起共同提供公共服務(wù)的合作伙伴。在逐漸培養(yǎng)和確立起來(lái)的積極公民資格和強(qiáng)烈公民精神的基礎(chǔ)上有效地參與政府公共政策制定的過(guò)程，以維護(hù)和實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利，提高政府治理質(zhì)量。該理論還認(rèn)為，公民參與是漸漸發(fā)展而不是一蹴而就的。因此，需要根據(jù)各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和文化傳統(tǒng)等相關(guān)因素，理性地選擇公民參與形式，促進(jìn)公民參與的有序發(fā)展。公共選擇理論中理性“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，促使社會(huì)公眾積極地參與公共政策的利益博弈過(guò)程?，F(xiàn)代治理理論則強(qiáng)調(diào)，在政策的制定過(guò)程中，公眾的有效參與有助于政策制定過(guò)程的公開(kāi)、透明、回應(yīng)性和責(zé)任性。二、我國(guó)政策過(guò)程中公眾參與的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力(一)經(jīng)濟(jì)動(dòng)力：市場(chǎng)化的改革促使多元化利益格局的形成。使公共政策的利益平衡更加明顯。我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，極大地推動(dòng)了我國(guó)原有的經(jīng)濟(jì)利益結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。目前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下單一的利益結(jié)構(gòu)已經(jīng)被打破，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下多元化的利益格局正在形成。多種經(jīng)濟(jì)成分的出現(xiàn)，產(chǎn)權(quán)關(guān)系和企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系的變化，形成了紛繁復(fù)雜的各種利益主體。整個(gè)社會(huì)呈現(xiàn)出利益多元化的趨勢(shì)，并且利益主體之間的競(jìng)爭(zhēng)性矛盾層出不窮，利益差距也在不斷變化。這些變化促進(jìn)了公民利益意識(shí)和自主意識(shí)的形成，為公民的政策參與提供了最現(xiàn)實(shí)、最可靠的動(dòng)力?！盀榱司S護(hù)自己的利益，公民必然要求表達(dá)自己利益的愿望，過(guò)問(wèn)和參與與自己利益關(guān)系密切的公共政策過(guò)程，甚至就某些利益關(guān)系重大的問(wèn)題向政府討價(jià)還價(jià)、施加壓力。”在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的變化向傳統(tǒng)的公共決策模式提出了挑戰(zhàn)，政府要想能夠按照其價(jià)值目標(biāo)正確決策，使政策更能體現(xiàn)各方的利益，就必須學(xué)會(huì)與公眾協(xié)商一致地處理公共政策的藝術(shù)。只有加強(qiáng)公眾的參與，讓各利益主體充分表達(dá)各自的利益訴求，通過(guò)協(xié)商，溝通意見(jiàn)，相互作出妥協(xié)讓步，才能達(dá)到利益的平衡。(二)政治動(dòng)力：政治現(xiàn)代化和民主化的不斷發(fā)展促進(jìn)公眾主體意識(shí)的覺(jué)醒。公眾參與是現(xiàn)代民主政治制度下一項(xiàng)基本的公民權(quán)利，也是民主政治的重要標(biāo)志之一。正如科恩所言，民主決定于參與即受政策影響的社會(huì)成員的參與決策，“民主的尺度”可以通過(guò)公眾參與的普遍性、充分性和廣泛性來(lái)衡量。民主政治最重要的就是在公共政策中體現(xiàn)民意，實(shí)現(xiàn)公共利益。隨著我國(guó)政治體制改革的逐步深入，政治過(guò)程正在向民主化和法制化發(fā)展，公民的民主觀念和法制意識(shí)也在逐漸加強(qiáng)。從民主化角度來(lái)看，人民越來(lái)越強(qiáng)烈地意識(shí)到自己的主體地位，再也不僅僅滿足于作為公共政策的客體而存在，而是強(qiáng)烈地要求向公共政策系統(tǒng)表達(dá)自己的意愿，具體過(guò)問(wèn)公共政策制定、執(zhí)行和反饋的全過(guò)程，使公共政策能夠更充分地代表自己的利益。從法制化的角度來(lái)看，公民會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈的權(quán)利和義務(wù)對(duì)等的意識(shí)，在遵守政府的政策法令、維護(hù)法律的尊嚴(yán)的同時(shí)，也必然會(huì)通過(guò)各種方式維護(hù)自己的合法權(quán)益，包括向公共決策系統(tǒng)施加影響，使公共政策方案對(duì)自己及所屬團(tuán)體更有利或少受損。絕大多數(shù)公民對(duì)與自身利益密切相關(guān)的公共政策都十分關(guān)心，政策的任何調(diào)整都可能引起社會(huì)的普遍關(guān)注，人們對(duì)政府的褒貶也往往取決于這些領(lǐng)域政策的成敗。因此，凡是真正以民主化為價(jià)值取向的政府決策者，都會(huì)非常注重并力圖促進(jìn)公共決策的公眾參與，推動(dòng)公共政策參與向社會(huì)化方向轉(zhuǎn)變。(三)社會(huì)動(dòng)力：社會(huì)信息技術(shù)的發(fā)展。為公眾參與政策過(guò)程提供了更多的可能。當(dāng)前的時(shí)代是一個(gè)信息的時(shí)代，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展日新月異?；ヂ?lián)網(wǎng)作為人類進(jìn)人信息時(shí)代的一種標(biāo)志性信息傳播方式，極大地促進(jìn)了人類社會(huì)的信息交流。電子政務(wù)的發(fā)展促進(jìn)了政府信息公開(kāi)化，大大地滿足了公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。網(wǎng)絡(luò)的普及與發(fā)展拓寬了民主參與的空間。隨著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、大眾傳媒和移動(dòng)通訊工具等信息化手段的發(fā)展，人們可以掌握政府各方面的信息，參與政策的制定，自由表達(dá)自己的意見(jiàn)和要求，實(shí)現(xiàn)與政府的互動(dòng)和溝通。公共政策的制定不再是“精英”的專屬領(lǐng)域，那種依靠封鎖政策信息、限制公眾參與公共政策活動(dòng)的做法顯然已經(jīng)與時(shí)代嚴(yán)重脫節(jié)，必將為更開(kāi)放的公共政策參與方式所取代。(四)體制動(dòng)力：我國(guó)決策的科學(xué)化民主化發(fā)展趨勢(shì)，需要公眾參與的發(fā)展。在我國(guó)政策體系中，是一個(gè)以政府為主導(dǎo)的公共政策形成體系。按照公共選擇理論，政府也是有著其自身的利益的理性經(jīng)濟(jì)人，在公共政策過(guò)程中難免會(huì)有自私的動(dòng)機(jī)和行為，也就是說(shuō)政府不可能自動(dòng)代表公共利益。這就是公共選擇理論所謂的“政府失效”，即“國(guó)家或政府的活動(dòng)并不總是像應(yīng)該的那樣有效或像理論上所說(shuō)的能夠做到的那樣“有效”引退一步說(shuō)，即便政府能夠完全代表公共利益，但面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，政府也可能由于決策者能力有限等原因而影響決策質(zhì)量和水平。因此，公共政策過(guò)程應(yīng)借助于公眾的集體智慧，通過(guò)廣泛的公眾參與，依靠公眾的合作，彌補(bǔ)因政策目標(biāo)的不確定性和信息不完全而造成的盲目決策和政策偏差。這樣，一方面可以使公共政策更具公平性與完備性，能為絕大多數(shù)人所接受；另一方面也可以降低政策執(zhí)行中的困難。三、我國(guó)政策過(guò)程中公民參與的阻力(一)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的相對(duì)落后及不平衡狀態(tài)。亨廷頓曾經(jīng)指出的“高水平的政治參與總是與更高水平的發(fā)展相伴隨，而且社會(huì)和經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)的社會(huì)，也趨向于賦予政治參與更高的價(jià)值”。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高低直接影響公民參與的程度深淺。二十多年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)了多元化利益主體的形成，促使公眾參與意識(shí)的覺(jué)醒。但是，從目前的情況看，我國(guó)仍然處于社會(huì)主義的初級(jí)階段，生產(chǎn)力發(fā)展水平不高，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還不成熟、不完善，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平相對(duì)落后，并呈現(xiàn)出不平衡的狀態(tài)。經(jīng)濟(jì)水平基礎(chǔ)較弱，將會(huì)對(duì)公眾參與形成根本的制約。公眾參與政策過(guò)程所需要的社會(huì)物質(zhì)條件，如交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的改善和發(fā)展受到了很大的限制。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，使得公眾參與也呈現(xiàn)出不平衡狀態(tài)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，公眾對(duì)自身利益的關(guān)切比較有目的，也能在更高層次上主動(dòng)去參與政策過(guò)程；而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，公眾參與往往是低層次的、被動(dòng)的。甚至在一些落后地區(qū)，公眾參與的程度幾乎是零。當(dāng)人們?yōu)橐蝗杖投Ｓ诒济鼤r(shí)，不會(huì)有多大的熱情參與公共事務(wù)的管理；或者說(shuō)他們不能或不可能獲得參與的足夠的信息，從而也就不能主動(dòng)地參與進(jìn)來(lái)。在一個(gè)交通落后、信息閉塞的地方也很難想象有完善的參與。落后的經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重阻礙了我國(guó)公民參與的發(fā)展。(二)傳統(tǒng)政治文化的消極影響。政治文化是一個(gè)民族在特定時(shí)期流行的一種政治態(tài)度、信仰和感情，這種文化是在該民族的歷史和現(xiàn)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治活動(dòng)進(jìn)程中形成的。不同的政治文化，決定了政策制定參與者不同的參與心理與參與行為。中國(guó)傳統(tǒng)政治文化的消極層面，造成了公民文化的缺失及公民主體意識(shí)的淡薄，影響了政治參與的正常發(fā)展。封建主義的政治文化經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期積淀所形成的道德觀念、思維模式和文化心理結(jié)構(gòu)，在進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的今天，仍在影響著人們的思想、行為和價(jià)值取向。從政府角度來(lái)看，官僚主義的思想影響頗深，強(qiáng)調(diào)“官”的權(quán)威，不尊重公民應(yīng)有的政治權(quán)利，把公民當(dāng)作公共政策的客體，認(rèn)為公民理所當(dāng)然應(yīng)絕對(duì)接受和服從公共政策，使公民參與流于形式；如果讓公民參與公共事務(wù)的管理，則是某些領(lǐng)導(dǎo)的恩惠或權(quán)宜之計(jì)。從公民角度來(lái)看，公眾參與的主體意識(shí)還不強(qiáng)。在傳統(tǒng)社會(huì)里，在政治領(lǐng)域存在“權(quán)威崇拜”、“清官思想”、“無(wú)為而治”等復(fù)雜的以小農(nóng)意識(shí)為主體的政治思想。這種政治思想滲透到民眾政策參與心理的結(jié)果，必然造成人們對(duì)政策參與的冷漠感，最終遏制了人們對(duì)政策制定參與的主動(dòng)性和積極性。同時(shí)，人們?cè)诙嗄甑挠?jì)劃體制下、在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域里確立社會(huì)本位，認(rèn)為個(gè)人要完全服從集體和社會(huì)，個(gè)人的力量在國(guó)家的政治領(lǐng)域不占主導(dǎo)地位，是從屬于社會(huì)的政治領(lǐng)域的國(guó)家權(quán)威，特別是具有絕對(duì)性的行政權(quán)威。在這種觀念下公民的主權(quán)地位大打折扣，普通公民的參與也就成為了沒(méi)有多少實(shí)際內(nèi)容的政治形式，即使有了參與的機(jī)會(huì)，也表現(xiàn)得沉默、被動(dòng)，對(duì)政策少有獨(dú)立的見(jiàn)解，最終淪為“表決機(jī)器”，從而導(dǎo)致在社會(huì)正常狀態(tài)下公眾參與公共事務(wù)的“主人翁”意識(shí)和責(zé)任感的欠缺。(三)參與渠道不足和參與制度模糊。目前，我國(guó)公民參與公共政策過(guò)程有制度性和非制度性兩個(gè)途徑。制度性的政策參與途徑主要有：通過(guò)選舉人民代表和推薦政協(xié)委員的方式參與政策制訂過(guò)程；通過(guò)參與社團(tuán)或者官方、半官方政策咨詢機(jī)構(gòu)參與政策過(guò)程；借助于聽(tīng)證制度、政務(wù)信息網(wǎng)、政策公示以及黨和政府開(kāi)設(shè)的來(lái)信來(lái)訪、領(lǐng)導(dǎo)接待日、各種不定期的座談會(huì)等等。非制度性的途徑主要有：借助于社會(huì)輿論、民間咨詢機(jī)構(gòu)、特殊的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)以及非正常手段等。前者為主要渠道，但對(duì)于普通公民來(lái)說(shuō)，能夠直接參與的機(jī)會(huì)太少，有些渠道很大程度上是黨和政府聯(lián)系群眾、克服領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)者的官僚主義作風(fēng)而開(kāi)設(shè)的。而公眾通過(guò)非制度性的途徑參與公共政策過(guò)程所需的成本往往比較高，尤其是對(duì)個(gè)體公民來(lái)說(shuō)。并且非制度性的參與途徑在我國(guó)還只是處于初步的發(fā)展階段。從現(xiàn)實(shí)中可見(jiàn)，“公民參與的積極性的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了制度設(shè)立的速度，從而形成了我國(guó)行政發(fā)展過(guò)程中的瓶頸”。隨著政治民主化的發(fā)展，公眾參與呈不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，我國(guó)政府也提出了鼓勵(lì)公民參與的辦法，但是具體的關(guān)于保證參與實(shí)施的制度和法律法規(guī)卻不夠健全，很多制度或法律規(guī)范都是模糊不清的，致使公民參與決策或公共管理活動(dòng)具有較大的隨意性，缺乏規(guī)范的程序或規(guī)定。我國(guó)法律對(duì)公民參與公共決策的規(guī)定大都是任意性的，而非強(qiáng)制性的。在此情況下，是否告知公民參與某項(xiàng)政策的制定，是政府自由裁量權(quán)范圍內(nèi)的事情，極易造成對(duì)公民參與權(quán)的剝奪。而如果政府在制定政策時(shí)沒(méi)有保證公民的積極參與，往往很難作出公正的選擇，從而使公民對(duì)公共管理活動(dòng)的熱情不斷降低直到全部喪失。盡管目前涉及公民參與的法律法規(guī)如價(jià)格法政府價(jià)格決策聽(tīng)證辦法等已經(jīng)出臺(tái)，但這些法律法規(guī)對(duì)公民參與具體管理行為的規(guī)定是非常模糊的，得不到真正的落實(shí)，已經(jīng)成為制約公民參與的嚴(yán)重障礙。(四)公民的自身素質(zhì)偏低?！皡⑴c式民主至少需具備這樣的市民階層，他們不僅廣識(shí)博聞，消息靈通，