鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀及問題.doc

學者霍軍亮認為，以城市化與工業(yè)化為基本標志的現(xiàn)代化帶來農(nóng)村社會的危機和破產(chǎn)，似乎已被證明是全世界的規(guī)律。（一）鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實結(jié)構(gòu)從中央到地方，中國的政權(quán)組織共有五個治理層次，它們是中央、省（區(qū)、市）、市（地）、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家在鄉(xiāng)村地方設(shè)立的基層治理單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的組織結(jié)構(gòu)，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與政府、上級政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能派出機構(gòu)（所謂七所八站）、各類協(xié)會及社團組織等等。學者郭正林認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實質(zhì)上是“多元共治”，就是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委為治理中心，政府組織與社會組織的協(xié)同運作。1、“三位一體”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)結(jié)構(gòu)中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委人大政府的“三位一體”的結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委事實上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治、經(jīng)濟和各項事業(yè)的主要決策者和制裁者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的權(quán)力機關(guān)，由它選舉產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政中樞組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大決議的執(zhí)行機關(guān)，也是落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委決策的辦事機構(gòu)。現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織運作仍然深受人民公社時期實行的“黨的一元化領(lǐng)導”的影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際工作，以新的形式強化了黨的“一元化”領(lǐng)導體制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和經(jīng)濟組織成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的從屬機構(gòu)。特別是現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織機構(gòu)和職能權(quán)限，基本上還是五十年代的框架，其運行機制在相當程度上沒有擺脫舊體制的慣性。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的條塊分割嚴重肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，使其處于有責無權(quán)并受制于“七所八站”。（1）以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委為核心的權(quán)力中樞系統(tǒng)在現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是治理的權(quán)力中心、決策中心、指揮中心和控制中心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委直接受縣（或縣級市）黨委領(lǐng)導，實行集體決策和書記分工負責相結(jié)合的領(lǐng)導制度，形成“書記掛帥、分兵把口”的工作格局。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委權(quán)力的合法性來源于中共中央在1999年3月制定和發(fā)布的中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例。（2）以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大為主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力系統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是最基層的國家權(quán)力機關(guān)，基本的功能就是賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)治理結(jié)構(gòu)的合法性。我國地方組織法規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的12項基本職權(quán)，其中最重要的是由它選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，聽取和審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作報告，決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)力地位和職權(quán)都有待提高。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間，由于其缺乏常設(shè)機關(guān)，人大主席團難以有效履行法律所賦予的決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)和任免權(quán)。而且在黨政不分的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的許多職權(quán)實際上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委或者政府所代行，人大“橡皮圖章”的形象難以根本改變。（3）以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主渠道的行政體系鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中國最基層的國家行政機關(guān)，是國家政策輸出的終端，也是整個國家治理系統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施?！吧厦媲l線，下面一根針”的說法表明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國家行政體系中的基礎(chǔ)性和重要性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作一般分經(jīng)常性工作和非經(jīng)常性工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大量“中心工作”是非經(jīng)常性工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的特點是以完成上級布置的“中心工作”為重頭戲。為了高效率地完成上級布置的工作任務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般實行“書記掛帥、鄉(xiāng)長動手、人大主席協(xié)作”的三位一體的分工合作的領(lǐng)導方式。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一直存在人員編制少與上級布置的任務多的矛盾，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嚴格按照職能分工、各負其責的行政原則運行，在目前的條件下是不現(xiàn)實的。2、“條條”與“塊塊”迄今為止，我國農(nóng)村基層仍實行“條塊結(jié)合”的管理體制。縣市下派部門（ “七站八所” 即“條條”）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（“塊塊”）共同治理鄉(xiāng)村。從實踐來看，這種體制是造成“條塊分割”以及加重農(nóng)民負擔的制度性根源，不適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，應進行根本改造?！捌哒景怂钡脑O(shè)立及“條塊結(jié)合”的管理體制是對鄉(xiāng)村社會事務實行專業(yè)化、計劃化和集權(quán)化管理的產(chǎn)物，其危害表現(xiàn)為：（1）持久的“條塊分割”的矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一直抱怨上級機關(guān)控制著“管財管物和有權(quán)有利”的部門，剝奪了自己對鄉(xiāng)村事務的管理權(quán)力，侵害甚至剝奪自身的權(quán)益，而且難以進行有效的監(jiān)督和協(xié)調(diào)管理，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)“牌子大、權(quán)力??；責任大、待遇差”。（2）“七站八所”的擴張和膨脹是造成鄉(xiāng)村“食之者眾”的重要根源。一方面，不少地方“七站八所”的機構(gòu)和人員數(shù)量遠遠超過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。另一方面，縣市及上級各部門不僅常常以加強管理的名義在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村基層設(shè)立自己的派出機構(gòu)，爭著擠著向基層“插一腳”，造成“七站八所”及機構(gòu)和人員不斷增多，也借助上級部門的權(quán)勢對鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達各項任務要求，并要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)置相關(guān)的部門、確定專門的人員以配合部門工作，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不斷增加部門和人員。在人員不夠的情況下，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也只能是一人數(shù)職，窮于應付，以至于基層牌子“泛濫成災”。（3）眾多的“條條”不僅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不堪重負，最終也使農(nóng)民群眾不堪重負。特別是上級下派機構(gòu)和部門大都擁有與農(nóng)民生產(chǎn)和生活直接相關(guān)的糧食收購、水電分配、稅費征收、土地使用及生產(chǎn)經(jīng)營等等方面管理權(quán)，不少機構(gòu)在行使管理權(quán)力的同時巧立名目“搭車收費”，有的“只收錢、不辦事”，甚至“收了錢還亂辦事”，對農(nóng)民的生產(chǎn)和經(jīng)營橫加干涉，亂收費、亂罰款，隨意加重農(nóng)民的負擔。取消農(nóng)業(yè)稅雖然成功地堵死了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織攤派和收費的渠道，但是，“七站八所”和部門收費的口子依然存在。有不少縣直部門甚至不經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村直接到農(nóng)村罰款和收費。可以說，現(xiàn)存的“七站八所”及“條塊結(jié)合”管理的體制不僅是加劇農(nóng)村管理混亂，也加重農(nóng)民負擔的制度性根源。（4）隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，一些“條條”及其部門的存在及運行方式日益喪失其合理性。如郵電、金融、農(nóng)機、農(nóng)技、文化、廣播、經(jīng)管、客運等等不過是計劃管理體制的延續(xù)，隨著市場經(jīng)濟及改革的發(fā)展，這些機構(gòu)的業(yè)務及活動方式也日趨經(jīng)濟化和市場化，已經(jīng)喪失作為國家機構(gòu)行使行業(yè)政管理的必要性。（5）現(xiàn)存的“條條”和部門均是按鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃組建和運作的，在機構(gòu)設(shè)置上強調(diào)上下對口，層層節(jié)制，分區(qū)而治。其結(jié)果使各部門的業(yè)務工作被行政區(qū)劃割裂開來，難以實現(xiàn)機構(gòu)設(shè)置和業(yè)務管理的優(yōu)化配置。同時，也使各地方及各部門管理呈現(xiàn)出相當程度的孤立、分散和封閉性，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門也僅由垂直的行政權(quán)力上下聯(lián)系起來，缺乏橫向的聯(lián)系，一旦上級部門對下派單位缺乏有效的監(jiān)控，或者垂直領(lǐng)導出現(xiàn)障礙，必然喪失對下派機構(gòu)行為的有效約束。3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊的關(guān)系（1）“官民共治”的特征鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的治理屬于國家行政的范疇，村民自治具有社區(qū)自治的特征。在鄉(xiāng)村治理的綜合體系中，鄉(xiāng)政包含村政的內(nèi)容，村政滲透著鄉(xiāng)政的要素，鄉(xiāng)村治理的行為與制度具有“官民共治”混合性質(zhì)。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部的關(guān)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部是領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系。這種領(lǐng)導體制一直是維系國家與鄉(xiāng)村社會政治聯(lián)系的主軸。黨支部建在村莊是中國基層政治體制的特色，也是黨領(lǐng)導農(nóng)村工作的制度保障。村黨支部是農(nóng)村各項事業(yè)和各種組織的領(lǐng)導核心，實質(zhì)上是黨的執(zhí)政權(quán)在農(nóng)村社會的貫徹或延伸。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村黨支部直接全面的領(lǐng)導，使鄉(xiāng)村兩級基層黨組織結(jié)成了類科層制的組織結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)使得農(nóng)村基層黨組織具有“準政府”的功能特征。鄉(xiāng)村黨組織系統(tǒng)是中國鄉(xiāng)村政治的實際整合中心，這種治理結(jié)構(gòu)決定著鄉(xiāng)村政治關(guān)系的基本特征。（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系村委會組織法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會是指導與被指導的關(guān)系，不是科層制意義上的上下級關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的權(quán)力，不能像鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村黨支部的那樣直接領(lǐng)導，而是要通過指導、協(xié)商、合作等行政措施來實現(xiàn)。顯然，這種制度設(shè)計的著眼點之一是為了減少政府對村委會的行政干預，增強村委會的自治能力，拓展農(nóng)村社會的自由度。但在現(xiàn)實生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部習慣于把村委會看作自己的下級機構(gòu)或“腿”，習慣于采取行政命令的方式，這就難免與村委會的自治性質(zhì)產(chǎn)生沖突和矛盾。而且，國家下達給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的硬性任務越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就越傾向于行政命令的工作方式。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系，在形式上是“指導與被指導”的關(guān)系，而在實際運作上往往表現(xiàn)為“指揮與執(zhí)行”的領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系。（4）鄉(xiāng)政與村政的兩個紐帶在現(xiàn)實的制度框架下，鄉(xiāng)政與村政之間依賴兩個紐帶而連接起來，一是以黨組織系統(tǒng)為載體的“黨的紐帶”；二是以政府系統(tǒng)為組織載體的“行政紐帶”。上級強調(diào)加強農(nóng)村基層黨組織的核心領(lǐng)導地位和戰(zhàn)斗力，目的是通過強化“黨的紐帶”，來保障村莊不脫離國家政治控制范圍，使“村民自治”不至于演變成不受制約的“村堡政治”。這兩個紐帶自上而下地在村莊社區(qū)的交織。村莊二元權(quán)力決策之間的矛盾以及調(diào)節(jié)，在很大程度上取決于上級黨政關(guān)系及其變化。在實施村民自治的過程中，如何保持和加強農(nóng)村黨組織的核心領(lǐng)導地位，又避免以黨代政的弊端，確實是村政制度建設(shè)所面臨的一個亟待解決的大問題。（二）鄉(xiāng)村治理面臨的經(jīng)濟危機當前鄉(xiāng)村社會危機的經(jīng)濟表現(xiàn)為：近年來中西部地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品價格下降，農(nóng)民收入增長緩慢，農(nóng)民負擔日趨沉重，鄉(xiāng)村債務惡性膨脹，鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展難以為繼。1、鄉(xiāng)村巨債背后的隱患農(nóng)業(yè)部1998年的統(tǒng)計表明，全國鄉(xiāng)村兩級債務共計3259億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)298萬元，每個村20萬元。另有官員統(tǒng)計，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)將近5萬個，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債400余萬元，計2200億元左右。還有基層干部推算，全國近3000個縣（市），如平均每個縣（市）的債務按2億3億計算，全國農(nóng)村債務大約在6000億9000億元之間。但有專家學者認為遠不止這個數(shù)。財政部科學研究所研究員白景明認為，在省級行政單位中，鄉(xiāng)村債務總額有的達279億元，有的省的鄉(xiāng)村債務總額超過了這一規(guī)模，如果采用取中間值法則估算，全國鄉(xiāng)村債務總額不會低于6000億元。如果采用高值推斷，全國可能突破萬億元。鄉(xiāng)村債務占我國的比重在510之間，占我國財政收入的比重在3050之間，鄉(xiāng)村債務總額負擔實際上已超過長期建設(shè)國債負擔，在轉(zhuǎn)軌時期已積累成為一個沉重的、影響到國家財政安全和鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定的包袱。但目前中國對鄉(xiāng)村兩級債務總額尚未有完整的統(tǒng)計體系和統(tǒng)計結(jié)論。白景明認為，沒有任何一個國家像我國這樣輕視地方政府債務管理。西方國家很早就從理論、政策、法律三方面應對地方債務增長，因而時至今日未出現(xiàn)大的問題。我國在轉(zhuǎn)型時期，政績型評價體制使每一個上級都可能會布置一些短期行為式的任務，而只對上級負責的每一個下級，都可能會執(zhí)行對農(nóng)村未來發(fā)展構(gòu)成長期不良影響的決策，這是導致鄉(xiāng)村負債惡性膨脹的最根本原因。我國鄉(xiāng)村負債的程度已陷入無人控制的困境，上級政府把鄉(xiāng)村政府的舉債行為看做是一般性經(jīng)濟行為，正是上級政府對鄉(xiāng)村負債的漠視，導致了鄉(xiāng)村負債的無度和欠債不還。而鄉(xiāng)村負債的特點是債權(quán)人結(jié)構(gòu)復雜，債務利息高（其借貸利率一般都在15以上，有的甚至高達2030），債務累積時間長且呈逐年上升趨勢。中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所課題組調(diào)查研究表明，鄉(xiāng)村債務已經(jīng)引發(fā)了激烈的農(nóng)村社會矛盾，“以債抵稅”現(xiàn)象普遍存在，鄉(xiāng)村政府和組織正常運轉(zhuǎn)受到影響。此外，鄉(xiāng)村債務已經(jīng)使鄉(xiāng)村政府和組織提供公共產(chǎn)品和服務的能力受到影響。2、原稅費征收體制存在弊端學者項繼權(quán)認為，原稅費征收體制存在弊端：一是“多頭征收”。農(nóng)村的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅、“三提五統(tǒng)”分別由財政、地稅和經(jīng)管等不同部門分別征收；二是“政府征稅”。雖然農(nóng)村稅費由不同部門征收，但是，這些部門通常將農(nóng)村稅費征收任務分派給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村民委員會征收；三是“戶交村結(jié)”。雖然有關(guān)文件要求農(nóng)村稅費征收要“戶交戶結(jié)”，征收到戶、結(jié)算到戶，但事實上是由村代征代繳，間接征收；四是“突擊征收”，每年夏秋兩季，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村組干部都展開稅費征繳行動，集中時間和力量對稅費進行突擊征收；五是“行政強制”。一方面對抗拒不交的農(nóng)民“拔釘子”，對完不成上繳任務的干部克扣工資，給予一定的處罰；另一方面對完不成任務的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組實行“硬結(jié)賬”，從下?lián)芸钪锌鄢?，而有不少村組及干部則不得不先借款墊解上交。顯然，原稅費征收體制是一種“稅政不分”、“以政代稅”的體制，不僅政府的行政管理權(quán)與征稅權(quán)不分，而且農(nóng)村基層政府成為征稅的主體。在實踐中，一些鄉(xiāng)村干部百分之七八十的時間投入到完成稅費任務之中，難以有效地進行公共管理，也難以給農(nóng)民提供公共服務，其結(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“種了別人的田、荒了自己的地”。上述體制也是一種“委托代征”的間接征稅體制。不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為征稅部門的執(zhí)行者，村組也成為稅費征收的代理者。由于稅費征收機關(guān)與納稅者脫節(jié)，不可避免地出現(xiàn)征管“盲區(qū)”，不可能杜絕村民所反映的稅費“分配不公”和“層層加碼”的問題，出現(xiàn)隨意核定稅費任務、轉(zhuǎn)稼負擔，出現(xiàn)所謂的“有地無稅”、“有稅無地”和“平均攤派”等問題?！皯艚淮褰Y(jié)”及行政強制迫使村委會及村組干部借貸上交，這是形成村級債務的重要原因之一，且依靠行政手段征收稅費不可避免引發(fā)干群矛盾。從歷史上看，歷代王朝均未能消除農(nóng)稅代征者欺上瞞下、加征加派、從中漁利的弊病，也難以杜絕因上催下抗難以完成糧款任務使代征者陷入傾家蕩產(chǎn)、無人應役的境地。在任何社會中，委托者與受托者之間的信息始終是不對稱的，委托者也難以對受托者進行有效地監(jiān)督。過分地放縱和過分地施壓都會使受托者的行為發(fā)生變異。也正因如此，委托代征有著內(nèi)在的危險和風險，取消農(nóng)業(yè)稅是一種“一勞永逸”的解決辦法。對于當前已經(jīng)陷入財政困難的農(nóng)業(yè)縣市來說，如何保障其合理的穩(wěn)定的財政來源，是取消農(nóng)稅后首先必須解決的問題。否則，農(nóng)民負擔同樣可能反彈。當然，取消農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅并不是取消農(nóng)村所有的稅種，更不是不需要獨立而高效的農(nóng)村稅務征管機構(gòu)。因此，對于農(nóng)村稅費征管體制的改革仍然有其現(xiàn)實性和必要性。在中國這樣一個農(nóng)業(yè)大國，面對廣闊的鄉(xiāng)村和分散的農(nóng)民，征收任務與征管能力之間的矛盾將是永存的，而如何以最小的征收成本取得最大的效益則始終是一個難題，也是中國鄉(xiāng)村治理的困難之所在。（三）鄉(xiāng)村治理中的低水平社會關(guān)聯(lián)學者賀雪峰認為，農(nóng)村社會處于深刻的危機中，而造成這種危機的，除了經(jīng)濟政治兩維因素以外，農(nóng)村社會關(guān)聯(lián)這一結(jié)構(gòu)性因素也具有不可忽視的影響。1、村莊社會關(guān)聯(lián)在每一個特定的社會中，人與人之間都會發(fā)生種種并不均質(zhì)的聯(lián)系。這些聯(lián)系構(gòu)成一系列的結(jié)點和凸凹結(jié)構(gòu)，從而使這個特定社會本身復雜化。舉例來說，在一個村落社區(qū)范圍內(nèi)，人們大都會以家庭為基礎(chǔ)，以差序的形式向外推展形成自己的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這便是費孝通先生所謂的中國鄉(xiāng)村社會中的“差序格局”。處于“差序格局”的村落中，人們便依關(guān)系遠近來建構(gòu)利益群體，并以這種關(guān)系遠近來劃界展開利益斗爭。特定人際聯(lián)系的性質(zhì)與深度，決定了人們在為獲得利益和聲譽所進行斗爭中的協(xié)作能力與狀況。在當前中國社會，人與人之間社會關(guān)聯(lián)可分為三種類型：（1）傳統(tǒng)勢力特別是宗族勢力依然強大，人與人之間社會關(guān)聯(lián)嚴重受制于宗族影響的社區(qū)，宗族聯(lián)系超越人與人之間的其他聯(lián)系，宗族利益成為人與人之間進行劃界的主要工具，宗族成為社會中最為顯明的結(jié)構(gòu)。（2）經(jīng)濟比較發(fā)達，特別是個體私營經(jīng)濟比較發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村社會經(jīng)濟分層十分明顯，農(nóng)村經(jīng)濟精英因為掌握著大量經(jīng)濟資源，而在一些方面對其他人形成了關(guān)系網(wǎng)絡(luò)上的優(yōu)勢，這時，既存在經(jīng)濟精英內(nèi)部之間聯(lián)系強化的趨勢，也存在不同精英之間爭奪對村民關(guān)系主導權(quán)的趨勢，經(jīng)濟精英開始替代權(quán)力精英，普通村民聚集在經(jīng)濟精英們的呼號下面謀求自己的利益和表達他們的意愿。（3）傳統(tǒng)迅速消解而經(jīng)濟又不很發(fā)達，無論是傳統(tǒng)權(quán)威還是現(xiàn)代權(quán)威都未發(fā)展起來，村民在某種意義上既失去傳統(tǒng)的關(guān)聯(lián)，又未建立起現(xiàn)代關(guān)聯(lián)。第一類關(guān)聯(lián)為法團主義者所主張；第二類關(guān)聯(lián)“公民社會”論者所主張。無論是哪一種情況，農(nóng)村社會關(guān)聯(lián)度都十分強勁，農(nóng)民作為一個集團的意愿，國家不能忽視。特別是這種社會關(guān)聯(lián)已經(jīng)產(chǎn)生出突生結(jié)構(gòu)的情況下，如在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)已經(jīng)或正在出現(xiàn)的“非官方的、非正式的民間經(jīng)濟和組織”，和大量私營企業(yè)，再如在某些地區(qū)宗族組織的重建等等，都使得這些地區(qū)的社會關(guān)聯(lián)呈強勢擴展，其對外表達政治社會意愿的能力和對內(nèi)維持秩序和合作的能力，都大大增強。在當前中國農(nóng)村的大多數(shù)地區(qū)，農(nóng)村社會關(guān)聯(lián)屬第三類關(guān)聯(lián)，沒有突生結(jié)構(gòu)，這種情況下，無論是對外表達自己的經(jīng)濟社會意愿，還是對內(nèi)維持內(nèi)部秩序與社會協(xié)作，都相當困難，農(nóng)村社會處于一種甚至比以前更為軟弱無力的困境之中。2、社會關(guān)聯(lián)影響鄉(xiāng)村治理好的鄉(xiāng)村治理應該解決兩個方面的問題，一是在與外界的聯(lián)系中，具有討價還價的能力，而不淪為任人宰割的羔羊。二是必須協(xié)調(diào)好內(nèi)部協(xié)作，以經(jīng)濟地解決共同面臨的社會秩序和生產(chǎn)合作等問題。解決以上兩個問題，都與社會關(guān)聯(lián)有密切聯(lián)系。無論是傳統(tǒng)還是現(xiàn)代社會關(guān)聯(lián)比較強的農(nóng)村，特別是存在有突生結(jié)構(gòu)的地方，一定區(qū)域農(nóng)村社會的人們都有可能以一個整體來理性行動。整體行動不僅可以抑制外界的掠奪，而且可以帶來廉價的秩序和協(xié)作。但是，在社會關(guān)聯(lián)度不高的農(nóng)村社區(qū)，農(nóng)民作為一個整體行動起來就會十分困難，這個時候，無論是對外界掠奪的抵制還是在內(nèi)部協(xié)作的達成上，都十分困難，社區(qū)內(nèi)部諸多不經(jīng)濟行為比比皆是，鄉(xiāng)村治理處于不良狀態(tài)。具體地說，在農(nóng)村社會關(guān)聯(lián)度不高的社區(qū)，國家對農(nóng)村社會的超額提取成為可能，社會缺乏抑制這種提取的能力，鄉(xiāng)村社會可能因此而將危機向深處轉(zhuǎn)化，國家與社會關(guān)系失去了本應具有的彈性互動的韌性，社會地痞也會借助暴力來騷撓農(nóng)民。而在內(nèi)部合作方面，大量公益事業(yè)無人過問，社會公道不再具有強制力，“各顧各”的村民喪失了對集體事業(yè)的熱情和集體事業(yè)可以為自己帶來好處的信心，一些臨時的，缺乏長遠眼光的事情到處發(fā)生。生產(chǎn)合作、公益事業(yè)、社會輿論都不再具有價值。任何一個社會得以存在的基本前提是解決內(nèi)部的秩序問題。在當前實行村民自治的情況下，由村民選舉產(chǎn)生的村委會這一結(jié)構(gòu)應該在抑制上級過度的提取和形成內(nèi)部的協(xié)作上，發(fā)揮一些作用。但事實上，在社會關(guān)聯(lián)度較低的農(nóng)村選舉中，一個方面，村民的自由往往是不受其他結(jié)構(gòu)性力量(諸如宗族，經(jīng)濟大戶)影響的投票自由，另一方面，每個村民只擁有分散的一票，不足以構(gòu)成與當選村干部之間的互動，選舉出來的村干部并不能從他的得票中感受到真正的力量。有時村民干脆就選那些強悍的人來當村干部。這些強悍的人來當村干部時，他們強烈的個性使他們敢于抵制上級的不良安排。他可能憑借自己的身體暴力和以身體暴力為基礎(chǔ)的語言暴力，對村內(nèi)一些破壞公益的行為進行嚴厲處罰。有時，這些選舉出來的強悍的村干部們，反而將村莊治理得較好，但顯然，他很少依靠選舉獲得了可以治理好村莊的資源與力量。也正因為這些選舉出來強悍的村干部們并不從選舉中獲得什么，他們在村莊治理中就可能有時有益，更多的時候有害，以至村民不久就發(fā)現(xiàn)，他們對那些選出來的橫行霸道的村干部無可奈何。在社會轉(zhuǎn)型時期和市場經(jīng)濟的初步發(fā)育之下，農(nóng)村社會充滿著騷動不安的氣息。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在向村民收取稅費時竭澤而漁，村民根本不關(guān)心那些日漸沉重起來的村級債務，村干部們也可能因為無長遠預期而不負責任。在各級政府都存在短期行為及政策常常不配套的情況下，如何讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對人民負責？假若在農(nóng)村社區(qū)，村民之間存有強有力的關(guān)聯(lián)機制，村民具有強大的一致行動能力，情況就可能有些不同。比如在村干部高息借貸上繳提留時，高息可能留下禍患全體村民的理由，就可以讓村民一致行動起來，迫使村干部考慮高息借貸的后果。不僅是借貸，而且所有重要的與全體村民利益相關(guān)的事項，因為村民強大而一致行為的可能性，致使村干部們不得不慎重對待。選舉可以進一步加強村干部對強大而一致行為的村民集團讓步。在社會關(guān)聯(lián)緊密的農(nóng)村社會，大致不會出現(xiàn)明明是將農(nóng)村推向絕境，村民感到無可奈何，鄉(xiāng)村組織得過且過，所有人都眼睜睜看著走向深淵的情況。而在那些社會關(guān)聯(lián)較弱的地區(qū)，已經(jīng)有太多的農(nóng)村走向了較一般農(nóng)村危機嚴重得多且并非非得如此的困境之中。（四）當前鄉(xiāng)村治理模式的政治局限目前中國政治所面臨的是結(jié)構(gòu)性的功能障礙，具體來說，就是其貫徹意志的能力遠小于形成意志的能力。經(jīng)濟學家諾斯指出，經(jīng)濟制度的演進要求政治制度從非正式化走向正式化，即依靠法律手段和獨立的司法機構(gòu)來約束統(tǒng)治者及其代理人的行為，否則經(jīng)濟制度將難以得到有效的實施。在鄉(xiāng)村基層的實際生活中，制度的實際影響力是極為有限的，在國家設(shè)定的制度原則與制度的實際運作之間，存在著明顯的不一致。這種制度危機使鄉(xiāng)村經(jīng)濟制度變遷可能產(chǎn)生的績效為鄉(xiāng)村政治的結(jié)構(gòu)性障礙所吸納，從而難以在實際生活中得到體現(xiàn)。1、鄉(xiāng)村治理模式的慣性學者張鳴認為，歷史留給鄉(xiāng)村自治的是帶有很濃的傳統(tǒng)色彩的基層政權(quán)，基本上屬于任務導向的，只關(guān)心稅收和秩序的問題，且行政效率低下、結(jié)構(gòu)相對臃腫?，F(xiàn)在的基層政權(quán)，不僅承擔著與傳統(tǒng)政府類似的事務，而且還負有領(lǐng)導當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的職責。結(jié)果，一方面“拍腦袋”式的“首長工程”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至村莊遍地開花，造成大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)陷入了足以令它們破產(chǎn)的債務危機。而且，政府機構(gòu)自身福利過分依賴“創(chuàng)收”，本身已經(jīng)使政府行為趨向牟利化。另一方面，剛剛從行政體系中剝離出來的半行政機構(gòu)，諸如電力、電信、保險等部門理直氣壯地走向牟利化，壟斷性和強制性地向農(nóng)民榨取高額利潤，它們的行為往往又和基層政府行為攪在一起，強化了政府行為的牟利化趨向。而且，鄉(xiāng)村政權(quán)仍然帶有過去動員體制的色彩，不僅治理架構(gòu)是劃一的半軍事化的殘余，而且基本的政治運作方式也還是運動式的，以任務導向的政府面對各種上面下來的剛性任務，必須剛性地執(zhí)行，根本不允許村級架構(gòu)有任何的討價還價的余地。2、“明星村”治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在矛盾學者喬新生認為，在中國鄉(xiāng)村普遍實行承包制的今天，以華西村為代表的中國明星村的治理模式面臨特殊的困難，它必須以社員個人財富的不斷增加來證明組織的優(yōu)越性，而這樣做與發(fā)展集體組織經(jīng)濟又存在著一定的矛盾。隨著明星村的發(fā)展壯大，明星村的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)也發(fā)生了傾斜。少數(shù)人的決策代替了當初的集體選擇，民主的氣息逐漸地淡化了。為了防止不同的聲音出現(xiàn)，以集體財富的再分配為主要約束機制，輔之以個人崇拜的治理手段被不斷強化，這對明星村來說不是一個好的兆頭。因為集體主義下的治理結(jié)構(gòu)是建立在最充分民主基礎(chǔ)之上的。在集體組織內(nèi)部必須實行徹底的民主管理。這種民主管理不同于民營企業(yè)的內(nèi)部分權(quán)決策，也不同于國有企業(yè)的廠長負責制下的職工代表會制度，而是一種絕對的民主體制。在集體組織內(nèi)部，每一個成員擁有絕對平等的權(quán)利，他們通過集體投票決定組織的事務。如果村民的權(quán)利無法實現(xiàn)，那么集體主義的靈魂就不存在了。一個只有集體主義的軀殼，而不具備集體主義靈魂的村莊不可能再沿用集體主義的治理結(jié)構(gòu)發(fā)展下去。集體主義的治理結(jié)構(gòu)是建立在一定的道德高地之上的，這種近乎無私的組織結(jié)構(gòu)在險惡的環(huán)境中往往有頑強的生命力，因為任何一個成員的生存都必須依賴其他人的幫助，以色列的基布茲就是一個非常典型的例子。在明星村的治理結(jié)構(gòu)中，不是沒有集體決策的形式，而是這種集體決策的形式被異化了；不是沒有個人財富，而是個人財富與集體財富混淆在了一起，或者說有人故意將個人財富與集體的財富混淆在一起；明星村不是沒有集體勞動，而是在集體勞動的過程中，引入了現(xiàn)代企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)，實行所謂“外圓內(nèi)方”，而這種現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)又在制度上否定了集體經(jīng)濟組織的管理原則；明星村不是不允許個人私欲，而是沒有用集體主義的道德原則引導每一個人將個人私欲和集體的發(fā)展緊密地聯(lián)系在一起，或者說，少數(shù)人的私欲試圖代替大多數(shù)人的私欲，集體主義的決策原則失敗了。明星村內(nèi)部民主的異化可能是導致今后明星村衰敗的最大原因。3、鄉(xiāng)村自治的二元張力有統(tǒng)計顯示，全國村支部與村委會關(guān)系協(xié)調(diào)并能順利開展工作的不超過60%。學者霍軍亮認為，村“兩委”矛盾主要為三種形態(tài)：支部“貪政”，即村支部把黨的領(lǐng)導絕對化，事必躬親，村委會不能獨立行使職權(quán)；村委“攬政”，即村委會事事越權(quán)“不讓管”，而黨支部無原則退讓“不愿管”；兩委“奪政”，村支書和村主任都想把權(quán)力完全集中到自己手里。造成此種矛盾和沖突的原因主要有：（1）“公共管理領(lǐng)域”的誘導。安妮奧羅姆認為，對有著共同目的的兩個不同的組織而言，如果雙方在職能和權(quán)限等方面沒有重合，那么都可以按照自己的邏輯運作下去，不會發(fā)生沖突。但是，如果雙方在職責、權(quán)限和管理對象上沒有做出明確的劃分，存在管理上的公共領(lǐng)域，這些公共領(lǐng)域就構(gòu)成了不同組織之間的“沖突點”。中國共產(chǎn)黨基層組織工作條例規(guī)定：村支部的主要職責是討論決定本村經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展中的重要問題。而村委會組織法則規(guī)定：村中大事應由村民通過村委會、村民代表會議和村民大會等自治組織來決定。這就出現(xiàn)了“公共管理領(lǐng)域”，“村中重要問題”和“村中大事”如何界定沒有具體的標準。按照這些規(guī)定，村莊中自然就有兩個決策中心，一個是村支部，一個是村委會，一旦村支部與村委會的意見不一致，組織間的沖突就不可避免。（2）傳統(tǒng)體制的影響。在計劃經(jīng)濟體制下，往往是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命的黨支部書記決定村中的一切事務。但隨著村民自治體制地確立，農(nóng)村的治理就產(chǎn)生了雙重矛盾：一是任命制與選舉制的矛盾，即黨支部成員由任命產(chǎn)生，而村委會成員則由選舉產(chǎn)生，形成了“上級來人找支書，村民有事找主任”的局面。二是二元決策的矛盾，黨支部是傳統(tǒng)的村務決策實體，而選舉產(chǎn)生的村委會要依法行使村務決策權(quán)力。民主選舉使村主任在村務決策中的位勢增高，而傳統(tǒng)體制仍然捍衛(wèi)著黨支部書記的優(yōu)勢地位，出現(xiàn)了法律與傳統(tǒng)體制、傳統(tǒng)觀念的矛盾。（3）權(quán)力結(jié)構(gòu)的失衡?！皟晌标P(guān)系的實質(zhì)是國家行政權(quán)力與村民自治權(quán)力的關(guān)系，是政務與村務的關(guān)系，是國家與農(nóng)民的關(guān)系。村黨支部不僅是對村莊公共生活進行政治領(lǐng)導，更重要的是扮演了國家行政機構(gòu)的角色，行使的是國家行政權(quán)力，更多的是體現(xiàn)和維護國家利益。而村委會更多的是扮演“村民當家人”的角色，本質(zhì)上反映的是村民的利益。于是也就出現(xiàn)了兩種利益中心和兩個權(quán)力中心，兩委沖突就是行政權(quán)與自治權(quán)沖突、政務與村務沖突和國家與農(nóng)民關(guān)系緊張的外顯。由于兩種權(quán)力中心之間沒有任何緩沖地帶，沒有設(shè)置特殊的“安全閥”，直接導致了兩者的正面沖突。（4）行政指導的錯位。在村民自治過程中，行政指導缺乏系統(tǒng)的、規(guī)范的政策規(guī)定，指導的程序也不完善。在指導中往往又是就事論事，缺乏示范效應，或者以包辦代替指導，甚至出現(xiàn)因指導者認識不清、經(jīng)驗不足而導致指導失誤，使村委會的組織目標難以實現(xiàn)，大大降低了法律的嚴肅性和村民對黨支部與政府的信任度。4、鄉(xiāng)村自治的弱勢地位學者徐湘林認為，鄉(xiāng)村自治的制度安排在實踐過程中具有很強的行政主導性，自治權(quán)威仍然帶有相當程度的官僚化特性，表現(xiàn)為村一級權(quán)威來源的轉(zhuǎn)移并不徹底，村黨支部仍然是村級權(quán)力組織的核心；而村委會的權(quán)威仍然依賴于上級黨政機關(guān)的支持。更重要的是，縣鄉(xiāng)級黨政機關(guān)對村級選舉擁有具體的指導權(quán)，對引起爭議的決定擁有實際的裁決權(quán)。另外，這種村民民主自治的功能只限于自治組織內(nèi)部的利益調(diào)整。由于權(quán)威的依附性和自治規(guī)模的限制，村民自治更多是表象性的而不是實質(zhì)性的。由于相互隔離的、分散的單個行政村落的自治和民主選舉自治組織不可能直接影響國家層面的政策選擇，難以約束基層政府的行為，故而無法改變農(nóng)民在社會利益分配格局中的弱勢地位。國家通過政府基層行政機構(gòu)對農(nóng)村社會的強控制治理模式也沒有發(fā)生本質(zhì)上的變化。所以在目前的情勢下，中國鄉(xiāng)村治理從人民公社體制向村民自治和村民民主選舉體制的轉(zhuǎn)型，不能夠徹底解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民在現(xiàn)代化和市場化進程中所面臨的發(fā)展困境。5、鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的制度性缺陷鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)是指鄉(xiāng)村治理權(quán)力產(chǎn)生、運作與變更的制度安排與組織架構(gòu)，具體由一系列制度規(guī)定。制度由非正式約束和正式約束構(gòu)成，前者包括道德文化、社會習俗等行為規(guī)范，后者包括政治規(guī)則、經(jīng)濟規(guī)則和契約等。學者劉曄認為，當前鄉(xiāng)村治理處于一種低穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)狀態(tài)，它不斷卷入甚至制造社會沖突。一方面，它與鄉(xiāng)村社會的利益處于脫節(jié)狀態(tài)，其權(quán)威合法性受到挑戰(zhàn)；另一方面，它沒有有效連接國家目標與社會目標，其工作效能受到危害。具體來說，低穩(wěn)定的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)通過兩個互相關(guān)聯(lián)的特征表現(xiàn)出來。第一個特征是蜂窩狀結(jié)構(gòu)的加劇。改革以后，國家的退出使鄉(xiāng)村權(quán)威獲得了自由行動的更大空間，他們強化“集體”財產(chǎn)支配地位，嚴格控制資源分配權(quán)，實際上形成了與國家利益、農(nóng)民利益關(guān)聯(lián)性很弱的自治體系。這種狀況導致第二個特征，即政策執(zhí)行中變通方式的普遍化和常態(tài)化。變通的特點在于非程序化與非規(guī)范化，其微妙之處在于似是而非，表面上看，它所遵循的原則及試圖實現(xiàn)的目的與國家和上級政府的政策目標相一致，但經(jīng)過變通后所達到的實際目標就其更深刻的內(nèi)涵來看則可能與原目標從根本上背道而馳。改革初期，變通作為制度運作的正當方式是為了鼓勵各個地方的大膽探索。改革至今，當國家需要重塑權(quán)威時，原來推動改革的措施，已經(jīng)成為鄉(xiāng)村治理權(quán)威對抗上級政府的手段了。當前鄉(xiāng)村社會的諸多沖突，根源在于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的制度性缺陷。在治理規(guī)則方面，鄉(xiāng)村權(quán)威沒有貫徹統(tǒng)一普遍的代表國家的治理規(guī)則，相反，鄉(xiāng)村治理組織發(fā)展出了自己的治理規(guī)則，并取代了其他組織的授權(quán)有效性，代替憲政組織實現(xiàn)村民的一般權(quán)利。由此，村民生活的一般權(quán)利并非由抽象意義上的憲法或國家授予，而是在實際意義上由他們所生活的初級治理組織授予。鄉(xiāng)村治理組織往往具有在長期實踐中被默認的權(quán)力，大量成文的或不成文的鄉(xiāng)規(guī)民約強化了鄉(xiāng)村治理組織的這種權(quán)力，國家治理規(guī)則的剛性被談化，特殊處理成為鄉(xiāng)村秩序的主流特征。鄉(xiāng)村治理組織的巨大權(quán)力與制度空間表明，在治理規(guī)則方面它仍因循鄉(xiāng)間的慣例，鄉(xiāng)村社會仍在鄉(xiāng)村權(quán)威的控制之中，盡管各種政治變革改變了權(quán)威集團，但近代以來形成的權(quán)威與鄉(xiāng)村社會的基本結(jié)構(gòu)沒有改變，國家與社會的有效整合并沒有產(chǎn)生。鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中這種不同于國家治理的“潛規(guī)則”，構(gòu)成了鄉(xiāng)村秩序的制度基礎(chǔ)，并導致國家政權(quán)建設(shè)中嚴重的行政低效性，一種實質(zhì)上的自治在不必與國家法制發(fā)生明顯對抗的條件下得以成立。這種潛規(guī)則體現(xiàn)在一系列的地方性制度中，并維系著現(xiàn)階段鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的內(nèi)聚。從財政制度來說，鄉(xiāng)村治理組織的稅收收繳范圍和數(shù)量顯然不在上級政府的控制中，只要是針對公事工作，公開違背行為并沒有經(jīng)常面臨嚴厲懲處的的風險，多數(shù)情況下按照基層自定的原則行事是成功的。所有這些慣例，都方便了基層財政掌握在極少數(shù)權(quán)威人物手中。而在一般情況下，上級并不追問這種權(quán)力是否得當，除非遇到專門的運動或引起廣泛的不良影響。同時，一旦破壞這種上下默認的定稅權(quán)力，基層執(zhí)行上級指示的效率會更低。這樣，國家對財稅的支配權(quán)，就在不經(jīng)意中被層層削減。在土地承包方面，1993-1997年間，國家連續(xù)下發(fā)的文件要求延長土地承包期限，將第一輪承包到期的土地再延長30年，以穩(wěn)定現(xiàn)有制度。但在鄉(xiāng)村兩級，土地調(diào)整行動仍在按照各地自己的需要展開，延長承包期限的政策遭到變通執(zhí)行，因為保持調(diào)整土地的權(quán)力涉及基層組織的存在基礎(chǔ)對資源的控制權(quán)，因此鄉(xiāng)村治理組織總是用各種借口和方法抵制國家政策的深入，維護自己的控制權(quán)。從這個意義上說，“人地矛盾”在很大程度上是默認的不良制度造成的，這種制度使得國家政策在有效解決矛盾方面無能為力。同時，基層組織還積極阻止來自鄉(xiāng)村個體的控制權(quán)競爭，他們發(fā)展出一系列集體經(jīng)濟組織，強調(diào)集體資產(chǎn)的管理，以阻止民間經(jīng)濟組織擴