銀行管理論文-我國(guó)外資銀行監(jiān)管的法律問(wèn)題.doc

銀行管理論文-我國(guó)外資銀行監(jiān)管的法律問(wèn)題摘要：為履行入世承諾，我國(guó)對(duì)外資銀行的開(kāi)放度越來(lái)越大，同時(shí)，外資銀行新穎的經(jīng)營(yíng)理念與模式，屢屢突破我國(guó)現(xiàn)有的銀行監(jiān)管法律框架。因此，如何完善外資銀行立法，使其既享有國(guó)民待遇，又減少對(duì)國(guó)內(nèi)銀行的沖擊，已成為我國(guó)當(dāng)前監(jiān)管當(dāng)局必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)。本文從監(jiān)管角度，并結(jié)合國(guó)際上通行做法，對(duì)我國(guó)外資銀行存在的法律問(wèn)題進(jìn)行了分析并提出了有關(guān)對(duì)策。金融市場(chǎng)的一體化進(jìn)程，促使各國(guó)及國(guó)際層面努力探索金融國(guó)際監(jiān)管的統(tǒng)一規(guī)范的法律框架。無(wú)論是全球金融服務(wù)貿(mào)易協(xié)定，還是巴塞爾協(xié)議體系，都力圖統(tǒng)一國(guó)際金融交易和監(jiān)管的國(guó)際規(guī)則。這些國(guó)際規(guī)則對(duì)各國(guó)銀行的監(jiān)管立法產(chǎn)生了不可忽視的影響，對(duì)我國(guó)外資銀行的監(jiān)管立法提出了挑戰(zhàn)。一、我國(guó)在外資銀行監(jiān)管中存在的法律問(wèn)題(一)從現(xiàn)實(shí)情況看，我國(guó)現(xiàn)行外資銀行法律、法規(guī)與我國(guó)金融業(yè)的對(duì)外開(kāi)放要求還有一段差距，未能體現(xiàn)出國(guó)際規(guī)則應(yīng)有的監(jiān)管框架1.對(duì)外資銀行的監(jiān)管立法未從國(guó)際合作與協(xié)調(diào)出發(fā)。巴塞爾委員會(huì)于2001年5月發(fā)布的加強(qiáng)銀行監(jiān)管者之間合作聲明書(shū)的基本要素中強(qiáng)調(diào)了信息共享和持續(xù)協(xié)調(diào)，而我國(guó)外資銀行監(jiān)管立法是從本國(guó)的角度考慮的，對(duì)金融監(jiān)管立法的全球化趨勢(shì)及國(guó)際合作考慮欠周全。重新修訂的中華人民共和國(guó)外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例及其實(shí)施細(xì)則只要求外資銀行在市場(chǎng)準(zhǔn)人、變動(dòng)投資額或股權(quán)及市場(chǎng)退出時(shí)，提供所在國(guó)或者地區(qū)有關(guān)主管當(dāng)局的監(jiān)管意見(jiàn)，而在外資銀行設(shè)立后的具體規(guī)范經(jīng)營(yíng)和風(fēng)險(xiǎn)防范以及與外資銀行所在國(guó)監(jiān)管當(dāng)局之間的合作監(jiān)管并未體現(xiàn)在立法中。2.在對(duì)外資銀行的監(jiān)管立法中，沒(méi)有涉及國(guó)內(nèi)法律與外國(guó)法律之間的沖突及解決方法。一般情況下，當(dāng)我國(guó)法律與外資銀行的母國(guó)法律有沖突時(shí)，可適用國(guó)際條約或國(guó)際慣例，但若國(guó)際條約或國(guó)際慣例對(duì)某些問(wèn)題也無(wú)規(guī)范時(shí)，應(yīng)適用何國(guó)法律或應(yīng)采用何種手段處理問(wèn)題，在我國(guó)外資銀行的監(jiān)管立法中沒(méi)有提及。3.在我國(guó)的外資銀行監(jiān)管立法中，對(duì)外資銀行不斷推出的創(chuàng)新業(yè)務(wù)品種與經(jīng)營(yíng)模式缺乏法律約束力，既沒(méi)有原則性規(guī)定，更談不上具體操作辦法。外資銀行全新的業(yè)務(wù)品種(如高端客戶外匯理財(cái)業(yè)務(wù))以及先進(jìn)的經(jīng)營(yíng)模式(如采取聘用營(yíng)銷人員外包形式推廣某個(gè)人銀行業(yè)務(wù)產(chǎn)品甚至外匯賬戶異地開(kāi)立)等，對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)及監(jiān)管執(zhí)法理念產(chǎn)生了不小的沖擊，并引起了我國(guó)監(jiān)管當(dāng)局的極大關(guān)注及社會(huì)的爭(zhēng)議。外資銀行認(rèn)為：這些業(yè)務(wù)品種是其在世界上大多數(shù)國(guó)家的通行做法，屬于國(guó)際慣例，且我國(guó)法律對(duì)此并無(wú)明確規(guī)定，故在我國(guó)開(kāi)展此類業(yè)務(wù)應(yīng)該沒(méi)有法律障礙。而我國(guó)監(jiān)管當(dāng)局通常只能以沒(méi)有法律明文規(guī)定為由來(lái)禁止其開(kāi)展這些創(chuàng)新業(yè)務(wù)。(二)從立法角度來(lái)看，我國(guó)一方面缺少一部規(guī)范外資銀行的基本法，另一方面已出臺(tái)的法律法規(guī)對(duì)有些問(wèn)題還留有空白點(diǎn)1.缺少一部統(tǒng)一調(diào)整和規(guī)范外資銀行的基本法。在我國(guó)，對(duì)外資銀行的監(jiān)管主要依據(jù)的是國(guó)務(wù)院頒布的中華人民共和國(guó)外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例，沒(méi)有進(jìn)一步上升到法律層次的基本法，而對(duì)中資商業(yè)銀行監(jiān)管主要依據(jù)的是經(jīng)全國(guó)人大審議通過(guò)的商業(yè)銀行法。同一監(jiān)管當(dāng)局對(duì)外資銀行和中資銀行所依據(jù)的監(jiān)管法律在效力層次上的不一致性，易使被監(jiān)管者對(duì)監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)管的公平性和執(zhí)法的可靠性產(chǎn)生疑問(wèn)。2.部門(mén)規(guī)范性文件繁雜、穩(wěn)定性差。自國(guó)務(wù)院2001年12月重新修訂和頒布中華人民共和國(guó)外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例后，在一年多時(shí)間里，中國(guó)人民銀行及其辦公廳又制定并發(fā)布了一些法規(guī)和規(guī)章，如外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則、關(guān)于授權(quán)分行、營(yíng)業(yè)部審核批準(zhǔn)外資銀行駐華代表處展期申請(qǐng)的通知、關(guān)于外資金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)人有關(guān)問(wèn)題的通知、關(guān)于調(diào)整外資銀行并表監(jiān)管工作分工的通知等。又如外資銀行對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)的外匯貸款，仍被作為短期外債管理，這與調(diào)整后的外債統(tǒng)計(jì)口徑不相符。這些不斷修改、紛繁復(fù)雜的部門(mén)規(guī)章不僅法律效力低下，而且穩(wěn)定性也較差。3.法律、法規(guī)仍留有許多空白點(diǎn)。我國(guó)對(duì)外資銀行監(jiān)管的在法律法規(guī)上仍留有空白點(diǎn)，如：外資銀行出現(xiàn)清償能力危機(jī)時(shí)，能否由我國(guó)監(jiān)管當(dāng)局對(duì)其進(jìn)行接管；在外資銀行出現(xiàn)支付危機(jī)時(shí)，能否對(duì)其適用中央銀行的再貸款制度。諸如此類操作性較強(qiáng)的問(wèn)題在對(duì)外資銀行的監(jiān)管法規(guī)中均未有規(guī)定，使監(jiān)管當(dāng)局在執(zhí)法中不易掌握。(三)從權(quán)力與責(zé)任看，未充分體現(xiàn)監(jiān)管者權(quán)力與職責(zé)分配以及外資銀行分行與其母行各自應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任1.法律賦予監(jiān)管當(dāng)局的權(quán)力和職責(zé)如何實(shí)施與分配未能體現(xiàn)。外資銀行違法、違規(guī)經(jīng)營(yíng)后，我國(guó)的監(jiān)管當(dāng)局與其母國(guó)的監(jiān)管當(dāng)局對(duì)其如何處分，彼此所擁有的權(quán)力及職責(zé)分工沒(méi)有明確規(guī)定，這極易造成監(jiān)管的真空。2.外資銀行違法、違規(guī)經(jīng)營(yíng)后所承擔(dān)的法律責(zé)任沒(méi)有體現(xiàn)出跨國(guó)性。尤其是外資銀行分行在我國(guó)違法、違規(guī)后，其母行是否應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，以及彼此之間如何承擔(dān)法律責(zé)任，都沒(méi)有在法律上界定。二、對(duì)策(一)外資銀行的監(jiān)管立法應(yīng)具有前瞻性、統(tǒng)一性，與國(guó)際法規(guī)接軌一是在外資銀行監(jiān)管立法中應(yīng)增加監(jiān)管當(dāng)局之間合作監(jiān)管條款。這既是國(guó)際規(guī)則的要求，也是由外資銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)與機(jī)構(gòu)設(shè)置的跨國(guó)性所決定的。而與外資銀行的這一特性相適應(yīng)，監(jiān)管法律中理應(yīng)包括不同國(guó)家監(jiān)管當(dāng)局之間的溝通與合作條款。在實(shí)踐中，新西蘭的做法值得我們借鑒：該國(guó)監(jiān)管當(dāng)局每年與具有系統(tǒng)重要性的母銀行所在國(guó)監(jiān)管當(dāng)局召開(kāi)一次會(huì)議，就母銀行經(jīng)營(yíng)狀況、隸屬區(qū)域的金融系統(tǒng)狀況以及審慎監(jiān)管和政策發(fā)展交換意見(jiàn)。該國(guó)監(jiān)管當(dāng)局還與其他提供有效信息的中央銀行或國(guó)際金融組織保人只持經(jīng)常的聯(lián)系。故我國(guó)在外資銀行監(jiān)管立法中，應(yīng)借鑒別國(guó)的先進(jìn)理念，既能使我國(guó)立法具有前瞻性，又能符合國(guó)際組織所提出的監(jiān)管要求，體現(xiàn)國(guó)際性。二是從維護(hù)我國(guó)利益出發(fā)，當(dāng)國(guó)內(nèi)法律與國(guó)外法律發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)優(yōu)先適用我國(guó)法律。但在我國(guó)金融市場(chǎng)穩(wěn)定受到影響或?qū)ξ覈?guó)債權(quán)人與債務(wù)人不利的情況下，可采取申請(qǐng)保留事項(xiàng)。我國(guó)民法通則第一百四十二條第一款規(guī)定“涉外民事關(guān)系的法律適用，依照本章的規(guī)定確定。”第二款規(guī)定“中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約同中華人民共和國(guó)的民事法律有不同規(guī)定的，適用國(guó)際條約的規(guī)定，但中華人民共和國(guó)聲明保留的條款除外?！钡谌钜?guī)定“中華人民共和國(guó)法律和中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約沒(méi)有規(guī)定的，可以適用國(guó)際慣例?！蓖赓Y銀行是根據(jù)我國(guó)法律、法規(guī)在我國(guó)境內(nèi)設(shè)立的金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)適用我國(guó)法律，但鑒于其業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的國(guó)際性，還應(yīng)根據(jù)國(guó)際法原理進(jìn)行規(guī)范，如銀行貸款合同一般采取銀行所在地法律，但若當(dāng)事人在合同中未規(guī)定時(shí)，可適用最密切聯(lián)系原則。三是對(duì)于外資銀行不斷創(chuàng)新的業(yè)務(wù)需求，應(yīng)在遵循我國(guó)現(xiàn)行法基礎(chǔ)上，同時(shí)更新監(jiān)管立法理念。外資銀行在執(zhí)法時(shí)實(shí)行的是“法無(wú)明文禁止即可為”，而我國(guó)在監(jiān)管中一直以來(lái)是“法無(wú)明文規(guī)定即不可為”。可見(jiàn)，外資銀行的業(yè)務(wù)創(chuàng)新與我國(guó)原有的監(jiān)管立法和監(jiān)管執(zhí)法產(chǎn)生了法律理念上的沖突，這種沖突隨著外資銀行開(kāi)放度的加大，會(huì)越來(lái)越明顯。其實(shí)，所謂的國(guó)際慣例是指在國(guó)際交往中，經(jīng)反復(fù)實(shí)踐而逐漸形成的不成文的行為規(guī)則，而不是外資銀行所稱的其在大多數(shù)國(guó)家所適用的規(guī)則。因此，外資銀行的業(yè)務(wù)創(chuàng)新首先應(yīng)適用我國(guó)法律及對(duì)法律的解釋，而不能將自己一貫的經(jīng)營(yíng)規(guī)則當(dāng)成國(guó)際慣例，以此作為規(guī)避中國(guó)法律的借口，但同時(shí)，我們的監(jiān)管立法也需更新理念，應(yīng)仔細(xì)研究外資銀行的創(chuàng)新業(yè)務(wù)，在法律法規(guī)中明確界定禁止經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)范圍，盡量避免監(jiān)管立法觀念與外資銀行執(zhí)法思想的沖突及法律法規(guī)認(rèn)識(shí)上的歧義。(二)應(yīng)加快對(duì)外資銀行基本法的立法步伐及其相關(guān)法規(guī)、規(guī)章的調(diào)整第一，首先應(yīng)制定一部調(diào)整外資銀行基本法律關(guān)系的法案外資銀行法，提高外資銀行的立法層次，增強(qiáng)法律的穩(wěn)定性；其次，在基本法頒布實(shí)施的基礎(chǔ)上，制定一系列與之配套的特別法如外資銀行監(jiān)管法、外資銀行市場(chǎng)退出法等；再次，盡量避免出臺(tái)過(guò)多的行政文件或內(nèi)部通知，應(yīng)加強(qiáng)法律、法規(guī)的建設(shè)，以增加監(jiān)管當(dāng)局執(zhí)法的嚴(yán)肅性。第二，可根據(jù)具體實(shí)踐的需要，用司法解釋等方式對(duì)已經(jīng)制定的法律、法規(guī)經(jīng)常進(jìn)行拾遺補(bǔ)漏，使之不斷趨于完善，增強(qiáng)監(jiān)管當(dāng)局執(zhí)法的可操作性，避免出現(xiàn)監(jiān)管中的漏洞。例如：為保護(hù)公眾利益，限制外資銀行風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散，世界許多國(guó)家都規(guī)定了中央銀行的最后貸款援助，用于解決外資銀行的臨時(shí)流動(dòng)性困難，采取的形式大致有以下幾種情況：一是加拿大、美國(guó)、意大利等國(guó)采取的中央銀行提供抵押貸款措施，美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備法規(guī)定聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行可以向會(huì)員銀行提供臨時(shí)性抵押貸款；二是德國(guó)等實(shí)行的中央銀行提供票據(jù)貼現(xiàn)模式。在這種模式下，多數(shù)國(guó)家的中央銀行都要求銀行申請(qǐng)票據(jù)貼現(xiàn)時(shí)，必須以合格票據(jù)為限。三是直接提供貸款支持。比利時(shí)法律規(guī)定，比利時(shí)國(guó)民銀行可以提供短期透支以幫助外資銀行解決暫時(shí)的流動(dòng)性困難。由此可見(jiàn)，我國(guó)在外資銀行監(jiān)管立法時(shí)，宜根據(jù)我國(guó)國(guó)情，選擇一種或幾種手段作為中央銀行對(duì)外資銀行的最后貸款支持，解決其資金流動(dòng)性問(wèn)題，避免出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。(三)對(duì)不同國(guó)家之間的監(jiān)管者權(quán)力和職責(zé)的劃分以及被監(jiān)管者法律責(zé)任的承擔(dān)，應(yīng)以法律的形式予以明確其一，一方面，從法律上賦予監(jiān)管當(dāng)局權(quán)力的同時(shí)，也應(yīng)使其承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，做到權(quán)力與義務(wù)的對(duì)等；另一方面，不同國(guó)家的監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)通過(guò)充分的磋商，明確彼此之間對(duì)于外資銀行的監(jiān)管權(quán)力和職責(zé)，并使之法律化。對(duì)外資銀行監(jiān)管權(quán)力與職責(zé)的劃分實(shí)質(zhì)是監(jiān)管管轄權(quán)的沖突，為解決這一沖突，國(guó)際上通常遵循以下一些原則來(lái)劃分東道國(guó)與母國(guó)監(jiān)管責(zé)任：一是東道國(guó)原則，又稱居民管轄原則。它強(qiáng)調(diào)東道國(guó)的銀行監(jiān)管當(dāng)局對(duì)外資銀行的監(jiān)管責(zé)任，被國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)為是對(duì)外資銀行監(jiān)管的最基本原則；二是母國(guó)監(jiān)管原則，又稱跨國(guó)界管轄原則。它要求外資銀行接受母國(guó)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和管理。該原則得到歐盟國(guó)家的積極倡導(dǎo)，并于1989年在歐共體第二號(hào)銀行指令中最先確立了該原則；三是監(jiān)管政策協(xié)調(diào)原則。其核心是通過(guò)監(jiān)管政策及措施的趨同。實(shí)現(xiàn)對(duì)外資銀行監(jiān)管的協(xié)調(diào)，巴塞爾協(xié)議在這方面做了很多工作。綜合以上原則，我國(guó)在制定外資銀行監(jiān)管法律、法規(guī)時(shí)，可根據(jù)外資銀行的組織形式(法人級(jí)、分行級(jí)、代表處等)采取不同的監(jiān)管原則來(lái)劃分監(jiān)管