農(nóng)村研究論文-對當前我國農(nóng)地整理有關(guān)問題的思考.doc

農(nóng)村研究論文-對當前我國農(nóng)地整理有關(guān)問題的思考摘要耕地是土地的精華，保護耕地就是保護我們的生命線。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，耕地保護的形勢日趨嚴重。如何保護耕地。怎樣才能在耕地數(shù)量穩(wěn)定的情況下提高耕地對生存與發(fā)展的保障能力等已成為人們關(guān)注的焦點。近年來，我國的耕地保護取得了較好的成績，農(nóng)地整理功不可沒。但在轟轟烈烈的農(nóng)地整理中也出現(xiàn)了一些問題，如耕地質(zhì)量問題、生態(tài)環(huán)境問題等。認真思考這些問題是很有必要的。文章針對這些問題提出了相應的解決對策。關(guān)鍵詞農(nóng)地整理；耕地保護；耕地總量動態(tài)平衡作者簡介龍萬歡，崇左市國土資源局人事教育與科技科科長，土地管理工程師，廣西崇左532200中圖分類號F321.1文獻標識碼A文章編號16722728(2008)08005203一、農(nóng)地整理的概念及意義農(nóng)地整理是指在一定區(qū)域內(nèi)。依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，通過采取行政、經(jīng)濟、法律和技術(shù)手段，對田、水、路、林、村等進行綜合整治，調(diào)整土地關(guān)系，改善土地利用結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)、生活條件。以提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的行為。農(nóng)地整理是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇。隨著經(jīng)濟建設的發(fā)展以及工業(yè)化、城市化進程的加快，不可避免地要占用部分耕地，而宜耕后備資源的開發(fā)又受到數(shù)量少、質(zhì)量差、開墾難度大和生態(tài)環(huán)境惡化等諸多因素的限制，潛力十分有限。因此，要解決土地利用中的突出問題，必須轉(zhuǎn)變土地利用方式，走集約利用、內(nèi)涵挖潛的道路。實踐證明，農(nóng)地開發(fā)整理是解決問題的有效途徑，它是我國社會經(jīng)濟發(fā)展過程中解決土地利用問題的必然選擇，也是實施土地利用總體規(guī)劃的重要內(nèi)容，是落實土地用途管制的重要措施與手段；它不僅能增加有效耕地面積，緩解人地矛盾，實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，而且還可以提高耕地質(zhì)量，改善生活、生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，推進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化建設。對促進土地的集約利用，貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，保證社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。二、存在的問題在目前的農(nóng)地整理中，特別是一些土地開發(fā)整理示范區(qū)，如義烏市、秀山縣等根據(jù)具體情況進行土地整理取得了好的成效。一些地方開墾荒地、荒溝、荒灘、荒丘，整理“空心村”，增加了耕地面積，發(fā)展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為解決當?shù)厝罕娚?，實現(xiàn)土地資源的合理配置，提高土地利用效率，發(fā)展經(jīng)濟等方面發(fā)揮了重要作用。但是有些地方?jīng)]有經(jīng)過認真調(diào)查分析，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和管理，也出現(xiàn)盲目毀林開荒、圍湖造田等現(xiàn)象。這種破壞土地生態(tài)，對自然資源的掠奪性開發(fā)，只會加快水土流失、土壤沙化，使生態(tài)環(huán)境進一步惡化，有悖于農(nóng)地整理的初衷，其主要問題如下：(一)投資渠道單一。資金缺乏。農(nóng)地整理觀念不強現(xiàn)階段，我國的農(nóng)地整理多為政府部門或其下屬機構(gòu)(如土地整理中心)直接投資和經(jīng)營管理的。而農(nóng)地整理是一項公共基礎設施建設，資金占用量大。投資回收期長，但由于我國目前尚處在社會主義初級階段，經(jīng)濟實力不強，政府用于開展農(nóng)地整理的資金十分有限。加上有的地方不進行可行性研究?；蛘呤敲髅鞑荒苓M行開發(fā)整理?？匆娻徑目h市土地整理搞得如火如茶，于是盲目隨從，大力投資搞農(nóng)地整理，毀林開荒，結(jié)果造成水土流失，嚴重破壞了生態(tài)環(huán)境，得不償失。而有的土地整理潛力大的地方又沒有資金，一方面沒有地種，一方面土地拋荒現(xiàn)象嚴重，加上各種利益誘導以及土地管理觀念淡化，占用耕地作為宅基地。再有一些管理部門的領導認為土地整理投資大、見效慢、不出政績，因而對土地整理漠不關(guān)心，有的甚至認為土地整理是土地部門的事情。與自己無關(guān)；一些群眾則認為土地整理政策不落實，心有余悸，怕自己辛辛苦苦整理而得到的土地難以受益。不說讓農(nóng)民自己復墾相應質(zhì)量的耕地有難度，地方政府也缺乏整理資金，對農(nóng)地整理積極性不高，觀念淡化。(二)缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃與管理農(nóng)地整理是一項系統(tǒng)工程，是土地利用總體規(guī)劃的一個重要組成部分，能否做到與本地以及更高一級的土地利用總體規(guī)劃的銜接和全面協(xié)調(diào)，關(guān)系著農(nóng)地整理的成效。而目前的農(nóng)地整理大都缺乏整體性、系統(tǒng)性和全局性，沒有將農(nóng)地整理作為一項長期的系統(tǒng)工程來進行規(guī)劃與管理，只注重短期效益。(三)重數(shù)量輕質(zhì)量，缺乏農(nóng)地整理的生態(tài)觀我國的農(nóng)地整理整體上還處于起步階段，大多數(shù)農(nóng)地整理的目標仍然是擴大耕地數(shù)量，以補償非農(nóng)建設占用的耕地。為了達到數(shù)量上的耕地總量動態(tài)平衡，片面強調(diào)數(shù)量而忽略農(nóng)地開發(fā)質(zhì)量的短期行為現(xiàn)象嚴重，甚至將農(nóng)地整理理解為開墾荒地，偏離了農(nóng)地整理的真正內(nèi)涵。有些地方開展農(nóng)地整理時，田間的道路、溝、渠大量鋪筑水泥，追求混凝土和高品位的設計，殊不知這樣既增加了投資又影響了生態(tài)保護。據(jù)統(tǒng)計，我國的土地后備資源近10億畝，其中宜農(nóng)的土地后備資源近2億畝，而且大多數(shù)處于水土流失或沙漠化較為嚴重的生態(tài)脆弱地帶，或為特殊生態(tài)功能的土地(濕地等)，這些過度的開發(fā)必然造成對生態(tài)的破壞。還有的地方進行農(nóng)地整理，為了通行的方便，將原有的溝渠截彎取直，水利與結(jié)構(gòu)的設計也都以水流的順暢和提高輸水排水功能為主要要求。這些缺乏對生態(tài)棲息環(huán)境的考慮，都是缺乏生態(tài)觀，忽視生態(tài)平衡的表現(xiàn)。(四)重開發(fā)輕復墾目前的農(nóng)地整理中，多數(shù)偏重于農(nóng)用地調(diào)整、地塊規(guī)整、農(nóng)用地改造方面的內(nèi)容，特別是宜農(nóng)后備資源的開發(fā)，大家的積極性很高。而對于技術(shù)性要求高、難度較大的零星農(nóng)村宅基地的整理較少。由于長期以來我國農(nóng)村居民住房建設缺乏科學的規(guī)劃和有序的引導，農(nóng)村居民點分布零散，用地指標大大超過國家規(guī)定的標準。造成了土地資源的極大浪費。通過農(nóng)地整理，進行居民點的拆遷合并，既可以改善農(nóng)村居民的居住條件、促進中心村建設和小城鎮(zhèn)的發(fā)展，又可以增加農(nóng)用地的面積。有利于農(nóng)村精神文明建設與物質(zhì)文化生活的提高，有利于農(nóng)村的全面發(fā)展。(五)整理后的用途問題在過去的很長一段時間里，我國的耕地保護實施的是重數(shù)量輕質(zhì)量的單純的耕地保護措施。所以農(nóng)地整理過后的土地理所當然地就用于耕地，耕地面積增加了，可是土地的生產(chǎn)率卻沒有提高。農(nóng)地整理是實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的重要途徑，是保護耕地的有效措施。但是增加耕地不是農(nóng)地整理的唯一目標，農(nóng)地整理后的土地用途應當堅持“以市場為中心，以效益為準繩”的原則，抓住農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的機會，因地制宜地加以利用。嚴禁一刀切，全部作為耕地加以利用。(六)整理后的權(quán)屬問題由于各方面的原因，我國的農(nóng)用地地塊小、分布零散、形狀不規(guī)則。這種態(tài)勢在山區(qū)與丘陵地帶就顯得更加突出，影響了我國農(nóng)業(yè)的進一步發(fā)展。通過農(nóng)地整理，進行地塊重劃，使地塊整齊劃一。整理后的土地“田成方、路成框、渠成網(wǎng)、林成行”。這樣引起了原來的地塊和四周發(fā)生變動，怎樣進行土地權(quán)屬調(diào)整是農(nóng)地整理的新任務。三、對策建議(一)制定優(yōu)惠政策，引導全社會參與。實現(xiàn)籌集資金渠道的多元化農(nóng)地整理是一項需要投入大量資金的土地利用工程，它是以實現(xiàn)公眾利益最大化和社會公平為目的的。針對我國現(xiàn)階段農(nóng)地整理資金有限的現(xiàn)實，政府可以制定優(yōu)惠政策，調(diào)動廣大群眾的積極性，鼓勵農(nóng)戶和各種經(jīng)濟實體積極開展土地開發(fā)和土地復墾。如秀山縣等縣市的農(nóng)地開發(fā)整理中，堅持以“誰開發(fā)，誰受益，長期不變”的原則，給予開發(fā)商長期穩(wěn)定的土地使用權(quán)，并允許轉(zhuǎn)讓與繼承，新開發(fā)耕地或園地從有收益起35年免交農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅，開發(fā)者的合法權(quán)益受到法律的切實保護，農(nóng)地整理的積極性得到了提高。建議各地進行農(nóng)地整理經(jīng)驗交流，從廣闊的社會各個渠道籌集資金，建立高效的、市場化的籌資新機制。積極開辟中央政府、地方政府、集體、個人以及各種經(jīng)濟實體共同投資的多元化融資渠道。采取市財政補一點、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村出一點、群眾籌一點的辦法，增強群眾的責任心。(二)統(tǒng)籌規(guī)劃，系統(tǒng)整理農(nóng)地整理是一項長期的系統(tǒng)工程，進行農(nóng)地整理，應做到以區(qū)域土地利用總體規(guī)劃為主導，結(jié)合區(qū)域整體發(fā)展規(guī)劃，特別是結(jié)合生態(tài)建設規(guī)劃。堅持改善土地利用條件，促進土地資源可持續(xù)利用，實現(xiàn)社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益相協(xié)調(diào)的原則。即立足于人類發(fā)展這個核心基礎上，堅持不破壞土地生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)為基本前提。在進行規(guī)劃與實施中，必須要有一個整體觀念、全局觀念和系統(tǒng)觀念，充分考慮土地系統(tǒng)的內(nèi)部和外部的各種聯(lián)系，在可行性分析的基礎上，進行統(tǒng)籌規(guī)劃，系統(tǒng)整理。(三)堅持體現(xiàn)數(shù)量，質(zhì)量與生態(tài)保護相并重的原則。樹立農(nóng)地整理的生態(tài)觀轉(zhuǎn)變單純追求外延擴大耕地面積的農(nóng)地整理觀，樹立全面提高生產(chǎn)生活質(zhì)量為目的的農(nóng)地整理觀。認真調(diào)查土地后備資源、水資源和生態(tài)環(huán)境等因素，因地制宜，不僅要有一定的數(shù)量，而且要保證農(nóng)地質(zhì)量。在具體實際工作中；要堅持高起點和高標準，但反對將農(nóng)地整理搞成“形象工程”，一味追求農(nóng)地整理后的“景觀效用”。寧肯數(shù)量少一些，也要質(zhì)量好一些，處理好農(nóng)地開發(fā)整理與經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)保護等方面的關(guān)系，重視生態(tài)環(huán)境的保護，創(chuàng)建農(nóng)地整理成果的生態(tài)效益評價體系。(四)以復墾為主，控制開發(fā)的方針進行農(nóng)地整理。保障土地資源的可持續(xù)利用針對目前農(nóng)地整理重開發(fā)、輕復墾的現(xiàn)象，要加強農(nóng)地整理項目的可行性分析，特別在我國生態(tài)環(huán)境條件比較脆弱的地區(qū)，對開發(fā)項目要認真調(diào)查，仔細分析，慎之又慎，避免造成新的水土流失。在指導思想上，要堅持以整理復墾為主，嚴格控制農(nóng)地開發(fā)，保障土地資源的可持續(xù)利用。(五)拓展耕地保護理念，樹立農(nóng)地系統(tǒng)保護理念耕地保護的重要性是不言而喻的。在我國耕地數(shù)量逐年下降，耕地質(zhì)量難以保證，生態(tài)環(huán)境不容樂觀的情況下，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)亟需調(diào)整，工業(yè)化、城市化不斷推進。耕地開發(fā)整理復墾潛力相對有限。耕地保護陷入了前所未有的困境。筆者贊成拓展耕地保護理念，耕地保護目的應是一個由實現(xiàn)糧食安全、社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成的目標體系。其保護對象不僅是耕地，應包括所有具備食品生產(chǎn)能力的土地以及可以轉(zhuǎn)換為這類土地的土地資源。(六)突破常規(guī)，探索新形勢下土地權(quán)屬協(xié)調(diào)的新途徑農(nóng)地開發(fā)整理后，田塊的形狀與四至標識發(fā)生了變化，有的兩個不同集體之間的土地被合并或者同一集體的土地被拆分以后，有必要對村級土地權(quán)屬進行新的調(diào)整，以便于機械化操作，土地規(guī)?；?jīng)營。因此，可以以基本田塊為單位調(diào)整土地權(quán)屬，這將是我國新形勢下探索土地管理的新途徑。(七)加強GIS在土地開發(fā)整理中的應用地理信息系統(tǒng)是