農(nóng)村研究論文-我國征地補(bǔ)償安置制度的變遷.doc

農(nóng)村研究論文-我國征地補(bǔ)償安置制度的變遷內(nèi)容摘要：建國以來，我國征地補(bǔ)償安置制度大致經(jīng)歷了起步、調(diào)整、逐步完備和新發(fā)展等四個變遷階段。通過對這一制度變遷的回顧和分析，我們發(fā)現(xiàn)在我國征地補(bǔ)償安置制度變遷中存在著很強(qiáng)的路徑依賴性。而這也正是導(dǎo)致我國現(xiàn)行征地補(bǔ)償安置制度存在著諸問題的主要原因。為此，在今后的征地補(bǔ)償安置制度創(chuàng)新中應(yīng)突破“體制鎖定”，沿著市場經(jīng)濟(jì)所要求的目標(biāo)前進(jìn)。關(guān)鍵詞：征地補(bǔ)償安置制度；制度變遷；路徑依賴征地補(bǔ)償安置制度總是與其同一時期的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平緊密相關(guān)，同時又受其他社會經(jīng)濟(jì)制度的影響。生產(chǎn)力發(fā)展的不同階段要求社會建立與其相適應(yīng)的上層建筑，征地補(bǔ)償安置制度最終是由我國的生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r決定的。我國憲法第十條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！睉椃ㄖ械囊?guī)定是征地補(bǔ)出安置制度的根本依據(jù)。我國現(xiàn)階段實行的征地補(bǔ)償安置制度存在著諸多問題，引發(fā)了許多社會矛盾。因此，考察建國以來我國征地補(bǔ)償安置制度的發(fā)展歷程，對把握征地補(bǔ)償安置制度改革的方向，對保障失地農(nóng)民的生活水平不受土地征用的影響，對整個社會的和諧發(fā)展和全面小康的實現(xiàn)都有著非常重大的意義。一、征地補(bǔ)償安置制度的起步階段建國后，為了適應(yīng)城市建設(shè)與工商業(yè)發(fā)展的需要及城市郊區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊情況，在1950年11月10日政務(wù)院第58次政務(wù)會議通過的城市郊區(qū)土地改革條例中就提到了對失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償，如條例第十三條規(guī)定：“國家為市政建設(shè)及其他需要收回由農(nóng)民耕種的國有土地時，應(yīng)給耕種該項土地的農(nóng)民以適當(dāng)?shù)陌仓?，并對其在該項土地上的生產(chǎn)投資（如鑿井、植樹等）及其他損失，予以公平合理的補(bǔ)償。”第十四條中也規(guī)定：“國家為市政建設(shè)及其他需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)土地時，須給以適當(dāng)代價，或以相等之國有土地調(diào)換之。對耕種該項土地的農(nóng)民亦應(yīng)給以適當(dāng)?shù)陌仓?，并對其在該項土地上的生產(chǎn)投資（如鑿并、植樹等）及其他損失，予以公平合理的補(bǔ)償?！痹摋l例只是提到應(yīng)給耕種該項土地的農(nóng)民以適當(dāng)?shù)陌仓茫枰怨胶侠淼难a(bǔ)償，并沒有提到具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置措施。為適應(yīng)國家建設(shè)的需要，慎重地妥善地處理國家建設(shè)征用土地問題，1953年11月5日政務(wù)院第192次會議通過中央人民政府政務(wù)院關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法，這是新中國第一部關(guān)于土地征用比較完整的法規(guī)。該辦法規(guī)定了征用土地的基本原則及對失地農(nóng)民補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置辦法。辦法第三條規(guī)定：“國家建設(shè)征用土地的基本原則是：既應(yīng)根據(jù)國家建設(shè)的確實需要，保證國家建設(shè)所必需的土地，又應(yīng)照顧當(dāng)?shù)厝嗣竦那猩砝?，必須對土地被征用者的生產(chǎn)和生活有妥善的安置?！钡诎藯l規(guī)定，被征用土地的補(bǔ)償費(fèi)，一般以其最近三年至五年產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn)，如另有公地可以調(diào)劑，亦須發(fā)給被調(diào)劑土地的農(nóng)民以遷移補(bǔ)助費(fèi)。對被征用土地上的附著物及種植的農(nóng)作物，按公平合理的代價予以補(bǔ)償。對于失地農(nóng)民的安置，辦法第十三條規(guī)定：“農(nóng)民耕種的土地被征用后，當(dāng)?shù)厝嗣裾仨氊?fù)責(zé)協(xié)助解決其繼續(xù)生產(chǎn)所需之土地或協(xié)助其轉(zhuǎn)業(yè)，不得使其流離失所。用地單位亦應(yīng)協(xié)同政府勞動部門和工會在條件許可的范圍內(nèi)，盡可能吸收其參加工作。”這一階段國家征用的對象主要是農(nóng)民的私有土地，在對失地農(nóng)民的補(bǔ)償時強(qiáng)調(diào)“公平合理”的原則，同時也確定了一定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)調(diào)要“給群眾以必要的準(zhǔn)備時間，使群眾在當(dāng)前切身利益得到照顧的條件下，自覺地服從國家利益”，不突出土地征用的“強(qiáng)制性”i。對于失地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活都做出了妥善安置的規(guī)定，“不得使其流離失所”?？傊?，在征地補(bǔ)償安置制度的起步階段確立的這些規(guī)定較好的處理了國家與失地農(nóng)民之間的土地關(guān)系，維護(hù)了失地農(nóng)民的合法權(quán)益，保障了失地農(nóng)民正常的生產(chǎn)和生活狀態(tài)。二、征地補(bǔ)償安置制度的調(diào)整階段1956年底，社會主義改造基本完成，生產(chǎn)資料所有制性質(zhì)發(fā)生了根本改變，原來的國家建設(shè)征用土地辦法已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢下社會主義國家建設(shè)的需求。于是，1958年1月6日全國人民代表大會常務(wù)委員會第90次會議批準(zhǔn)，國務(wù)院公布施行了經(jīng)修訂的國家建設(shè)征用土地辦法。新辦法規(guī)定：征用土地的補(bǔ)償費(fèi)，由當(dāng)?shù)厝嗣裎瘑T會會同用地單位和被征用土地者共同評定。對于一般土地，以它最近二年至四年的定產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償。根據(jù)農(nóng)村土地已由原來的農(nóng)民私有變?yōu)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社所有，土地所有權(quán)發(fā)生變化重新做出規(guī)定。如新辦法第八條規(guī)定：“征用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的土地，土地補(bǔ)償費(fèi)或者補(bǔ)助費(fèi)發(fā)給合作社；征用私有的土地，補(bǔ)償費(fèi)或者補(bǔ)助費(fèi)發(fā)給所有人。土地上的附著物和農(nóng)作物，屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的，補(bǔ)償費(fèi)發(fā)給合作社；屬于私有的，補(bǔ)償費(fèi)發(fā)給所有人?！睂τ谑У剞r(nóng)民的安置，新辦法第十三條規(guī)定：“對因土地被征用而需要安置的農(nóng)民，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)、鎮(zhèn)或者縣級人民委員會應(yīng)該負(fù)責(zé)盡量就地在農(nóng)業(yè)上予以安置；對在農(nóng)業(yè)上確實無法安置的，當(dāng)?shù)乜h級以上人民委員會勞動、民政等部門應(yīng)該會同用地單位設(shè)法就地在其他方面予以安置；對就地在農(nóng)業(yè)上和在其他方面都無法安置的，可以組織移民。組織移民應(yīng)該由遷出和遷入地區(qū)的縣級以上人民委員會共同負(fù)責(zé)。移民經(jīng)費(fèi)由用地單位負(fù)責(zé)支付。”與前一階段相比，這一階段的土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)降低，由舊辦法的“一般以其最近三年至五年產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn)”降為新辦法“最近二年至四年的定產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn)”給予補(bǔ)償。但新辦法第三條規(guī)定：“國家建設(shè)征用土地，既應(yīng)該根據(jù)國家建設(shè)的實際需要，保證國家建設(shè)所必需的土地，又應(yīng)該照顧當(dāng)?shù)厝嗣竦那猩砝?，必須對被征用土地者的生產(chǎn)和生活有妥善的安置。如果對被征用土地者一時無法安置，應(yīng)該等待安置妥善后再行征用，或者另行擇地征用?！币簿褪钦f土地征用必須在保障失地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活有妥善安置的情況下才能進(jìn)行。安置方式也主要以農(nóng)業(yè)為主。雖然土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)降低，但是失地農(nóng)民的后路有保證。此外，由于失地農(nóng)民處于合作社中，征用的是集體土地，農(nóng)民個體失地問題不是很普遍。以前土地補(bǔ)償費(fèi)都是發(fā)給農(nóng)民個人，土地由私有轉(zhuǎn)為集體后，補(bǔ)償費(fèi)發(fā)給集體，盡管補(bǔ)償費(fèi)用降低了，由于不完全涉及個人利益，農(nóng)民還是能夠接受?？傊谶@一階段，失地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活都有保障，社會相對穩(wěn)定。三、征地補(bǔ)償安置制度的逐步完備階段十年文革期間，由于國內(nèi)社會環(huán)境的影響，各項立法工作基本處于停頓狀態(tài)，對于征地補(bǔ)償安置制度的相關(guān)法律法規(guī)也處于停滯階段。黨的十一屆三中全會以后，隨著我國改革開放政策的貫徹執(zhí)行，國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)全面復(fù)蘇，建設(shè)用地的大幅度增長，國家建設(shè)征用土地出現(xiàn)了一些新情況和新問題，為適應(yīng)這種新形勢的需要，經(jīng)全國人大常委會通過，1982年5月14日國務(wù)院公布施行了國家建設(shè)征用土地條例。這是第三次頒布的國家建設(shè)征用土地辦法，該條例同1958年修訂執(zhí)行的辦法相比，無論政策的深度、廣度，還是內(nèi)容上均有大幅度增加。該條例第九條沿用了1958年辦法中的規(guī)定，指出征用土地應(yīng)當(dāng)由用地單位支付補(bǔ)償費(fèi)，并規(guī)定：“征用耕地（包括菜地）的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地年產(chǎn)值的三至六倍，年產(chǎn)值按被征用前三年的平均年產(chǎn)量和國家規(guī)定的價格計算?！薄扒嗝缪a(bǔ)償費(fèi)和被征用土地上附著物補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定?！庇捎诮▏笪覈?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口超速增長，人地關(guān)系緊張程度加劇，特別是勞動力安置日益困難，于是，條例首次提出了安置補(bǔ)助費(fèi)，如第十條中規(guī)定，為了妥善安排被征地單位的生產(chǎn)和群眾生活，用地單位除付給補(bǔ)償費(fèi)外，還應(yīng)當(dāng)付給安置補(bǔ)助費(fèi)。每一個農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地的每畝年產(chǎn)值的2至3倍，但是，每畝耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過其年產(chǎn)值的10倍。同時還規(guī)定，按照上述補(bǔ)償和安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，尚不能保證維持群眾原有生產(chǎn)和生活水平的，經(jīng)審查批準(zhǔn)，可以適當(dāng)增加安置補(bǔ)助費(fèi)，但土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過被征土地年產(chǎn)值的20倍。此外，條例還首次提出“因征地造成的農(nóng)業(yè)剩余勞動力由縣、市土地管理機(jī)關(guān)組織被征地單位、用地單位和有關(guān)單位分別負(fù)責(zé)安置”。安置的主要途徑有：發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、發(fā)展社隊工副業(yè)生產(chǎn)、遷隊或并隊、集體所有制企業(yè)吸收、用地單位吸收、農(nóng)轉(zhuǎn)非后招工安置等多項安置途徑。80年代初，經(jīng)濟(jì)體制改革處在一個發(fā)展初期，各種經(jīng)濟(jì)紛紛出現(xiàn)，我國的就業(yè)形勢較好，再加上國家對失地農(nóng)民采取了多種安置方式，失地農(nóng)民的就業(yè)安置問題不是太突出，失地農(nóng)民的生活也得到了基本保障。該條例表現(xiàn)出典型的計劃經(jīng)濟(jì)體制的特征。它較為完備地制定了計劃經(jīng)濟(jì)時代補(bǔ)償安置的具體辦法，很好的解決了農(nóng)民失地后的生活保障問題，并在制度層面上第一次完整而鮮明地體現(xiàn)出采取現(xiàn)代福利制度取得土地所承擔(dān)保障功能特點(diǎn)?？梢哉f，該條例是建國后我國征地補(bǔ)償安置制度發(fā)展史上的一座里程碑。1986年6月25日，全國人大常委會第16次會議通過了中華人民共和國土地管理法，該法在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，采納了條例中的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)等大部分規(guī)定，并將其上升為法律。土地管理法根據(jù)當(dāng)時的社會發(fā)展情況，在安置途徑上增加了舉辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)和安排到全民所有制單位工作。如第三十一條規(guī)定：“因國家建設(shè)征用土地造成的多余勞動力，要通過發(fā)展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)和舉辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)等途徑，加以安置；安置不完的，可以安排符合條件的人員到用地單位或者其他集體所有制單位、全民所有制單位就業(yè)，并將相應(yīng)的安置補(bǔ)助費(fèi)轉(zhuǎn)撥給吸收勞動力的單位。被征地單位的土地被全部征用的，經(jīng)審查批準(zhǔn)，可以轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口?！?988年12月29日第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議通過修改中華人民共和國土地管理法的決定，對1986年的土地管理法作了部分修改，但其中關(guān)于失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償安置相關(guān)規(guī)定卻沒有得到變更?？傮w來說，這一階段是我國征地補(bǔ)償安置制度發(fā)展史上的另一個重要階段。農(nóng)民將土地用作國家建設(shè)是一項應(yīng)盡的義務(wù)，國家對農(nóng)民的補(bǔ)償和安置是社會主義國家優(yōu)越性的體現(xiàn)。與前一時間段的征地補(bǔ)償安置制度相比，基本精神是一致的，都是按當(dāng)時計劃經(jīng)濟(jì)的體制條件下來設(shè)計的，帶有濃厚的計劃經(jīng)濟(jì)色彩。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，對失地農(nóng)民所采取的政策措施是與當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的，失地農(nóng)民的合法權(quán)益得到了有效保護(hù)。隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革，這些制度越來越不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下土地征用和失地農(nóng)民補(bǔ)償安置工作的需要，于是征地補(bǔ)償安置制度面臨著一個新發(fā)展階段。四、征地補(bǔ)償安置制度的新發(fā)展階段隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，征地?zé)岢庇萦业?，出了?yán)格保護(hù)耕地目的，1998年對原土地管理法進(jìn)行了大規(guī)模的修訂，明確規(guī)定了“用途管制”和“耕地占補(bǔ)平衡”制度，加強(qiáng)了建設(shè)用地的審批力度，應(yīng)當(dāng)說是在土地管理制度，特別耕地保護(hù)方面的一部具有開創(chuàng)性意義的法律。但在土地征用補(bǔ)償方面，卻沒有重大的改變，只是在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上有所提高，并仍然保留著補(bǔ)償上限的限制。比如，第四十七條：“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地數(shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！鄙胁荒苁剐枰仓玫霓r(nóng)民保持原有生活水平的，可以適當(dāng)增加安置補(bǔ)助費(fèi)；但補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。對于失地人員的安置問題，新土地管理法沒有明確提出具體的安置措施，只是籠統(tǒng)地提到由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置、其他單位安置或是自己安置。如第五十條規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民從事開發(fā)經(jīng)營，興辦企業(yè)?！边@里的“支持”實際上弱化和簡化了地方政府和征地單位對失地農(nóng)民安置的責(zé)任。1998年修訂的土地管理法并沒有充分考慮到我國經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)實現(xiàn)從計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變這一根本性變遷，在征用補(bǔ)償安置機(jī)制已明顯失效的同時，仍延續(xù)了計劃經(jīng)濟(jì)體制下的補(bǔ)償安置體制，法律己嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實實踐，不能很好解決失地農(nóng)民問題，可以說，在征地補(bǔ)償安置方面，這是一部不太成功的法律。2004年8月28日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第11次會議通過了對中華人民共和國土地管理法第二次的修正，將1998年的土地管理法第二條第四款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！辈⑵渌麠l款中的“征用”修改為“征收”。但是在關(guān)于失地農(nóng)民征地補(bǔ)償安置方面并沒有新的突破。2004年10月21日國務(wù)院出臺關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定，國土資源部隨后出臺配套文件關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見，這些文件對完善征地補(bǔ)償安置制度做出了許多新規(guī)定。如其中規(guī)定，征地補(bǔ)償安置原則是使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低，依照現(xiàn)行法律規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)增加安置補(bǔ)助費(fèi)，當(dāng)?shù)厝嗣裾梢杂脟型恋赜袃斒褂檬杖胗枰匝a(bǔ)貼。創(chuàng)新了安置方式，在法律規(guī)定原有安置方式的基礎(chǔ)上增加了以下安置方式：農(nóng)民以經(jīng)依法批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)入股；將因征地而導(dǎo)致無地的農(nóng)民，納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，并建立社會保障制度；在本行政區(qū)域內(nèi)為被征地農(nóng)民留有必要的耕作土地或安排相應(yīng)的工作崗位；異地移民安置等。此外，還規(guī)定，按照土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶的原則，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部合理分配。這些規(guī)定相對于此前的征地補(bǔ)償安置規(guī)定無疑具有一定的進(jìn)步意義，但它所發(fā)揮的積極作用是有限的。從建國到今