農(nóng)村研究論文-新村治構(gòu)想.doc

農(nóng)村研究論文-新村治構(gòu)想-村民自治與合作社改革可以并軌一、村民自治的困擾村治，即鄉(xiāng)村治理。村民自治是新時(shí)期村治的一種有益探索，但是遭遇重重困擾。首先，作為一個(gè)“群眾性自治組織”，從理論和法律上講，村民委員會是村民自下而上選舉產(chǎn)生的，其經(jīng)費(fèi)也來自村民，循此毋庸置疑的合法性邏輯，自當(dāng)對下負(fù)責(zé)，其主要任務(wù)在于辦理社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)等等。而現(xiàn)實(shí)中的村委會，難以避免地，更多精力用于為上級政府“要糧”、“要款”、“要命（抓辦計(jì)劃生育）”，實(shí)際充當(dāng)著上級政府的派出機(jī)構(gòu)，履行著類似于“村公所”的職能，在這個(gè)意義上，“行政村”的稱謂倒也切中實(shí)質(zhì)。如果真正落實(shí)了村民自治，村委會選舉擺脫了上級包辦或暗中控制，在現(xiàn)行體制下，則還有“尾大不掉、政令難通”的擔(dān)憂，亦非空穴來風(fēng)。其實(shí)，從法理上講，村民委員會是否有義務(wù)為行政當(dāng)局“要糧”、“要款”、“要命”，尚且值得質(zhì)疑，何況這些行為往往處于村民個(gè)體利益的對立面呢。村民委員會組織法第四條規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助”，從其語氣上說，這種“指導(dǎo)、支持和幫助”可以接受，也應(yīng)該可以不接受，何況后面還規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”呢。第四條還寫道，“村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”，但這究竟是一般性描述還是強(qiáng)制性義務(wù)，立法者似乎也是頗費(fèi)躊躇的。如果村委會具有無條件、無止境的“協(xié)助”義務(wù)，則將在事實(shí)上喪失自治地位，至少也是在工作重心上的本末倒置?，F(xiàn)有的案例顯示，上級內(nèi)定人選之外的“黑馬”上任后，多能主動示好于基層政府，賣力甚殷，這不妨理解為傳統(tǒng)合法性訴求的一種模仿或沿襲，但是，這種慣性難以持久，因?yàn)樗麄儗⒑芸彀l(fā)現(xiàn)自身的合法性來源本已足夠充分。所以，在所謂村民“民主”自治的旗幟下，鄉(xiāng)村精英如果挾“民意”自重，消極抵制乃至積極對抗行政當(dāng)局，應(yīng)該不致令人大感意外。對此，不能脫離現(xiàn)實(shí)的利益格局，寄希望于個(gè)別人的甚么政治覺悟。當(dāng)然，基層政府不會容忍村委會潛在的“獨(dú)立主義”傾向，而村民對于唯上是從的村委會的不滿也日益滋長。這種內(nèi)在沖突、“兩頭受氣”的局面，更可能使得鄉(xiāng)村精英自甘游離于村治之外，以至于，沉渣泛起，流氓當(dāng)?shù)馈拈L期的演變來看，勢必嚴(yán)重動搖現(xiàn)政權(quán)的根基，危及國家的長治久安。此外，同在村一級，現(xiàn)行政策法規(guī)關(guān)于村民委員會和村黨支部的定位，理論上難以解釋，實(shí)踐中更不便操作。根據(jù)常識也不難想見，他們的利益可能一致，也可能不一致。即使利益一致，觀點(diǎn)、主張更可能不一致。這樣兩個(gè)權(quán)力中心，并無明確分工，各自都有“尚方寶劍”在手，很容易滋生事端，內(nèi)耗不斷。相比于村黨支部，在理論和法律上，也在大量的現(xiàn)實(shí)中，村委會擁有更為廣泛和直接的民意基礎(chǔ)。而村黨支部則擁有傳統(tǒng)的權(quán)威和意識形態(tài)上的特殊地位。相當(dāng)多的地方過度強(qiáng)調(diào)村黨支部的核心作用，造成村支部過度干預(yù)乃至包辦村委會工作，將村委會變成了村黨支部的輔助組織，使村委會喪失其自治功能，嚴(yán)重妨礙了村民自治的正常運(yùn)行及其完善和發(fā)展。另外一些地方訴諸于其他種種制度設(shè)計(jì)，如交叉任職、“兩票制”等等，意在拓寬村黨支部的民意基礎(chǔ)，使“黨的領(lǐng)導(dǎo)”兼容于村民自治的框架。但是，現(xiàn)有的調(diào)和上述兩者關(guān)系的努力往往收效甚微，偶有成功的經(jīng)驗(yàn)也無普遍推廣的價(jià)值。表面上看這是一個(gè)“平行結(jié)構(gòu)”的問題，其實(shí)從深層來說，也是一個(gè)“上下結(jié)構(gòu)”的問題。村委會與上級政府并無隸屬關(guān)系，而黨組織遵循嚴(yán)格的“民主集中制”原則。黨章第十五條規(guī)定，“黨的下級組織必須堅(jiān)決執(zhí)行上級組織的決定”，第二十九條規(guī)定，“黨的支部委員會選出的書記、副書記，應(yīng)報(bào)上級黨組織批準(zhǔn)”。中國共產(chǎn)黨基層選舉工作暫行條例第十五條更規(guī)定，“上級黨的組織認(rèn)為有必要時(shí)，可以調(diào)動或指派下級黨組織的負(fù)責(zé)人”，第十六條則要求黨支部書記、副書記的候選人先經(jīng)“上級黨組織審查同意”。中國共產(chǎn)黨是我國唯一執(zhí)政黨，從廣義上講，黨的組織是政府機(jī)構(gòu)的組成部分，黨對村委會的領(lǐng)導(dǎo)和干預(yù)實(shí)際上可以被看作政府行為。村黨支部，特別是村支書，更容易成為上級政府的代理人。這才是沖突的根源。我們傾向于認(rèn)為，村民委員會與村黨支部之間的緊張關(guān)系，有相當(dāng)因素仍然是村級社區(qū)與上級政府可能矛盾的反映。凡此種種，促使我們對于現(xiàn)行村民自治模式加以反思。村委會單純充當(dāng)政府與農(nóng)民的中介，必然遭遇到上述困擾。片面強(qiáng)調(diào)程序化、常規(guī)化的基層“民主”機(jī)制，不足以解決問題，反而帶來高額的運(yùn)作成本。雖然自治組織代行部分行政職能，在歷史上和國際間都是有例可循的，但是往往隱含著一定的交換條件?，F(xiàn)在的情況是，政府之于村委會，欠缺一種類似于談判協(xié)商從而達(dá)成合作的機(jī)制；同樣地，村委會之于農(nóng)民，也更多是一個(gè)索取的機(jī)制，少有回報(bào)。村治問題之求解，首當(dāng)矯正上述不對稱的制度安排。村治的應(yīng)有之義和當(dāng)務(wù)之急，不僅要提供政府與農(nóng)民的中介，也要解決農(nóng)民與市場的中介，這是村治的兩種應(yīng)有職能。實(shí)際上在新的市場經(jīng)濟(jì)形勢下，農(nóng)民的日常生活和利益，更多地與后者相聯(lián)系。眾多分散的農(nóng)戶面對大市場特別是壟斷廠商，往往顯得勢單力薄乃至于軟弱可欺，那么，適當(dāng)組織起來，有助于改善市場地位，降低交易費(fèi)用，規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，減少利益流失。國際經(jīng)驗(yàn)表明，合作社或農(nóng)協(xié)就是這樣一種可行的方式。但是，我國舊有供銷社、信用社系統(tǒng)的改革以及新生的合作社、專業(yè)協(xié)會的發(fā)展，并未被納入現(xiàn)行的村治框架。二、合作社改革的誤區(qū)合作社在我國，長期被視為一種“集體經(jīng)濟(jì)組織”。自從人民公社解體以來，有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)置及其地位，有關(guān)規(guī)定較為含糊，莫衷一是。從過去的“生產(chǎn)隊(duì)”演化過來的“居民小組”，從“生產(chǎn)大隊(duì)”演化過來的村，也已經(jīng)成了“集體經(jīng)濟(jì)組織”的代名詞，以便在名義上，擁有農(nóng)村“集體”土地的所有權(quán)?，F(xiàn)在想來，改革之初在推行家庭承包的同時(shí)，不忘強(qiáng)調(diào)“雙層經(jīng)營體制”與“集體經(jīng)濟(jì)組織”，恐怕更多出于政治上的顧慮，唯恐被指責(zé)為“私有化”、“回頭路”，所以差不多是“虛幌一槍”。這與今天面向市場經(jīng)濟(jì)所呼喚的農(nóng)民合作組織，背景和意義迥然不同。中國的供銷社、信用社等“合作社”，當(dāng)年在相當(dāng)程度上，正是為了對農(nóng)民進(jìn)行“社會主義改造”、乃至進(jìn)一步提取工業(yè)化積累，才建立起來，是為先天不足；此后競相追求“一大二公”，職工以“非農(nóng)戶口”和吃“商品糧”為榮，干部以“行政級別”和“政治待遇”為念，產(chǎn)權(quán)不清，管理不善，是為后天失調(diào)；作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的歷史產(chǎn)物，長期又處于行政壟斷地位，簡單地指望他們搖身一變，放下身段全心全意為農(nóng)民融入市場經(jīng)濟(jì)服務(wù)，是為南轅北轍。當(dāng)然，現(xiàn)在也有不少供銷社和信用社的官商習(xí)氣在市場競爭的壓力下有所轉(zhuǎn)變，甚至開始改善了服務(wù)態(tài)度，實(shí)現(xiàn)了一些“經(jīng)濟(jì)效益”。但從目前的主流方向上看，它們主要不是恢復(fù)合作社的性質(zhì)，而是紛紛化身為經(jīng)營自主的獨(dú)立企業(yè)，以利潤最大化為主要（甚至是唯一）追求；更有甚者，在“內(nèi)部人控制”下，完全以職工或個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的利益為轉(zhuǎn)移。有的供銷社不遺余力地盤剝農(nóng)戶（往往也是自己的社員），較私商亦有過之；有的信用社則參與高利貸。以農(nóng)村信用社為例，其對社員的貸款程序、標(biāo)準(zhǔn)與商業(yè)銀行基本相同，非社員貸款比重占到3050。至于民主管理云云，亦長期流于形式。所以在農(nóng)民看來，信用社并非自己的互助性合作金融組織，而是政府部門(或國家銀行)的附屬機(jī)構(gòu)；同樣道理，供銷社也難區(qū)別于一般商業(yè)企業(yè)。突出的問題還在于市場準(zhǔn)入?，F(xiàn)有的供銷社、信用社雖然難以適應(yīng)形勢的需要，卻在各自的領(lǐng)域享有排他性的專營權(quán)，借助其壟斷地位將低效、浪費(fèi)和腐敗所導(dǎo)致的高額成本轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)戶頭上，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)成本的不斷上升。近年來，農(nóng)業(yè)服務(wù)費(fèi)用上升了22%，年均增長9%，這也是農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的一個(gè)原因。農(nóng)業(yè)固然是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，但從社會再生產(chǎn)過程來看，也只是其中的一環(huán)，有其上游和下游。農(nóng)戶參與市場經(jīng)濟(jì)，必然是有進(jìn)有出，同樣是“兩頭在外”。擇其要者，一頭是購進(jìn)化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，一頭是賣出糧食等農(nóng)產(chǎn)品。問題是眾多分散的農(nóng)戶處于雙重的市場壟斷之下。在糧食市場上面臨著糧站系統(tǒng)的買方壟斷，在化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場上面臨供銷社系統(tǒng)的買方壟斷。在此情況下，任何新生的流通合作社都是難有作為的。三、村治的整合現(xiàn)在看來，村民自治的實(shí)施與農(nóng)村合作社體制的改革各行其道，都難以成功；要其成功，有待于兩者的勝利會師或整合，實(shí)現(xiàn)新村治。從村委會來說，兩頭受氣，也是因?yàn)楣δ苓^于單一。無論為上級政府代收代繳，還是僅僅維持自身的運(yùn)作，辦些社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)，村委會都必須直接面對眾多分散的農(nóng)戶，資金籌措殊為不易，更容易導(dǎo)致干群的對立。何況合作社系統(tǒng)，再加上國營糧站，控制了主要農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的基本購銷渠道，在這種利益格局之下，村民自治的空間極其有限，“民主”無甚可為，命運(yùn)并非操之在己，打一個(gè)未必恰當(dāng)?shù)谋确?，乞丐群體不會因?yàn)閮?nèi)部民主而變得富有，囚犯群體不會因?yàn)閮?nèi)部民主而贏得自由。但是，如果我們轉(zhuǎn)換思路，將供銷社、信用社改革以及新生合作社、專業(yè)協(xié)會的發(fā)展納入村治框架，在鄉(xiāng)村設(shè)置綜合性的基層農(nóng)協(xié)，確立其法人地位，以農(nóng)協(xié)或農(nóng)協(xié)式的村委會為主體實(shí)施村治，就可以同時(shí)借助市場中介的機(jī)制，在自愿交易的基礎(chǔ)上，從流通環(huán)節(jié)獲取必要的盈余用于社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)，這樣不太容易遭到農(nóng)民的抵觸，也極大降低了征收成本。從農(nóng)村合作社來說，我們長期視之為“集體所有制企業(yè)”，卻幾乎忘記，從其歷史淵源來看，這個(gè)集體并非內(nèi)部的員工集體，而是當(dāng)年的“社員”集體。當(dāng)年的“社員”就是今天的村民。市場經(jīng)濟(jì)條件下，合作社及其員工之間仍然適用一般的雇用勞動關(guān)系，“社員”之于合作社，則應(yīng)當(dāng)訴諸于資本的邏輯（雖然這些資本的份額通常比較持平）。所以，農(nóng)村合作社的迫切問題，是從“官本位”回歸社會，重返社區(qū)。但是，供銷社、信用社的規(guī)模多已較大，直接改制為基于村民個(gè)人的會員制組織，在操作上很不方便，也不利于形成有效的治理結(jié)構(gòu)。結(jié)合農(nóng)協(xié)的設(shè)置，這個(gè)問題可以迎刃而解。譬如，將這些合作社成建制劃歸農(nóng)協(xié)，或者，合作社以基層農(nóng)協(xié)為其單位會員，就比較容易解決“所有制缺位”的問題。欲加強(qiáng)農(nóng)協(xié)地位，必先充實(shí)其法人財(cái)產(chǎn)，在改革的起步時(shí)期尤其如此。除了上述“收編”合作社的措施之外，還可從農(nóng)村集體土地中劃出適當(dāng)比例的“公地”，由農(nóng)協(xié)支配，以其出租收入支持社區(qū)組織的運(yùn)行。在傳統(tǒng)社會條件下的宗族自治，不是也有類似于“公地”的制度安排嗎？農(nóng)協(xié)也應(yīng)當(dāng)是村辦企業(yè)權(quán)益的合法持有者。另外，原來“公社”一級的“集體”資產(chǎn)，在“社改鄉(xiāng)”過程中，似乎不知所終，其實(shí)大都紛紛演變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府所有或?qū)嶋H控制。如果按照一些學(xué)者的主張，撤銷鄉(xiāng)級政府建制，縮編為鄉(xiāng)公所，則應(yīng)有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)產(chǎn)“物歸原主”，由農(nóng)協(xié)代領(lǐng)。在縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革中，如農(nóng)技、農(nóng)機(jī)、農(nóng)經(jīng)之類的所站，也可以精簡整頓后整體劃歸農(nóng)協(xié)，或成為個(gè)別“收編”的對象。最后，既然已在考慮減持國有股以充實(shí)社會保障基金的問題，那么，國有資產(chǎn)凈額當(dāng)中屬于歷史欠賬的部分，除了包含國有企事業(yè)原有職工的應(yīng)提未提的養(yǎng)老金之外，還有在農(nóng)業(yè)統(tǒng)購統(tǒng)銷和工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差的體制下所轉(zhuǎn)移的巨額農(nóng)村積累；所以，也不妨在國有資產(chǎn)凈額中劃出一定比例，由全國性農(nóng)協(xié)持有，以加強(qiáng)其行業(yè)協(xié)調(diào)實(shí)力。這樣做，并無私有化之嫌，還有助于國有企業(yè)改革。至于劃出比例的確定，并不需要太精確，好比是“肉爛爛在鍋里”嘛。政府以立法方式，賦予農(nóng)協(xié)一定的專營權(quán)，隱含地?fù)Q取農(nóng)協(xié)在行政上必要的合作。譬如，現(xiàn)行的糧食、棉花和化肥、農(nóng)藥等專營權(quán)，如果還要有所保留，就可以賦予農(nóng)協(xié)，至少也要確立農(nóng)協(xié)的主渠道地位。臺灣的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，在那里，“農(nóng)會經(jīng)收三分之一的生產(chǎn)稻谷，分配五分之四農(nóng)民使用的肥料。農(nóng)會辦理農(nóng)業(yè)推廣計(jì)劃?！倍_灣“政府”的農(nóng)業(yè)改進(jìn)計(jì)劃透過農(nóng)會達(dá)與農(nóng)民。臺灣“政府”的責(zé)任減輕至僅限于政策制定和輔導(dǎo)監(jiān)督，而將實(shí)際執(zhí)行之責(zé)任交付農(nóng)會。目前臺灣農(nóng)會開展的四大業(yè)務(wù)，供銷?包括供給、運(yùn)銷、倉儲、加工、制造、運(yùn)輸?shù)?、信?包括存款和放款?、農(nóng)業(yè)推廣?包括家政改進(jìn)，農(nóng)事指導(dǎo)等、家畜保險(xiǎn)包括疾病預(yù)防、疾病治療、死亡賠償?shù)?，深入和帶動千家萬戶。農(nóng)協(xié)有此實(shí)力，很大程度上就可以市場化運(yùn)行。而國家在農(nóng)村的財(cái)政收入，也可以通過農(nóng)協(xié)完成。當(dāng)然，農(nóng)村稅費(fèi)本身有一個(gè)改革問題。釜底抽薪的辦法，是大力精簡稅費(fèi)，在歸并之后，也盡量不要直接針對農(nóng)民個(gè)人收取。此外，政府的法定義務(wù)，如農(nóng)村基礎(chǔ)教育，應(yīng)由財(cái)政確保，不應(yīng)成為農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。這樣農(nóng)村的官民矛盾可以大為緩解，原來村委會的那種不尷不尬的苦衷，可望消解于無形。至于村委會的名義是否保留已經(jīng)無關(guān)緊要?？蓪⒋逦瘯鳛榛鶎愚r(nóng)協(xié)的常設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，以在較大程度上兼容于現(xiàn)行的村民委員會組織法；也可將村委會變成農(nóng)協(xié)的一個(gè)內(nèi)設(shè)的社區(qū)服務(wù)部門，不再直接由選舉產(chǎn)生；或者完全取消村委會，最多只設(shè)一個(gè)禮儀性的村長。為免農(nóng)協(xié)重蹈傳統(tǒng)農(nóng)村合作社的覆轍，社團(tuán)民主非常重要。與大陸具有基本相近的歷史文化背景的臺灣，其農(nóng)會最早產(chǎn)生于1899年。日本殖民統(tǒng)治時(shí)期，農(nóng)會會長和重要職位，多為各級行政長官兼任或者委派，農(nóng)會成為殖民政府控制農(nóng)產(chǎn)品的半政府機(jī)構(gòu)。有研究者指出：“因長期受日據(jù)政府的控制，一切以統(tǒng)治國家的利益為依歸，而使其組織和會員關(guān)系脫節(jié)。以致會員與對農(nóng)會的業(yè)務(wù)漠不關(guān)心D)。1949年，臺灣農(nóng)會和合作社兩大農(nóng)民組織合并之后，農(nóng)民組織被地主、商人和退職政府職員把持。和退年的一項(xiàng)調(diào)查表明：當(dāng)時(shí)有一半