農(nóng)村研究論文-試探新形勢下如何發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政職能.doc

農(nóng)村研究論文-試探新形勢下如何發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政職能內(nèi)容提要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國政府行政體制中最基層的行政機關(guān)，現(xiàn)在我國在加強政府職能建設(shè)過程中，都把側(cè)重點放在了縣級以上的政府建設(shè)，而且基本忽略了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，這級直接面對基層，直接面對廣大農(nóng)民群眾的一級政府建設(shè)。而現(xiàn)在由于社會轉(zhuǎn)型期固有的利益沖突，特別是在經(jīng)歷了連續(xù)多年的農(nóng)民收入下降、農(nóng)民負(fù)擔(dān)在減輕聲中加重之后，我國農(nóng)村基層各種矛盾呈急劇增長勢頭，各種信訪案件大量增加，群眾對政府的信任度很低，甚至惡性群體性事件時有發(fā)生，直接危及社會穩(wěn)定。產(chǎn)生這些問題有目前政府建設(shè)體制上的原因，也有社會轉(zhuǎn)型的原因，還有經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的原因。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就成了這些問題的“處理者”，也是上級各項方針政策的“執(zhí)行者”，辛苦自不言說。但是，也還要承受各種各樣的壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部位居前沿，承擔(dān)著繁重的穩(wěn)定與發(fā)展的任務(wù)。我作為一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，對此有一點膚淺的體會。就是想通過此文，談?wù)勥@方面的體會和想法。本文從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的歷史沿革談起，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政職能如何發(fā)揮為主線，試論了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)職能，分析了目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所面臨的和急需解決的問題，提出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能發(fā)揮的思考。關(guān)鍵詞：政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)及職能應(yīng)通過改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)體制、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革、下放縣級部門權(quán)力于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦法，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要切實轉(zhuǎn)變政府職能，以農(nóng)民增收為出發(fā)點，“還權(quán)于民”，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，充分發(fā)揮好新形勢下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政職能。政府是指國家為實現(xiàn)其職能而建立起來的國家機關(guān)的總和，包括權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)等。各級行政機關(guān)就是各級人民政府，包括中央人民政府（國務(wù)院）和地方各級人民政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國是最基層的地方人民政府，是我國行政機構(gòu)鏈條中的基層行政機關(guān)。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的歷史沿革鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的歷史可追溯到我國古代的戰(zhàn)國時期，那時在縣以下就設(shè)有鄉(xiāng)、里，設(shè)有野司寇、鄉(xiāng)正、伍侯等官職，秦始皇統(tǒng)一中國后，確立了郡縣為地方行政體制。但在縣以下，也設(shè)有鄉(xiāng)、亭、里等機構(gòu)，十里為一亭，十亭為一鄉(xiāng)。鄉(xiāng)設(shè)有秩，由郡任免，掌管一鄉(xiāng)。漢承秦制。隋唐時期，縣以下為里，設(shè)里正，里以下設(shè)鄉(xiāng)。置耆老，管理日常事務(wù)。元代縣下設(shè)里、社，為社會自治組織。明清時縣下為鄉(xiāng)，設(shè)鄉(xiāng)長、縱觀古代行政歷史，雖然，縣以下設(shè)有鄉(xiāng)或里等機構(gòu)和朝庭命官，但鄉(xiāng)并非一級行政權(quán)力機構(gòu)，而是縣級政權(quán)的派出機構(gòu)或自治機構(gòu)。直至近代，鄉(xiāng)級才逐漸深化成一級行政建制，為基層行政單位。民國時期，縣以下設(shè)有區(qū)或多，鄉(xiāng)設(shè)鄉(xiāng)公所，設(shè)有鄉(xiāng)長1人，鄉(xiāng)丁和辦事員若干人。中國共產(chǎn)黨在新民主主義革命中，領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民在農(nóng)村建立了鄉(xiāng)級政權(quán)，由鄉(xiāng)蘇維埃主席或鄉(xiāng)長和工作人員若干人組成鄉(xiāng)政府機構(gòu)，鄉(xiāng)級政權(quán)為革命根據(jù)地的基礎(chǔ)政權(quán)機關(guān)。中華人民共和國成立后，根據(jù)憲法和組織法的規(guī)定，鄉(xiāng)級人民政府為我國的基層人民政府，所謂的“基層政權(quán)”，即主要是指鄉(xiāng)級人民代表大會和鄉(xiāng)人民政府，新中國的鄉(xiāng)級行政體制大致經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。即：（）建立鄉(xiāng)人民政府階段（）；（）實行人民公社化階段（年）；（）恢復(fù)鄉(xiāng)級人民政府階段（至今天）。從年開始，我國對人民公社體制進(jìn)行了改革，實行政社分開，全國農(nóng)村普遍恢復(fù)和建立了鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府。我國共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)個，其中鄉(xiāng)個，民族鄉(xiāng)個，鎮(zhèn)個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部編制數(shù)為.萬人，實有人員為萬。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄人口平均萬人。河南、山東兩省大鄉(xiāng)較多，一般萬人左右，多的超過萬人。（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制的特點鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國農(nóng)村基層政權(quán)組織，是黨和國家各項工作的落腳點，是農(nóng)村社會主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)的直接領(lǐng)導(dǎo)者和管理者。同時，它又是把一大人民群眾的意志和要求傳輸?shù)絿艺?quán)組織中去的第一道入口。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地位和作用，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制具有了自己的鮮明特征。、執(zhí)行性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府既是我國基層政權(quán)機關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的執(zhí)行機關(guān)，又是我國行政體制的最基層行政機關(guān)。它既要執(zhí)行本級人民代表大會的決議，又要執(zhí)行上級國家行政機關(guān)的決定和命令，還要執(zhí)行執(zhí)政黨中國共產(chǎn)黨的基層組織即鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的指示。黨的路線、方針、政策和國家的法律，法令以及上級行政機關(guān)的命令都要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關(guān)來貫徹執(zhí)行，并具體落實到廣大人民群眾中去，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理具有明顯的執(zhí)行性。、綜合性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域是我國最基本的獨立行政單元，“麻雀雖小，五臟俱全”。根據(jù)組織法的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通過的本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃，管理本行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制及其功能具有明顯的綜合性。、直接性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關(guān)為我國最基層的行政組織，它沒有下屬行政組織，直接同人民群眾打交道，其管理方式具有明顯的直接性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關(guān)及其公務(wù)員的言論與行為直接關(guān)系到黨和政府在人民群眾中的形象，聲譽。威信，關(guān)系到黨群關(guān)系，干群關(guān)系，關(guān)系到黨和國家政權(quán)的生死存亡。榮辱興衰。、非完整性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制不象中央、省、市、縣那樣功能完備、機構(gòu)齊全。雖設(shè)立了許多與上面有聯(lián)系的對應(yīng)機構(gòu)，但許多機構(gòu)往往只有一名工作人員，一機構(gòu)多功能，一干部多職務(wù)的現(xiàn)象十分普遍。而且黨政、政事、政企也難以分開。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制具有明顯的非完整性。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)和職能鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)是依法具有的權(quán)力，這一權(quán)力由法律規(guī)定，且與鄉(xiāng)鎮(zhèn)所擁有的職位是相一致的。我國憲法規(guī)定我國從法律角度規(guī)定了其行使的職權(quán)：（1）執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關(guān)的決定和命令，發(fā)布決定和命令；（2）執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、預(yù)算、管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政。公安。司法行政、計劃生育等行政工作；（3）保護(hù)社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財產(chǎn)，維護(hù)社會秩序，保障公民的人身權(quán)利。民主權(quán)利和其他權(quán)利；保護(hù)各種經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)利；（4）保障少數(shù)民族和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣；保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權(quán)利；（5）辦理上級人民政府交辦的其他事項。政府職能與職權(quán)有一定區(qū)別，政府職能就是在一定時期內(nèi)，在依法行使國家權(quán)力的過程中所負(fù)有的職責(zé)和作用。其應(yīng)承擔(dān)以下基本職能：管理職能、教育職能、服務(wù)職能、分配職能、專政職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家設(shè)在最基層的一級政府，直面黎民百姓。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新的發(fā)展時期如何發(fā)揮作用，對于貫徹落實黨的方針政策，改善人民群眾生活，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村兩個文明建設(shè)，都有至關(guān)重要的影響。但是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能是對其自身職責(zé)、任務(wù)和功能的高度濃縮。市場經(jīng)濟(jì)呼喚鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)換職能。我們作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就應(yīng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能應(yīng)有一個清醒的認(rèn)識和準(zhǔn)確的定位。一是引導(dǎo)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)職能。我國入世后，入世后，消除了關(guān)稅“壁壘”，國外低價高質(zhì)的農(nóng)副產(chǎn)品大量涌入，而且由于進(jìn)口關(guān)稅極大降低，大大減少了這些農(nóng)副產(chǎn)品進(jìn)入我國的成本，其進(jìn)入我國市場的銷售價格將大大低于國內(nèi)同類產(chǎn)品的價格，這必然會造成我國農(nóng)副產(chǎn)品“賣難”。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府引導(dǎo)農(nóng)民積極調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已迫在眉睫。這是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)無旁貸的責(zé)任。二是市場培育職能。加強市場體系建設(shè)，增強市場的輻射能力，形成與外地大市場相銜接的網(wǎng)絡(luò)，為農(nóng)民增收架設(shè)“金橋”，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的首要職能。目前，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場功能還顯得很單一，與產(chǎn)業(yè)化的要求還很不適應(yīng)。今后，一是要進(jìn)一步提升完善市場功能，廣辟流通渠道，為把農(nóng)民的“物”變成“錢”提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)；二是要引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入市場，鼓勵發(fā)展以農(nóng)民為主體的農(nóng)產(chǎn)品銷售隊伍，清除各種關(guān)卡和亂收費，保證農(nóng)產(chǎn)品銷售暢通無阻，推動產(chǎn)業(yè)化健康發(fā)展；三是打破地域封閉，培育大市場，搞活大流通。三是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)職能?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)是改善投資環(huán)境，是提高人民群眾生活質(zhì)量的需要，它是一個地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要標(biāo)志。首先是要大力加強農(nóng)田水利基本建設(shè)，增強農(nóng)業(yè)抗御災(zāi)害的能力。其次是包裝整合小城鎮(zhèn)建設(shè)資源，提升小城鎮(zhèn)建設(shè)功能。三是科技服務(wù)職能?？萍贾R是廣大農(nóng)民致富的“金鑰匙”?；鶎诱浞掷酶鞣N載體，廣泛傳播科普知識，組織一批明白人、科技愛好者、回鄉(xiāng)知青成立農(nóng)民科普協(xié)會，健全科普網(wǎng)絡(luò)，有針對性地舉辦農(nóng)民培訓(xùn)班，傳播實用技術(shù)。建成一批科技示范村，科技示范基地，科技示范戶，讓農(nóng)業(yè)科技成為他們致富的“靈丹妙藥”。四是引導(dǎo)發(fā)展生產(chǎn)職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要勇當(dāng)“掌舵人”、“導(dǎo)航者”，因村、因地制宜，調(diào)查研究，把脈號診，幫助各村出點子、找路子、想法子，引導(dǎo)村組干部轉(zhuǎn)變觀念，增強素質(zhì)，及時提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，為農(nóng)民解除后顧之憂。產(chǎn)前服務(wù)主要是給農(nóng)民提供先進(jìn)技術(shù)、優(yōu)良品種、優(yōu)質(zhì)農(nóng)資和水、電、路等必備的條件；產(chǎn)中服務(wù)主要是在生產(chǎn)過程中及時對農(nóng)民進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，深入田間地頭幫助農(nóng)民解決生產(chǎn)難題；產(chǎn)后服務(wù)主要是市場的引導(dǎo)問題，解決農(nóng)副產(chǎn)品的銷售問題，買難賣難問題，深度加工問題。五是公共事業(yè)管理職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅擔(dān)負(fù)著一方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任，而且還擔(dān)負(fù)著地方事業(yè)發(fā)展重要職責(zé)，負(fù)有對教育、文化、衛(wèi)生、社會福利、環(huán)境保護(hù)等公開事業(yè)的服務(wù)管理職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)中存在的主要問題鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在我國政府管理體制的末稍，尚普遍存在以下問題。1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所處的地位決定了其“角色”難當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大按其職級來說，都是同等職級的。但從我國政治體制來說，在實際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，也要執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的各項決議。從決策機制上看，所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府將黨和國家的大政方針以及上級機關(guān)的指令與本地實際相結(jié)合，制定目標(biāo)，按照程序作出決策，從決策的現(xiàn)實看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的決策主體，它決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重大問題（如人員分工、人事安排、中心工作）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大決策一般通過兩大會議作出，一是黨委會議。凡屬黨內(nèi)兼職的行政干部以黨委付書記和黨委委員的身份參加會議，然后以行政干部的身份落實黨委會的決定。其二是黨政聯(lián)席會議。黨政會議表面上由黨政干部聯(lián)合作出的決定，由于交叉任職。這個會議實際上可以看作是黨委擴(kuò)大會議。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會是權(quán)力機關(guān)，但它只能是通過一年一次的代表仗參與決策，而且基本上是流于形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的執(zhí)行機關(guān)，根據(jù)組織法，行政組織沒有全體會議和黨務(wù)會議這種權(quán)威決策形式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長會一般是布置具體工作的?？梢?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了黨委的執(zhí)行機關(guān)。2、黨政兩個“一把手”，不利于領(lǐng)導(dǎo)核心的形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政存在兩個“一把手”，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作在實際運行中造成很多矛盾。如，隨著黨的工作重點的轉(zhuǎn)移，全黨以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，但是作為政府的職能來說，經(jīng)濟(jì)工作是政府的主要職能。大量的具體工作都是由政府來完成的。那么作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委如何實施對經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，在實際工作中很難把握好，要么造成黨委包攬政府工作過多，不能發(fā)揮政府職能作用，政府領(lǐng)導(dǎo)有意見，要造成政府權(quán)力過多，不尊重黨委領(lǐng)導(dǎo)，黨委無法駕馭局面。這兩種情況的發(fā)生，往往都是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的矛盾。為什么目前縣市領(lǐng)導(dǎo)班子，特別是黨政主要領(lǐng)導(dǎo)不得不采取組織措施進(jìn)行調(diào)整。這種情況的發(fā)生一方面與領(lǐng)導(dǎo)干部本身的思想政治素質(zhì)有關(guān)系，需要對領(lǐng)導(dǎo)干部加強黨性教育，加強顧全大局的教育，但是客觀上講，這也是一個領(lǐng)導(dǎo)體制不清，關(guān)系維處理的問題。3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以很好地處理好與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表主要來源于基層的農(nóng)民群眾，他們普遍是文化等各方面的素質(zhì)不高，對如何真正發(fā)揮好其代表人民意志的作用，他們不完全清楚。把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成員交由素質(zhì)不高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉，很難完全作出公正的選擇。有的代表是帶著自己的情緒在履行其職責(zé)，甚至在選舉過程中拉幫結(jié)派，把其“集團(tuán)”的代言人選進(jìn)政府班子。而黨委書記卻由上級任命，在現(xiàn)實工作，他顯得比鄉(xiāng)鎮(zhèn)長更超脫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長還要時時考慮要接受人民的選擇和監(jiān)督，雖然這有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政干部更好地走群眾路線，但其工作壓力是可想而知的。況且，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會閉會期間，其主要職能是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)履行職權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)一般都設(shè)一名常務(wù)主席，有的專訪還配備一名干事來主持工作，這名常務(wù)的安排一般是由于不適應(yīng)黨委和政府工作出于照顧而任命的，所以主席團(tuán)的作用發(fā)揮十分有限。而且有的地方人大主席團(tuán)是形同虛設(shè)。再就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對政府的同級監(jiān)督顯得蒼白無力。應(yīng)該說同級監(jiān)督是非常重要的環(huán)節(jié)，是一種最有效的監(jiān)督形式。但是在目前，這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制模式中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大好象是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政的一個工作部門，同級人大也是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各級機構(gòu)選舉產(chǎn)生的，由于地位不高，對同級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子缺乏強有力的監(jiān)督。4、條塊分割，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)權(quán)限不清這不是一個新問題，“條”主要是指縣級人民政府的職能部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各種分支機構(gòu)所擁有的行政管轄權(quán)，“塊”是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府本身對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域應(yīng)該擁有的行政管理權(quán)。條塊關(guān)系是指鄉(xiāng)與縣政府的各職能部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分支機構(gòu)在管理權(quán)上的