民主制度論文-轉(zhuǎn)型期政府體制內(nèi)的制度變遷.doc

民主制度論文-轉(zhuǎn)型期政府體制內(nèi)的制度變遷內(nèi)容提要政府與公眾互動式的良好溝通關(guān)系到公共問題的解決程度和政府權(quán)威的確認(rèn)、公眾對政府支持的程度。以杭州市市長公開電話為個案，用制度分析方法探討該制度在實踐過程中有效性治理的結(jié)構(gòu)，認(rèn)為它是轉(zhuǎn)型期政府體制內(nèi)有效制度稀缺下的制度補救，是一項改進(jìn)型的制度安排。市長公開電話連結(jié)政府與市民，使政務(wù)公開與便民服務(wù)真正體現(xiàn)在實處，有較強的現(xiàn)實意義。當(dāng)然，該制度也暴露出政府體制運行的固有缺陷。事實證明，許多公共問題的有效解決，最終有賴于政府體制改革、法治建設(shè)和各種社會制度的完善。關(guān)鍵詞市長公開電話制度安排制度稀缺制度改進(jìn)作者徐家良北京大學(xué)政治學(xué)與行政管理系博士生浙江大學(xué)政治學(xué)與行政管理系副教授汪錦軍從80年代開始，不少城市政府相繼開通了各種類型的熱線電話，包括環(huán)境保護(hù)熱線和城市建設(shè)熱線，解決了不少公共問題，改進(jìn)了政府工作。但到90年代末，棘手的社會問題迎面撲來，一旦處置稍有不適，就會引發(fā)政治與社會的不穩(wěn)定，這說明原有的制度安排已經(jīng)無法適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的新環(huán)境，有必要探討一種替代式的制度安排來解決原有的或新型的社會問題。杭州市政府正在做的這一方面的嘗試比較典型地反映出制度安排與制度變遷中的一些共性問題，有研究與分析的價值。1一、杭州市市長公開電話：制度改進(jìn)型的一種嘗試1999年6月，杭州市委辦公廳、市政府辦公廳聯(lián)合發(fā)布關(guān)于建立“12345”市長公開電話受理中心的通知，決定建立“12345”市長公開電話受理中心。6月15日，杭州市長公開電話正式開通，受理市民反映的各類問題，設(shè)法予以解決，對一些暫時解決不了或辦不到的問題，向市民作出解釋與說明。到目前為止，公開電話已運行三年多，受理群眾來電20多萬件，答復(fù)處理率達(dá)96%，群眾滿意率為92%，成為市政府了解社會動態(tài)信息，保護(hù)公民與其他組織的合法權(quán)益和監(jiān)督政府機(jī)關(guān)及其工作人員依法履行職責(zé)的重要渠道。市長公開電話是原市長專線電話(開設(shè)于1988年)和各區(qū)、市有關(guān)部門專線電話網(wǎng)絡(luò)的擴(kuò)充和延伸。與原來的專線電話相比，市長公開電話一方面延續(xù)了其基本任務(wù)：受理基層單位和市民通過電話反映的對政府工作的批評、意見和建議，向有關(guān)責(zé)任單位交辦和轉(zhuǎn)辦來電反映的問題，并督促檢查辦理情況；及時向領(lǐng)導(dǎo)匯報市民來電反映的重大問題，反饋處理結(jié)果；及時向領(lǐng)導(dǎo)提供具有緊迫性、苗頭性和普遍性意義的有價值的信息。另一方面，公開電話所依存的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、權(quán)力職能和人員配置等方面，有許多制度性的改進(jìn)：（1）電話號碼的更改與便利。原市長專線電話是位數(shù)，現(xiàn)簡化為位數(shù)。與此同時，為了方便市民記憶和撥打，號碼名稱上調(diào)整為通俗易記的數(shù)字，即“12345”。（2）電話機(jī)數(shù)量增加與時間延長，保證做到暢通無阻。原市長專線電話僅一部，現(xiàn)同一號碼連接三部電話機(jī)可同時受理市民的求助電話。接收電話的時間由原上班時間受理延長為24小時受理。這樣，彌補了原電話機(jī)少和受理時間過短的狀況。（3）人員配置強化。除保留原市長專線電話辦公室的4名工作人員外，還由市城鄉(xiāng)建委、市政公用局、監(jiān)察局、市容環(huán)衛(wèi)局、杭州日報社、廣電局、公安局等部門各派1名思想素質(zhì)好、熟悉政策、有較強責(zé)任心和工作能力的人員到“中心”工作。工作人員實行編號上崗，接受市民監(jiān)督。（4）受理權(quán)力擴(kuò)展?！爸行摹背闪⒑蠹幢毁x予相應(yīng)的職權(quán)，如問題處理的交辦、轉(zhuǎn)辦權(quán)，對承辦單位的督促、檢查權(quán)，調(diào)閱承辦單位處理問題的有關(guān)材料和檔案權(quán)及召集有關(guān)單位負(fù)責(zé)人會議，研究解決問題的權(quán)力等，使“中心”有職有權(quán)，便于落實與督促。（5）明確目標(biāo)，嚴(yán)格工作紀(jì)律。市政府規(guī)定三個硬指標(biāo)：一是不能讓市民失望，二是不能怕麻煩而不負(fù)責(zé)任，三是不能讓受理中心無效率運轉(zhuǎn)。在目標(biāo)設(shè)定的前提下，“中心”擁有一整套健全的工作規(guī)范，按照“分級負(fù)責(zé)、歸口辦理，誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則及政務(wù)公開、服務(wù)承諾制的要求，保證受理人員盡職盡責(zé)。2為了促進(jìn)工作的規(guī)范化與法治化，杭州市已經(jīng)發(fā)布了杭州市市長公開電話行政投訴辦法，規(guī)定了政府與社會相關(guān)的權(quán)利與義務(wù)。3（6）加強協(xié)調(diào)功能。一旦市民在生活中遇到急事、難事和特事，就通過市長公開電話受理中心反映和投訴，視事情輕重緩急，迅速告知，督促職能部門認(rèn)真辦理。在結(jié)構(gòu)安排上，建立了“12345”市長公開電話受理中心“協(xié)調(diào)小組”，由市長任組長，各部門負(fù)責(zé)人為成員，從而保證賦予公開電話受理中心的權(quán)力落實到位。從市長公開電話開通至今，已多次召開由市長主持的公開電話受理中心協(xié)調(diào)小組會議，以提升市長公開電話的功能，確保其解決問題的有效性。（7）媒體介入。市長公開電話受理中心還與新聞媒體密切銜接，在專門的報紙上提供專欄（如錢江晚報等），擴(kuò)大“中心”在公眾中的知曉度，提高工作的透明度，在更廣泛的范圍內(nèi)接受市民的監(jiān)督。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點，制度是一個社會的游戲規(guī)則，是人類給自身施加的一種約束。而這種規(guī)則依照公共管理學(xué)理論可以分成兩個部分：一是制度本身，即原制度。對城市政府來說，原制度就是各個職能部門，分別負(fù)有直接處理社會公共問題的職責(zé)；二是從制度本身中派生出來的，可以認(rèn)定為派生制度。這部分制度與職能部門相對應(yīng)，它沒有管理社會公共問題的特有職能，僅僅輔助城市領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或職能部門，傳遞某一方面的信息，或根據(jù)授權(quán)協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門的交叉性事務(wù)。據(jù)此，我們認(rèn)定，派生制度既服務(wù)于原制度，又從一定程度上修正或彌補原制度的不足。市長公開電話是在原市長專線電話上沿襲過來的，它與原市長專線電話一樣，都不履行社會公共事務(wù)的具體職能，不屬于原制度，僅是一種派生制度，盡管如此，從內(nèi)容、手段與宗旨等方面進(jìn)行比較之后，可以認(rèn)定，市長公開電話實際上是對派生制度的改進(jìn)，較原派生制度具有明顯的效率優(yōu)勢，屬于原派生制度的帕累托改進(jìn)，即市長公開電話是一種派生制度改進(jìn)型的制度安排。實踐表明，市長公開電話取得了預(yù)期的效果。“12345”自開通以來，伴隨著新聞媒體的溝通與宣傳，市民對“12345”的認(rèn)識由陌生到知曉，由懷疑猜測到熟悉喜愛，逐漸形成了一個響亮和名符其實的口號：“12345，有事找政府”。由于“12345”“一頭連市民，一頭連政府”，在解決許多社會公共問題及政府與社會摩擦的問題上的有效性，因此，自然而然地成為市民謀求有效解決沖突或糾紛的選擇渠道之一，同時，也成為政府轉(zhuǎn)變作風(fēng)，樹立良好形象的一個窗口，了盡管上述的簡要分析讓我們大致了解一個公開電話何以會受歡迎的前提基礎(chǔ)性原因，但這只是引致良好社會效果的必要條件，而非充分條件。一連串的問題仍向我們襲來：公開電話何以成為解決問題的重要渠道?通過“12345”來解決社會問題的方式是如何替代其他解決途徑而獲得廣泛擁護(hù)的?有沒有其他更好的制度安排來促成這些問題的解決?民眾何以會求助公開電話而不是尋求糾紛雙方協(xié)商解決?政府為何要推行公開電話這種制度安排而非其他的制度安排?所有這些問題的答案都不可能在公開電話自身如何設(shè)置中加以得到，而必須把視角引向我們所處的廣闊的社會背景中，在當(dāng)前特定的歷史進(jìn)程中去尋求一種更具有解釋力和(一)一般來說，任何一種制度在現(xiàn)實社會上的出現(xiàn)，都有它存在的自身價值與外在需求。正如世界銀行發(fā)展報告所言，“制度有助于平衡社會的各種不同利益，決定各個發(fā)展力量如何分配它們的收益和好處以及分擔(dān)它們的成本和風(fēng)險?！?“12345”作為一項政府體制內(nèi)的制度安排，其出現(xiàn)、運行都遵循著制度自身的演變規(guī)則。與“12345”密切相關(guān)的兩個分析視角是制度安排的成本與收益問題及制度安排的時滯性問題。(1)制度安排的成本與收益。每一項能預(yù)期帶來收益的制度安排都需要耗費成本。成本便意味著制度安排主體需耗費一定的資源，而資源對任何一個主體而言都是有限的。因此，在制度安排之前，主體都必須對提供一項新制度安排的成本和帶來的收益進(jìn)行權(quán)衡，只有當(dāng)供給主體預(yù)期到某項制度所可能帶來的收益和效果不低于所付出的成本投入時，才會積極地推行此項制度，否則，供給主體就會因成本太大而去尋找另一種替代制度的安排或延遲某一問題的解決。對于一項正式的制度安排而言，制度供給的成本至少包括：規(guī)劃設(shè)計、組織實施的費用；清除舊制度的費用；清除制度變革阻力的費用；制度變革及其變遷造成的損失；實施成本；隨機(jī)成本。5所以，當(dāng)供給主體沒有足夠的資源來供給新制度，或沒有強大的能力改變原有制度或原有制度還沒有達(dá)到崩潰邊緣時，主體往往缺乏足夠的制度創(chuàng)新動力。(2)制度安排的時滯性。所謂制度安排的時滯性，是指在新的制度需求和制度供給之間存在一個時間間隔。即新的制度供給要滯后于新的制度需求的出現(xiàn)。在任何一個社會形態(tài)和社會階段，由于社會都處于不斷的變化之中，所以，適應(yīng)某一階段或某一社會情境的制度安排必然隨著社會的變化而逐漸失去作用，新的社會情境便需要新的制度安排，而由于人的認(rèn)知能力、制度“發(fā)明”需要時間及新制度的啟動存在時間間隔等因素，新制度不可能隨著社會的變化而同步調(diào)適，因此，制度安排的時滯性是必然的。在一個穩(wěn)定的社會環(huán)境中，由于沒有重要的社會變革，所以制度的安排會隨著社會的逐步發(fā)展而展開，時滯性問題表現(xiàn)得不是很明顯，而在一個多變的社會如目前我國的轉(zhuǎn)型社會中，由于整個社會結(jié)構(gòu)都需要調(diào)整，因此舊有制度明顯不能適應(yīng)新的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，而新制度的產(chǎn)生和有效施行又不可能一(二)一般而言，所謂的制度稀缺就是指有效制度的稀缺，這是很好理解的，因為一項制度安排假如在實際生活中是無效的話，那就會使這一制度形同虛設(shè)，起不到制度設(shè)計預(yù)期的效果。如果把制度稀缺與前面的制度安排中的兩個問題聯(lián)系起來考慮，就可以認(rèn)識到，在任何一種社會狀態(tài)下，都有制度稀缺的問題，只不過存在著在某些社會中制度稀缺程度低，而某些社會狀態(tài)下制度稀缺程度高的差別而已。目前，我國由于正處于逐步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期，在新舊體制的交替中存在大量的制度空檔或制度失缺，因此，制度稀缺的程度比較高，許多社會公為了使分析和論述緊緊圍繞“市長公開電話”這一制度安排中心，下面著重從政府內(nèi)部，政府與社會的邊界處和社會三個不同的角度來分析制度稀缺狀況。首先從政府內(nèi)部來看，作為一個組織，一個良好的政府應(yīng)當(dāng)有能力有效履行自身職能的政府，這就要求政府所有工作人員按照一套既定的規(guī)范展開工作?？v向上，上下級部門信息交流暢通，使上級有效控制下級的行為。橫向上，每一部門乃至每一工作人員明晰自身的職能和責(zé)任范圍，嚴(yán)格界定相互間的職責(zé)邊界。但現(xiàn)實狀況是，政府內(nèi)部的制度建設(shè)在轉(zhuǎn)型期內(nèi)無法適應(yīng)迅速變化的社會發(fā)展，呈現(xiàn)政府自我控制乏力的狀況：（1）下級往往根據(jù)自己的理解和利益需求取舍來執(zhí)行政策，從而使政策執(zhí)行階段產(chǎn)生扭曲；（2）各部門在市場經(jīng)濟(jì)新形勢下的協(xié)調(diào)機(jī)制尚不健全，往往導(dǎo)致政出多門或某些領(lǐng)域管理的真空；（3）職能部門受官僚主義作風(fēng)的影響，辦事推諉，致使許多涉及市民切身利益的事務(wù)，沒有及時有效地加以處理；(4)政府官員在缺乏強有力監(jiān)督措施的情況下利用權(quán)力謀取自身利益，從而引發(fā)大量腐敗現(xiàn)象。所有這一切，都是政府內(nèi)部缺乏一套良好制度規(guī)范的消極表現(xiàn)。種種跡象表明，原制度無法保證對社會公共問題作出有效的反應(yīng)，只能在原制度的基礎(chǔ)上，派生出一套溝通社會解決問題的制度，如信訪局，“12345”和“96110”（即杭州市城市應(yīng)急救援指揮中心，于1999年7月30日成立，其宗旨是立足城管，服務(wù)民眾，快速反應(yīng)。）等，間接起到彌補原制度缺陷的某些功能。其次，在政府與社會的邊界處，同樣存在著制度稀缺問題。政府與社會的邊界處，主要是指政府與社會直接發(fā)生聯(lián)系的領(lǐng)域，包括政策在社會中的具體執(zhí)行，社會對政府的要求及政府與社會進(jìn)行合作處理事務(wù)的公共領(lǐng)域。在計劃經(jīng)濟(jì)下，整個社會結(jié)構(gòu)單一，政府與社會交界處的摩擦較小。相反，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，情況完全不同。由于利益日趨多元，決策日趨分散，使得政府與社會存在諸多溝通與協(xié)調(diào)的領(lǐng)域，這就需要建立起有利于雙向溝通的協(xié)調(diào)機(jī)制，使政府的決策能迅速傳達(dá)給社會，社會的意見或建議也能夠很好地反饋給政府，在一些事務(wù)處理上雙方進(jìn)行良好地溝通，以促使問題的更好解決。實際上，由于政府自身官僚作風(fēng)的慣性及政府改革的相對滯后，使得政府的作為往往與社會的需求脫節(jié)，無法跟上社會需求日益增長的發(fā)展速度。與此同時，政府與社會也沒有創(chuàng)置出一系列行之有效的信息溝通途徑與渠道，市民的意見或建議很難迅速而準(zhǔn)確地傳遞給政府，聽證制度以及公民參與決策制度等尚未制度化。顯然，政府與社會之間急需有效協(xié)調(diào)的管理機(jī)制，以緩解政府與社會的緊張狀況。再次，就社會而論，目前最能概括出我們這個社會特點的一詞是“轉(zhuǎn)型期”。在這一轉(zhuǎn)型期內(nèi)，農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)文明和信息文明轉(zhuǎn)變，計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡，治理模式由個人權(quán)威型向法治型轉(zhuǎn)變，這樣，各種與舊有社會結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的制度隨著社會發(fā)展已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前社會。而新的制度由于社會本身的變動性及新制度產(chǎn)生的時滯性，不可能迅速產(chǎn)生，更為嚴(yán)重的問題是，各種新制度的設(shè)立到有效運轉(zhuǎn)尚存在著一定時間的磨合期，所以，現(xiàn)行整個社會仍處于動態(tài)的變動之中，許多制度尚未有效建立，整個社會制度自然而然處于稀缺狀態(tài)之中。(三)眾所周知，任何一項制度安排的作出都不是主觀隨意，為所欲為的，而是供給主體在特定約束條件下的理性選擇。我國的現(xiàn)時情況是有效制度的稀缺，盡管制度的供給又受成本的限制，但政府在制度的供給中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主要作用。如何在當(dāng)前制度稀缺的情境下，找到一種政府愿意并能夠推行，又能滿足社會需求，并且實施成本較低的制度安排，成為政府解決現(xiàn)實矛盾或沖突的一項緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)。從長遠(yuǎn)看來，一個社會的