我國(guó)近年來(lái)產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整及其問(wèn)題.doc

我國(guó)近年來(lái)產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整及其問(wèn)題 逯萍 摘要：我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策體系的特點(diǎn)在于以公有制為主體、政策選擇高于市場(chǎng)機(jī)制、行政措施干預(yù)依然過(guò)多，近年來(lái)產(chǎn)業(yè)調(diào)整的重點(diǎn)在于，專項(xiàng)規(guī)劃重點(diǎn)轉(zhuǎn)至新興產(chǎn)業(yè)、指導(dǎo)意見(jiàn)以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主、中長(zhǎng)期規(guī)劃以人才戰(zhàn)略為主、現(xiàn)代化服務(wù)業(yè)的發(fā)展，而未來(lái)仍存在的矛盾與挑戰(zhàn)體現(xiàn)在：國(guó)家形象等軟實(shí)力的欠缺、產(chǎn)業(yè)編整不一定提升產(chǎn)業(yè)與企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力反而提高系統(tǒng)風(fēng)、國(guó)營(yíng)企業(yè)間可能存在過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)與治理的系統(tǒng)性問(wèn)題。 關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整 我國(guó)改革開(kāi)放三十多年以來(lái)，雖作為技術(shù)與市場(chǎng)兩頭在外的后端加工制造基地，但憑借著世界工廠的集中地，龐大的產(chǎn)業(yè)外資投入，拉動(dòng)內(nèi)需投資與外需出口，加上土地與人口資源條件足夠發(fā)展群聚經(jīng)濟(jì)，因此產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈越來(lái)越完整，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)與波及效果越來(lái)越深化。 然而經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)勢(shì)必有其極限，在經(jīng)濟(jì)快速成長(zhǎng)的過(guò)程中，社會(huì)矛盾逐漸加大，結(jié)構(gòu)性社會(huì)問(wèn)題日漸尖銳，包括貧富不均、城鄉(xiāng)發(fā)展差距大、產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)體質(zhì)難以提升、環(huán)境外部性問(wèn)題日益嚴(yán)重。本文旨在理順近年來(lái)產(chǎn)業(yè)調(diào)整問(wèn)題并提出一些淺顯對(duì)策。 一、我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策體系的特點(diǎn) 一直以來(lái)，我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的特點(diǎn)大體可以被歸納為以下幾點(diǎn)特征： （一）以公有制為主體 我國(guó)憲法明文規(guī)定產(chǎn)業(yè)以公有制為主體下，允許多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。其中公有制經(jīng)濟(jì)以國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)以及混合企業(yè)為主，許多產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域如石化、鋼鐵、機(jī)械、電信、運(yùn)輸、金融、醫(yī)療等產(chǎn)業(yè)，皆以公有制經(jīng)濟(jì)為主體。 相對(duì)于公有制經(jīng)濟(jì)，對(duì)于非公有經(jīng)濟(jì)的支持上，除了xx年國(guó)務(wù)院頒布了“關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)”，要旨在于放寬非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域、加大財(cái)稅金融支持，以及強(qiáng)化服務(wù)體系支持等之外，xx年國(guó)務(wù)院又頒布了“關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)”，進(jìn)一步拓寬民間投資的領(lǐng)域范圍，以往被壟斷的金融、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施等都開(kāi)放民間資本興辦。 然而，這兩項(xiàng)“意見(jiàn)”并不能改變公有制主體性。在金融危機(jī)后，國(guó)務(wù)院所出臺(tái)的十一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)調(diào)整與振興規(guī)劃政策，由于此方案強(qiáng)調(diào)“充分利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)、打造支柱型優(yōu)勢(shì)企業(yè)”，在審批過(guò)程中傾向優(yōu)先保護(hù)多為公有制經(jīng)濟(jì)的大型企業(yè)、優(yōu)先核準(zhǔn)投資項(xiàng)目或采購(gòu)，而中小企業(yè)則多半享受不到政策優(yōu)惠。再加上金融危機(jī)期間，央行先采取貨幣寬松政策拯救經(jīng)濟(jì)，后采取貨幣緊縮打擊通膨，造成資本深化程度不足的民間中小企業(yè)受到極大的財(cái)務(wù)壓力。 （二）政策選擇高于市場(chǎng)機(jī)制 改革開(kāi)放以后雖然恢復(fù)市場(chǎng)功能，但我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策仍透過(guò)政策選擇，來(lái)加速特定企業(yè)與組織型態(tài)的發(fā)展。最直接體現(xiàn)這種選擇機(jī)制者為所謂的指導(dǎo)目錄，指導(dǎo)目錄關(guān)系到項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、資金融通、政府采購(gòu)、進(jìn)出口管制、租稅優(yōu)惠與土地優(yōu)惠等政策；在層級(jí)上，則從產(chǎn)業(yè)到企業(yè)以致于技術(shù)等范圍。在這種指導(dǎo)目錄體系取代市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)能之下，某個(gè)產(chǎn)業(yè)能夠取得更好的發(fā)展條件，不在于其過(guò)去在市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)表現(xiàn)，而在于是否能夠得到政府的青睞與支持。 （三）行政措施干預(yù)依然過(guò)多 除指導(dǎo)目錄機(jī)制外，在往下延伸的許多政策程序上，也是我國(guó)實(shí)施許多行政干預(yù)的場(chǎng)域。最主要的行政干預(yù)，不外乎在市場(chǎng)準(zhǔn)入、投資審批以及強(qiáng)制性清理三個(gè)方面上，在每一個(gè)環(huán)節(jié)上都有非常大的行政裁量灰色空間。此外我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策很少通過(guò)立法方式來(lái)呈現(xiàn)，其主要的原因還是國(guó)有企業(yè)掌控主導(dǎo)地位，中央可以通過(guò)國(guó)資委直接控制國(guó)有企業(yè)，達(dá)到指導(dǎo)與規(guī)范的目的。 二、產(chǎn)業(yè)政策演變重點(diǎn) 盤點(diǎn)十一五到十二五期間在產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃、指導(dǎo)意見(jiàn)、重要目錄、以及中長(zhǎng)期規(guī)劃等軸面上的重要政策，大致有以下幾方面重點(diǎn)： （一）專項(xiàng)規(guī)劃重點(diǎn)轉(zhuǎn)至新興產(chǎn)業(yè) 十一五期間產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃重點(diǎn)在于因應(yīng)金融危機(jī)的十一大產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃，其中包括九大制造業(yè)、物流與文化等，以刺激內(nèi)需為主，屬短期措施。十二五規(guī)劃開(kāi)始，整個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃重點(diǎn)則移到七大戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，牽涉政策工具與部會(huì)眾多、屬中長(zhǎng)期規(guī)劃。 （二）指導(dǎo)意見(jiàn)以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主 主要有“淘汰落后產(chǎn)能”、“促進(jìn)企業(yè)兼并重組”、以及“中小企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)發(fā)展”等重要課題，都屬于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與市場(chǎng)結(jié)構(gòu)方面的行政干預(yù)措施為主。 （三）中長(zhǎng)期規(guī)劃以人才戰(zhàn)略為主 在相關(guān)中長(zhǎng)期規(guī)劃上，重點(diǎn)主要在擺脫我國(guó)產(chǎn)業(yè)兩頭在外的現(xiàn)象，以軟性實(shí)力為主。除強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略、推動(dòng)自主創(chuàng)新以外，亦出臺(tái)“中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要”、“中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要”、以應(yīng)對(duì)改革開(kāi)放三十年后所面臨人口紅利不再的關(guān)鍵挑戰(zhàn)，正視與面對(duì)人才養(yǎng)成與引進(jìn)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要性。 （四）現(xiàn)代化服務(wù)業(yè)的發(fā)展 除了十一五的十一大產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃以及十二五的七大戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)外，國(guó)務(wù)院亦把加速生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展，視為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要策略。其中如物流與金融業(yè)等是指導(dǎo)目錄中的重點(diǎn)，支持力度大，且預(yù)期在十二五時(shí)期將有所持續(xù)。 三、近期產(chǎn)業(yè)政策對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的整體影響 在十二五期間，我國(guó)加大海外高階人才的引進(jìn)力度、強(qiáng)化自主創(chuàng)新、加速發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、以及招募互補(bǔ)性外資等作為策略性目標(biāo)。這些策略目標(biāo)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的問(wèn)題將產(chǎn)生以下幾方面影響： （一）產(chǎn)業(yè)供應(yīng)構(gòu)面 關(guān)鍵技術(shù)與設(shè)備缺口將逐漸補(bǔ)足，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)往中上游進(jìn)行垂直整合，先進(jìn)材料與設(shè)備進(jìn)口需求減少，與其他東亞國(guó)家開(kāi)始產(chǎn)生出口產(chǎn)品的水平分工。 （二）內(nèi)需市場(chǎng)構(gòu)面 在許多專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的城市區(qū)位選定上，預(yù)計(jì)將帶動(dòng)更多大型城市的發(fā)展與現(xiàn)代化，亦將創(chuàng)造工作崗位，進(jìn)而帶動(dòng)我國(guó)內(nèi)需經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。 （三）市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)構(gòu)面 包括高階人才、自主創(chuàng)新、新興產(chǎn)業(yè)投資與其他提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的策略元素，都不是一般中小企業(yè)可以達(dá)到的，這些關(guān)鍵資源不論是在利伯維爾場(chǎng)，或是在政策干預(yù)之下，都會(huì)大致流向國(guó)營(yíng)企業(yè)，使得特定產(chǎn)業(yè)的國(guó)企壟斷地位進(jìn)一步強(qiáng)化。 四、未來(lái)仍存在的矛盾與挑戰(zhàn) 我國(guó)畢竟是一個(gè)開(kāi)放式經(jīng)濟(jì)體，在融入世界經(jīng)濟(jì)體系之后，許多產(chǎn)業(yè)政策雖然屬于國(guó)內(nèi)法性質(zhì)，但仍然在動(dòng)態(tài)的過(guò)程中，會(huì)導(dǎo)致與產(chǎn)生其他國(guó)家的策略反應(yīng)與抵制，也因上述所提到的策略目標(biāo)，以及可能達(dá)到的整體競(jìng)爭(zhēng)力提升效果，也絕非完全沒(méi)有變量與挑戰(zhàn)，這些變量與挑戰(zhàn)可以由以下幾點(diǎn)來(lái)探討： （一）國(guó)家形象等軟實(shí)力的欠缺 必須承認(rèn)我們本身的國(guó)家形象，特別在人民素質(zhì)形象等軟實(shí)力指標(biāo)上表現(xiàn)不佳。這些部分包含中國(guó)社會(huì)潛藏的仇外情結(jié)、以及虛偽造假等，這些對(duì)外資及專業(yè)人士將造成的風(fēng)險(xiǎn)，未必能用較高的價(jià)格溢價(jià)來(lái)給予補(bǔ)償。 （二）產(chǎn)業(yè)編整不一定提升產(chǎn)業(yè)與企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，反而提高系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn) 近年產(chǎn)業(yè)政策營(yíng)造出對(duì)國(guó)營(yíng)大型企業(yè)顯著有利的經(jīng)營(yíng)條件，但不論是產(chǎn)業(yè)編整、淘汰落后產(chǎn)能、或?qū)徟鷳?zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的投資，我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)編整所依靠的并不是技術(shù)與管理進(jìn)步的市場(chǎng)力量。而大部分的國(guó)營(yíng)企業(yè)仍沒(méi)有經(jīng)營(yíng)國(guó)際市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于境外市場(chǎng)的品牌營(yíng)銷操作經(jīng)驗(yàn)亦相當(dāng)缺乏。這使得我國(guó)在全球景氣不佳時(shí)代下，只能鞏固住一定的市場(chǎng)份額與國(guó)營(yíng)企業(yè)利益，對(duì)于企業(yè)整體長(zhǎng)期的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力并沒(méi)有顯著的長(zhǎng)期提升效果。因此對(duì)于整個(gè)民企發(fā)展，社會(huì)建設(shè)水平與內(nèi)需市場(chǎng)擴(kuò)大的效果也非常薄弱。 （三）國(guó)營(yíng)企業(yè)間可能存在過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)與治理的系統(tǒng)性問(wèn)題 當(dāng)前我國(guó)正在快速補(bǔ)足過(guò)去價(jià)值鏈所缺乏的部分，朝大型化、垂直整合化的方向發(fā)展，這是十二五“建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系”的最直接目標(biāo)。但是，首先是游資過(guò)多，因而企業(yè)投資大量現(xiàn)金在房地產(chǎn)與股市等沒(méi)有實(shí)體生產(chǎn)效益的資產(chǎn)上；第二是企業(yè)彼此之間的產(chǎn)業(yè)投資項(xiàng)目相似性太高，彼此之間只有競(jìng)爭(zhēng)沒(méi)有合作，造成技術(shù)復(fù)雜、規(guī)格復(fù)雜，但國(guó)際銷售成績(jī)乏善可陳，最后導(dǎo)致設(shè)備過(guò)剩、人員過(guò)剩的現(xiàn)象。另外，國(guó)營(yíng)企業(yè)憑借著各地方政府所握有一定的行政