行政管理論文-在實(shí)踐中健全人大及其常委會(huì)的調(diào)查研究制度.doc

行政管理論文-在實(shí)踐中健全人大及其常委會(huì)的調(diào)查研究制度人大及其常委會(huì)的調(diào)查研究制度主要包括特定問題調(diào)查、立法調(diào)研、執(zhí)法調(diào)研、專題調(diào)研、工作調(diào)研和一般性調(diào)研等六種形式的調(diào)研。特定問題調(diào)查既可以由人代會(huì)組織，也可以由人大常委會(huì)組織，是人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)法定職權(quán)。它既是人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的一種形式，或者說是人大及其常委會(huì)的一種監(jiān)督形式，又是人大及其常委會(huì)調(diào)查研究制度的一個(gè)重要組成部分。對(duì)于其他各種調(diào)研形式，人代會(huì)受會(huì)期和各種主客觀條件的限制，不可能自己組織進(jìn)行，只能授權(quán)同級(jí)人大常委會(huì)組織進(jìn)行，或者在人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，由人大專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)或辦事機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行。因此，特定問題調(diào)查以外的其他各種調(diào)研形式，多數(shù)是人大常委會(huì)組織進(jìn)行，或者在人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，由人大專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行。這些也可以稱為人大常委會(huì)的調(diào)查研究制度。關(guān)于特定問題調(diào)查，因?yàn)橐延星拔膶ｉT論述，本文不再重述，而重點(diǎn)論述人大及其常委會(huì)其他形式的調(diào)查研究。一、關(guān)于人大及其常委會(huì)調(diào)查研究的法律規(guī)定除特定問題調(diào)查以外，關(guān)于人大及其常委會(huì)其他方面和其他形式的調(diào)查研究，有關(guān)法律規(guī)定如下：（一）憲法、全國(guó)人大組織法都規(guī)定，全國(guó)人大代表應(yīng)當(dāng)聽取和反映人民群眾的意見和要求；代表法規(guī)定，代表應(yīng)當(dāng)采取各種方式聽取人民群眾的意見。這里雖然沒有直接使用調(diào)查研究這一概念，但眾所周知，調(diào)查研究是聽取意見和要求的方式之一。（二）全國(guó)人大組織法規(guī)定，全國(guó)人大各專門委員會(huì)對(duì)屬于全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會(huì)有關(guān)的問題，進(jìn)行調(diào)查研究。（三）地方組織法規(guī)定，各專門委員會(huì)在本級(jí)人大及其常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)屬于本級(jí)人大及其常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會(huì)有關(guān)的問題，進(jìn)行調(diào)查研究。（四）監(jiān)督法規(guī)定，常委會(huì)聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告前，委員長(zhǎng)會(huì)議或者主任會(huì)議可以組織本級(jí)人大常委會(huì)組成人員和本級(jí)人大代表，對(duì)有關(guān)工作進(jìn)行專題調(diào)查研究；常委會(huì)可以安排參加專題調(diào)查研究的代表列席常委會(huì)會(huì)議；地方各級(jí)人大常委會(huì)審議撤職案，可以由主任會(huì)議提議，經(jīng)全體會(huì)議決定，組織調(diào)查委員會(huì)，由以后的常委會(huì)會(huì)議根據(jù)調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告，審議決定。監(jiān)督法還規(guī)定，根據(jù)在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問題，本級(jí)人大代表對(duì)“一府兩院”工作提出的建議、批評(píng)和意見中集中反映的問題，本級(jí)人大常委會(huì)組成人員提出的比較集中的問題，本級(jí)人大專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)在調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的突出問題，人民來信來訪集中反映的問題，社會(huì)普遍關(guān)注的其他問題，各級(jí)人大常委會(huì)每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問題，有計(jì)劃地對(duì)有關(guān)法律、法規(guī)實(shí)施情況組織執(zhí)法檢查。（五）預(yù)算法規(guī)定，縣級(jí)以上各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)就預(yù)算、決算中的重大事項(xiàng)或者特定問題組織調(diào)查。（六）立法法規(guī)定，列入常委會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式。常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將法律草案發(fā)送有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和專家征求意見；應(yīng)當(dāng)收集整理分組審議的意見和各方面提出的意見以及其他有關(guān)資料。列入常委會(huì)會(huì)議議程的重要的法律案，經(jīng)委員長(zhǎng)會(huì)議決定，可以將法律草案公布，征求意見。雖然這里也沒有使用調(diào)查研究這個(gè)概念，但是，顯而易見，座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)，發(fā)送有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和專家征求意見，收集整理各方面提出的意見以及其他有關(guān)資料，公布法律草案征求意見，都是很重要的具體的調(diào)查研究方法。（七）全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定中規(guī)定，執(zhí)法檢查組要深入基層、深入實(shí)際、深入群眾，采用聽取匯報(bào)、召開座談會(huì)、個(gè)別走訪、抽樣調(diào)查、實(shí)地考察等多種形式，了解和掌握法律實(shí)施的真實(shí)情況，研究法律實(shí)施中存在的問題；對(duì)執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的重大的典型違法案件，委員長(zhǎng)會(huì)議可以交由專門委員會(huì)或常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查等等。該法不僅明確規(guī)定了人大及其常委會(huì)調(diào)查研究中特定問題調(diào)查、執(zhí)法調(diào)研、專題調(diào)研、工作調(diào)研和一般性調(diào)研等五種具體形式，還規(guī)定了調(diào)查研究的“三深入”原則深入基層、深入實(shí)際、深入群眾，還規(guī)定了聽取匯報(bào)、召開座談會(huì)、個(gè)別走訪、抽樣調(diào)查、實(shí)地考察等多種具體調(diào)研方法。（八）全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定中規(guī)定，經(jīng)委員長(zhǎng)會(huì)議專項(xiàng)批準(zhǔn)，全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)可以對(duì)各部門、各預(yù)算單位、重大建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算資金使用和專項(xiàng)資金的使用進(jìn)行調(diào)查。（九）全國(guó)人大常委會(huì)組成人員守則規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)組成人員要經(jīng)常進(jìn)行調(diào)查研究，聽取群眾意見和要求。二、對(duì)人大及其常委會(huì)各種調(diào)研形式的分述（一）立法調(diào)研立法法所規(guī)定的調(diào)研，主要是指法律法規(guī)草案提交人大或其常委會(huì)審議后和審議過程中，需要做和可以做的調(diào)研。立法法關(guān)于立法時(shí)進(jìn)行調(diào)研的規(guī)定，雖然具體是針對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)規(guī)定的，同樣也適用于有制定地方性法規(guī)權(quán)的地方各級(jí)人大常委會(huì)，即擁有地方性法規(guī)制定權(quán)的地方各級(jí)人大常委會(huì)也應(yīng)按照立法法的有關(guān)規(guī)定辦。立法調(diào)研可以由相應(yīng)的人大常委會(huì)組織，也可以由相關(guān)專門委員會(huì)組織；按立法法的規(guī)定，還可以由常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)（本文作者認(rèn)為，這包括人大常委會(huì)、專門委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)下同）組織；可以組織調(diào)研組進(jìn)行調(diào)研，也可以不組織調(diào)研組，直接召開座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)，將法律草案發(fā)送有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和專家征求意見，收集整理各方面提出的意見以及其他有關(guān)資料。立法法還規(guī)定，列入常委會(huì)會(huì)議議程的重要的法律案，可以將法律草案公布，征求意見。這既是民主立法的重要措施，也是一種很重要的具體的調(diào)查研究方法。廣大人民群眾可以通過信函、電話來參與，也可以在網(wǎng)絡(luò)上給有關(guān)網(wǎng)站發(fā)帖子、自辦博客、發(fā)送電子郵件來參與。上級(jí)人大常委會(huì)、相關(guān)專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)組織調(diào)研組在進(jìn)行立法調(diào)研時(shí)，在組織座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)聽取各方面意見時(shí)，上級(jí)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)將法律草案發(fā)送有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和專家征求意見，收集整理各方面提出的意見以及其他有關(guān)資料時(shí)，上級(jí)人大常委會(huì)公布法律法規(guī)草案征求意見時(shí)，下級(jí)人大及其常委會(huì)包括沒有法律法規(guī)制定權(quán)的縣級(jí)人大及其常委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，都應(yīng)該努力協(xié)助做好有關(guān)工作，發(fā)動(dòng)本級(jí)人大代表、人大常委會(huì)組成人員、專門委員會(huì)組成人員，本行政區(qū)域的廣大人民群眾，積極參與相關(guān)立法活動(dòng)，協(xié)助收集和整理信函、電話、網(wǎng)絡(luò)提供的信息，集思廣益，幫助上級(jí)立法機(jī)關(guān)把法律法規(guī)制定好。有法律法規(guī)制定權(quán)的人大及其常委會(huì)要主動(dòng)邀請(qǐng)有關(guān)人大代表參加立法調(diào)研。立法調(diào)研主要是聽取各方面的意見，是匯總各方面的意見和信息，因此，不管意見的價(jià)值大小、是對(duì)是錯(cuò)，都要匯總起來，供法律法規(guī)起草機(jī)關(guān)和審議機(jī)關(guān)參考。（二）執(zhí)法調(diào)研執(zhí)法調(diào)研是近幾屆全國(guó)人大常委會(huì)、全國(guó)人大各專門委員會(huì)和地方人大共同創(chuàng)造的一種帶有監(jiān)督作用的調(diào)研形式。執(zhí)法調(diào)研的作用類似執(zhí)法檢查，但程序簡(jiǎn)單得多，人數(shù)可多可少，少則可以兩三個(gè)人；時(shí)間可長(zhǎng)可短，最少可以幾天就完成；牽涉面較小，不占用“一府兩院”很多時(shí)間和精力，因此，組織起來容易得多，可以真正做到輕車簡(jiǎn)從。地方各級(jí)人大常委會(huì)、人大專門委員會(huì)、常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)，都可以進(jìn)行執(zhí)法調(diào)研，重大的典型違法案件，主任會(huì)議可以交由專門委員會(huì)或常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查。執(zhí)法調(diào)研一般應(yīng)成立調(diào)研組來進(jìn)行，要深入現(xiàn)場(chǎng)，進(jìn)行實(shí)地考察，取得第一手感性資料。調(diào)研組要在調(diào)研中區(qū)分對(duì)錯(cuò)是非，給“一府兩院”執(zhí)法情況以客觀、公正、真實(shí)的評(píng)價(jià)。因此，執(zhí)法調(diào)研不到現(xiàn)場(chǎng)不行，通過其他方式和渠道得到的信息，只能參考，不能代替實(shí)地調(diào)查研究。執(zhí)法調(diào)研的一個(gè)不可缺少的程序是，調(diào)研組必須向派出它的人大常委會(huì)或?qū)ｉT委員會(huì)或常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)提交調(diào)研報(bào)告。一般的說，調(diào)研組也會(huì)向被調(diào)查的“一府兩院”或其部門反饋意見，但不直接處理問題。對(duì)調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)的重要問題，派出調(diào)研組的人大常委會(huì)或?qū)ｉT委員會(huì)可以跟蹤了解解決和處理的情況。這些程序都與執(zhí)法檢查類似。當(dāng)然，執(zhí)法調(diào)研比執(zhí)法檢查的強(qiáng)制性和權(quán)威性要弱一些。常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)組織的執(zhí)法調(diào)研也不能與人大常委會(huì)或?qū)ｉT委員會(huì)組織的執(zhí)法調(diào)研完全等同。但從這些年的實(shí)踐看，執(zhí)法調(diào)研的監(jiān)督作用仍然很明顯，對(duì)于推動(dòng)“一府兩院”改進(jìn)工作仍然非常有效。（三）專題調(diào)研專題調(diào)研是指各級(jí)人大常委會(huì)、人大專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)就專門問題進(jìn)行的調(diào)查研究。專題調(diào)研首要的工作是確定調(diào)研的題目，即調(diào)研的專門問題。目前，全國(guó)和地方各級(jí)人大常委會(huì)、專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)一般都是根據(jù)：（1）過去執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問題；（2）本級(jí)人大代表對(duì)“一府兩院”工作提出的建議、批評(píng)和意見中集中反映的問題；（3）本級(jí)人大常委會(huì)組成人員提出的比較集中的問題；（4）本級(jí)人大專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)在調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的突出問題；（5）人民來信來訪集中反映的問題；（6）社會(huì)普遍關(guān)注的其他問題，來確定若干關(guān)系本行政區(qū)域改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問題，進(jìn)行專題調(diào)研。專題調(diào)研應(yīng)強(qiáng)調(diào)組織調(diào)研組深入實(shí)際，進(jìn)行實(shí)地考察，取得第一手的感性資料。因此，專題調(diào)研不深入到群眾中去不行，通過其他方式和渠道得到的信息，只能是參考，不能代替實(shí)地調(diào)研。（四）工作調(diào)研工作調(diào)研是為了進(jìn)一步做好人大工作，就人大工作本身進(jìn)行的調(diào)查研究。隨著人大工作制度化建設(shè)的發(fā)展，為使人大代表、人大常委會(huì)組成人員、人大專門委員會(huì)組成人員更好地行使職權(quán)，也日益要求他們與搞好調(diào)查研究聯(lián)系在一起。例如，對(duì)人大代表、人大常委會(huì)組成人員提出議案，要求他們通過視察、專題調(diào)研等活動(dòng)，深入實(shí)際，調(diào)查研究，在認(rèn)真醞釀并充分準(zhǔn)備的基礎(chǔ)上提出；對(duì)人大代表提出建議、批評(píng)和意見，也要求他們通過視察、專題調(diào)研和代表小組活動(dòng)等，深入實(shí)際，深入基層，調(diào)查研究，了解本行政區(qū)域內(nèi)的重要情況和問題，了解人民群眾的意見和要求，在此基礎(chǔ)上提出。目前，在全國(guó)人代會(huì)上，把提出的議案以及建議、批評(píng)和意見分為三類：一類是通過專題調(diào)研和集中視察后形成的；一類是通過座談、走訪、征求意見形成的；第三類是結(jié)合本職工作、總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提出的。應(yīng)該說，各級(jí)人大及其常委會(huì)日益重視調(diào)查研究，而為了更好地履行職權(quán)，各級(jí)人大代表、人大常委會(huì)組成人員、人大專門委員會(huì)組成人員也日益自覺地參與調(diào)查研究。工作調(diào)研包括人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)對(duì)人大代表、人民群眾來信來訪的調(diào)研。（五）一般性調(diào)研憲法、全國(guó)人大組織法規(guī)定，全國(guó)人大代表應(yīng)當(dāng)聽取和反映人民的意見和要求；代表法規(guī)定，人大代表應(yīng)當(dāng)采取各種方式聽取人民群眾的意見。這里雖然沒有直接使用調(diào)查研究這一概念，但眾所周知，調(diào)查研究是聽取意見和要求的方式之一。全國(guó)人大常委會(huì)組成人員守則則明確規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)組成人員要經(jīng)常進(jìn)行調(diào)查研究，聽取群眾意見和要求。一般性調(diào)研有時(shí)沒有特定的任務(wù)，無任何限制地聽取人民群眾的意見和要求，但有時(shí)，也可能會(huì)圍繞一個(gè)問題，聽取人民群眾的意見和要求。開展一般性調(diào)研，人民群眾的什么意見和建議都可以提，什么問題都可能涉及。在這個(gè)基礎(chǔ)上，可以選擇一些人民群眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)、難點(diǎn)問題，深入進(jìn)行調(diào)研。所以，兩種情況有可能轉(zhuǎn)化。在各種調(diào)研形式中，一般性調(diào)研有時(shí)是基礎(chǔ)，隨著一般性調(diào)研的深入，可能轉(zhuǎn)化為立法調(diào)研、執(zhí)法調(diào)研、專題調(diào)研和工作調(diào)研。三、值得研究和探討的問題在各級(jí)人大的共同努力下，人大及其常委會(huì)的調(diào)研制度日益健全，全國(guó)和地方各級(jí)人大都在努力開展調(diào)查研究，已經(jīng)形成良好的風(fēng)氣。但是，人大及其常委會(huì)的調(diào)研制度還有一些問題需要探討和研究，以使人大及其常委會(huì)的調(diào)研制度更加健全，例如：（一）進(jìn)一步明確被調(diào)查的國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力和責(zé)任、社會(huì)團(tuán)體與公民的權(quán)利和義務(wù)憲法規(guī)定，全國(guó)人代會(huì)組織的調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查的時(shí)候，一切有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民都有義務(wù)向它提供必要的材料。全國(guó)人大議事規(guī)則也規(guī)定，全國(guó)人代會(huì)組織的調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查的時(shí)候，一切有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民都有義務(wù)如實(shí)向它提供必要的材料。預(yù)算法規(guī)定,各級(jí)人大有權(quán)就預(yù)算、決算中的重大事項(xiàng)或者特定問題組織調(diào)查，有關(guān)的政府、部門、單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)如實(shí)反映情況和提供必要的材料。全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定中規(guī)定，有關(guān)部門和地方應(yīng)支持執(zhí)法檢查組的工作，提供真實(shí)情況和其他必要的幫助。應(yīng)該說，這個(gè)原則也適用于各級(jí)人大常委會(huì)的調(diào)查研究。制定這些法律時(shí)，在我國(guó)法律體系中尚未正式出現(xiàn)公法私法、公權(quán)力私權(quán)力的概念。立法法規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。權(quán)力與責(zé)任是公法的基本法律規(guī)范，權(quán)利與義務(wù)是私法的基本法律規(guī)范。這是我國(guó)法律第一次提出要科學(xué)合理地區(qū)分公法私法的基本法律規(guī)范。因此，從公法私法的角度看，在人大及其常委會(huì)調(diào)查研究時(shí)，如實(shí)反映情況和提供必要的材料或者說提供真實(shí)情況和其他必要的幫助，是享有公權(quán)力的有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)或者說有關(guān)的政府、部門、單位的職責(zé)，對(duì)只有私權(quán)力的單位、個(gè)人或者說社會(huì)團(tuán)體和公民來說，則是其法律義務(wù)。對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)或者說有關(guān)的政府、部門、單位來說，如果它們不如實(shí)反映情況和提供必要