行政管理論文-補充偵查制度新探.doc

行政管理論文-補充偵查制度新探摘要:補充偵查作為一項偵查制度，看似細(xì)小，卻直接導(dǎo)致了一系列使制度被虛置、人權(quán)被侵犯的問題，這些問題的產(chǎn)生有著深刻的實際和理論背景，因此要改變這種狀況就必須在分析這些實際和理論背景的基礎(chǔ)上對支撐補充偵查制度的理論作一番重構(gòu)。筆者以為，只有建立正當(dāng)法律程序在刑事偵查中的指導(dǎo)地位，才能從根本上改變目前補充偵查存在的現(xiàn)狀。關(guān)鍵詞：補充偵查正當(dāng)法律程序引言補充偵查在刑事訴訟中僅占極小的板塊，刑事訴訟法對此也惜墨如金，但是由補充偵查引申出來的問題諸如超期羈押，偵查監(jiān)督缺失、缺位，以及補充偵查形式化、表面化等等，卻使整個刑事訴訟不能不正視。就目前的研究來看，不外乎是補充偵查的存廢之爭、退回補充偵查與自行補充偵查應(yīng)廢除何者之爭、不同階段補充偵查之存廢與使用程度之爭，絕大多數(shù)仍然立足于就事論事，鮮見高屋建瓴之作。雖然可以促進(jìn)學(xué)術(shù)繁榮，卻難能促進(jìn)理論深化，從而也就很難從根本上解決補充偵查存在的痼疾。相反，研究越多，思想就越混亂，已經(jīng)不僅使法學(xué)研究步入歧途，而且已經(jīng)極大的誤導(dǎo)了法律實施者。為此，對補充偵查做出新的、完整的闡釋，已經(jīng)迫不及待。應(yīng)當(dāng)說明的是，筆者在此討論的“補充偵查”概念立足于現(xiàn)行立法，即僅僅包括批準(zhǔn)逮捕階段、審查起訴階段以及法庭審理階段的補充偵查，屬于某些文章所稱得“法定補充偵查”，至于所謂“事實補充偵查”則暫時不是關(guān)注的對象。1補充偵查存在的困境與無奈1、彰顯人權(quán)保障理念的需要與無休止羈押現(xiàn)實之沖突何謂人權(quán)，即人權(quán)的概念，世界各國至今沒有統(tǒng)一的認(rèn)識，但是對人權(quán)在刑事訴訟中的最低限度，則已經(jīng)存在共識。在刑事偵查階段，通過保障嫌疑人不受非法的、無限制的羈押來實現(xiàn)人權(quán)保障是大多數(shù)國家普遍的做法，并且被寫入國際條約之中。公民政治權(quán)利與民主權(quán)利國際公約第九條第三項規(guī)定：“任何因刑事指控被逮捕或拘禁的人，應(yīng)被迅速帶見審判官或其他經(jīng)法律授權(quán)行使司法權(quán)力的官員，并有權(quán)在合理的時間內(nèi)受審判或被釋放。等候?qū)徟械娜耸鼙O(jiān)禁不應(yīng)作為一般規(guī)則，”主張羈押應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格的法律控制，羈押期限必須合理，并且羈押不能成為一般原則，而應(yīng)當(dāng)是例外。公約如此規(guī)定，原因在于羈押是剝奪個人自由的嚴(yán)厲手段，而個人自由作為最低限度的人權(quán)，必須得到保證。我國傳統(tǒng)上人權(quán)觀念的淡薄已經(jīng)造成了諸多弊病，因此，提倡人權(quán)保障不僅出于長遠(yuǎn)的個人自由等考慮，也是解決現(xiàn)階段問題的必須。在刑事訴訟中體現(xiàn)充分保護(hù)個人自由，我國已經(jīng)進(jìn)行了長期而有益的嘗試，人權(quán)保障理念也已經(jīng)被設(shè)立成為刑事法律的指導(dǎo)思想之一。誠然，我國的補充偵查之存在于刑事訴訟，在于彌補偵查機關(guān)第一次偵查活動存在的不足，使偵查機關(guān)更好的追究犯罪、保護(hù)無辜。為此，刑事訴訟法第140條規(guī)定了補充偵查可以進(jìn)行2次，每次期限為一個月。法律如此規(guī)定，主要著眼于偵查機關(guān)打擊犯罪方面，是立法給予偵控機關(guān)一個自我糾錯的機會。然而，這種機會被亂用、濫用了，并且這些亂用、濫用行為直接成為了對嫌疑人、被告人無休止被無休止羈押的罪魁禍?zhǔn)住！敖钑r間”成為各個機關(guān)慣用的手段，偵查機關(guān)在偵查期限已到而案件尚未偵查完畢時會主動向檢察院要求“補充偵查”，向檢察院借時間以延長辦案期限；檢察院在審查起訴時遇期限不足則無論是否應(yīng)當(dāng)補充偵查，也直接下發(fā)“補充偵查通知書”，向偵查機關(guān)“借時間”；法庭審理階段出現(xiàn)審判期限屆滿，法官可以建議補充偵查，檢察院出于自身利益考慮，不敢“得罪”法官，也就“同意”補充偵查，法院完成向檢察院“借時間”。這樣單純從偵查、起訴到審判，就可能被羈押6個月，如果算上抗訴、上訴程序，就是12個月，直接造成嫌疑人、被告人被長期的、無休止的羈押，并且由于三機關(guān)完全是依法行事，嫌疑人、被告人欲哭無淚、欲訴無門。這種狀況的存在，嚴(yán)重剝奪了個人自由，構(gòu)成了對人權(quán)的根本侵犯，與彰顯人權(quán)理念的社會需要格格不入。2、權(quán)力制約的憲政要求與補查監(jiān)督失范、監(jiān)而不督的窘境現(xiàn)代民主國家同時基本是憲政國家，從社會契約論出發(fā)的憲政理論認(rèn)為國家權(quán)力來源于民眾授予，因此，國家必須對民眾負(fù)責(zé)，同時由于民眾授予國家的權(quán)力是有限的，國家也就必須在這個限度內(nèi)行使權(quán)力。另一方面，權(quán)力具有天然的擴張性，為了使國家權(quán)力的行使不至于危害民眾利益，限制國家權(quán)力成為憲政國家的重要特征，憲政也被理解為“限政”，既限制政府權(quán)力。我國是人民代表大會制度的國家，國家一切權(quán)力來源與人民，“人民當(dāng)家作主”，其理論原點也應(yīng)當(dāng)是社會契約論，因此限制政府權(quán)力擴張也是應(yīng)有之義。體現(xiàn)在刑事訴訟上，就是必須加強對作為國家機關(guān)的偵查、檢察、審判機關(guān)的有效監(jiān)督，防止三機關(guān)擴大其權(quán)力的運用，進(jìn)而侵犯公民個人得權(quán)益。補充偵查作為偵控機關(guān)的一項偵查行為，應(yīng)當(dāng)受到有效的制約，這是上述理論推導(dǎo)出的必然結(jié)論，然而從補充偵查實施效果來看，可以發(fā)現(xiàn)實際上根本就沒有存在任何有效的監(jiān)督機制來監(jiān)督補充偵查，補充偵查尚處于監(jiān)督的真空地帶。法律規(guī)定的偵查監(jiān)督存在明顯的缺陷：一是補充偵查監(jiān)督的是失范。監(jiān)督補充偵查的主體是檢察機關(guān)，具體而言是檢察機關(guān)對偵查機關(guān)的監(jiān)督，而二者同屬于一個利益共同體追訴方，因此檢察機關(guān)對偵查機關(guān)的監(jiān)督實際上是追訴方在自己監(jiān)督自己；一是補充偵查監(jiān)督是監(jiān)而不督。首先檢察院對退回補充偵查監(jiān)督明顯不力，偵查機關(guān)對退回補充偵查的案件不按照補充偵查提綱盡力偵查，敷衍了事，而檢察院對此無能為力；其次，檢察院對自偵案件的補充偵查監(jiān)督完全缺失。檢察機關(guān)對貪污賄賂等大量刑事案件自行偵查，卻沒有任何機關(guān)對它實行監(jiān)督，所謂審查起訴部門對偵查部門的監(jiān)督更是同一機關(guān)內(nèi)部的行為，違反最基本的監(jiān)督理論：監(jiān)督主體必須與被監(jiān)督主體分離。在如上“監(jiān)督”機制之下，監(jiān)督只能是走過場，與權(quán)力應(yīng)受制約的憲政理念相去甚遠(yuǎn)。3、公正、合理的權(quán)力行使要求與補充偵查程序缺失造成的權(quán)力肆意、權(quán)力不作為之間的矛盾權(quán)力行使必須以公正、合理為歸依。只有不僅確保事實公正，而且不超出合理限度，權(quán)力行使才是恰當(dāng)?shù)?。憲政國家所依托的“依法治國”，在國家方面就是?quán)力的公正、合理行使。就法律層面而言，要實現(xiàn)權(quán)力公正、合理行使，除了實體方面通過立法明確權(quán)力的大小、享有者的使用權(quán)限等外，加強權(quán)力行使的程序規(guī)范也是必不可少的環(huán)節(jié)，通過法定程序制約國家權(quán)力，不僅能有效防止權(quán)力的暗箱操作，使權(quán)力在“陽光”下行使，而且能有效杜絕權(quán)力的濫用、權(quán)力的不作為，切實保障權(quán)力相對方的權(quán)益。從某種意義上說，程序的設(shè)計更多的是出于權(quán)力制約、權(quán)利保護(hù)的考慮，而公正、合理的行使國家權(quán)力，則是在程序和權(quán)利之間架構(gòu)的一座橋梁，程序保障權(quán)力以公正、合理的方式行使，“公正”意味著權(quán)力行使的不偏不倚，“合理”表示權(quán)力行使的必要限度、合理范圍，其本質(zhì)是充分保障權(quán)力相對方的權(quán)利。另一方面，公正、合理的權(quán)力行使必須以存在能有效制約權(quán)力的程序存在為前提，只有在程序已經(jīng)存在并且運行的情況下，公正、合理行使權(quán)力才是現(xiàn)實的。就刑事案件補充偵查而言，出現(xiàn)應(yīng)當(dāng)補充偵查的情況，國家機關(guān)應(yīng)當(dāng)按照法定的程序自覺履行職責(zé)。檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)提出補充偵查通知書，審判機關(guān)應(yīng)當(dāng)提出補充偵查的建議，對于不應(yīng)當(dāng)補充偵查的，堅決不進(jìn)入補充偵查程序。偵查部門收到通知書后應(yīng)當(dāng)立即按照補充偵查提綱的要求，無論補充偵查的材料對追訴犯罪有利還是不利，都應(yīng)當(dāng)完成，保證案件得到正確追訴、公正審理。同時，補充偵查的啟動也必須遵循合理的要求，不能隨意，必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定的條件和范圍。在進(jìn)行補充偵查過程中，還必須作到偵查手段運用的合理性，對嫌疑人、被告人人身自由和財產(chǎn)的強制措施的運用應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎，只能針對極少、極特殊的案件。然而補充偵查程序的立法缺失，一方面造成權(quán)力的濫用，檢察機關(guān)、審判機關(guān)動輒啟動補充偵查程序，不僅補充偵查的案件范圍被無限制的擴大，而且補充偵查的標(biāo)準(zhǔn)也被無限制的降低，同時偵查機關(guān)“主動”的要求補充偵查，進(jìn)一步使補充偵查普遍化、常態(tài)化；另一方面由于缺乏法定補充偵查程序，偵查機關(guān)的行為不受任何程序制約，補充偵查表面化、形式化現(xiàn)象很嚴(yán)重，“偵查機關(guān)往往對退回補充偵查有抵觸情緒，認(rèn)為這是公訴機關(guān)有意為難。很多退回補充偵查案件，偵查機關(guān)往往以無法查清、犯罪嫌疑人原已交代、或者出具幾份說明應(yīng)付補充偵查?！?另外，由于法律缺乏對偵查過程中偵查行為的有效規(guī)范，具體到補充偵查階段就是偵查機關(guān)將補充偵查等同于原偵查，可以運用一切偵查手段，更由于偵查手段的決定權(quán)基本上掌握在偵控機關(guān)手中，偵查機關(guān)能夠隨心所欲的運用，嚴(yán)重危及嫌疑人、被告合法權(quán)益。所有這些，完全背離了憲政國家權(quán)力行使的公正、合理要求，不僅無助于事實查清，反而在一定程度上增加了案件的復(fù)雜，損害了司法的權(quán)威。二、補充偵查弊端之成因解析與反思需要指出的是，補充偵查制度帶來以上一系列的困惑和問題，不能簡單的從制度本身來尋求解答，不能就事論事。一來補充偵查制度基本上缺乏制度設(shè)置，通過制度不能解決任何問題；二來解決問題的答案在于制度之外，通過分析制度來尋求制度的完善，無異于通過制度來證成制度本身的正當(dāng)性，屬于同義反復(fù)。因此分析補充偵查的弊端成因只能從外部入手。筆者認(rèn)為，主要是三個方面的原因：1、單純追求實體正義以及程序虛無主義思想對立法的深刻影響中國有著幾千年的傳統(tǒng)文化，其中對公平、平等信念的追求又是中國社會發(fā)展的主線，是王朝更替和社會形態(tài)轉(zhuǎn)變的最深層原因。需要指出的是，中國人對公平、平等的信念的理解基本上物化在財富能否平均分配上，注重的是分配結(jié)果的公平，屬于“結(jié)果的正義”，至于分配過程則不是他們關(guān)注的重點，甚至幾千年來一直就被忽略著，鮮有人提及；相反，對過程（程序）的些許注意也是基于程序的工具性特征。中國人對訴訟的認(rèn)識帶有非程序化的特點，中國古代訴訟運作也呈非程序化特征，3這種思想一直延續(xù)下來。新中國成立后奉行“一邊倒”政策，照搬前蘇聯(lián)法律制度，前蘇聯(lián)關(guān)于“追求訴訟實質(zhì)真實、將追求實質(zhì)真實與程序公正視為哲學(xué)上內(nèi)容與形式、本質(zhì)與現(xiàn)象”的關(guān)系4的觀念也一股腦的移植了過來。國內(nèi)傳統(tǒng)思想加上國際政治因素，加劇了中國對程序的忽視和蔑視，直接反映到法律制定上。具體表現(xiàn)在補充偵查上，就出現(xiàn)了補充偵查制度本身雖然存在，但是缺乏相關(guān)的具體程序設(shè)置，法律法規(guī)、政策對補充偵查的規(guī)范，僅僅是勾勒了粗略的線條，不僅沒有對可能侵犯相對人的偵查行為設(shè)計限制方案，反而一再加大偵控機關(guān)補充調(diào)查的權(quán)限，目的只有一個：為控訴方提供一個額外的不受限制的證據(jù)獲取方法。如中央人民政府于1951年3月公布實施的中華人民共和國法院暫行組織法第37條規(guī)定：“人民法院接到人民檢察署起訴的案件，如果認(rèn)為有送回重新檢察或補充檢察資料之必要時，得將原案送回原檢察署重新檢察或者給予補充檢察資料”。最高人民法院于1956年10月印發(fā)的各級人民法院刑事案件審判總結(jié)第1條第3項指出：“對于事實不清，證據(jù)不足的案件，作退回人民檢察院補充偵查的裁定，在退回人民檢察院補充偵查的裁定內(nèi)，必須明確指出偵查事項，同時告知被告人已退回人民檢察院補充偵查。”二者均無具體制度的規(guī)定，而只是言明“送回”、“退回”補充偵查，至于怎么查，絲毫沒有規(guī)定。79年刑事訴訟法頒布實施，對補充偵查作了進(jìn)一步規(guī)定，然而除了第九十九條規(guī)定補充偵查案件應(yīng)當(dāng)一個月以內(nèi)補充偵查完畢外，其他的照搬了前述內(nèi)容，況且這個期限也是語焉不詳，到底是總共一個月，還是一次一個月，通過法條不能看出，并且由于沒有次數(shù)限制，這個期限變得可有可無。經(jīng)過修改，97年刑事訴訟法出臺，增加規(guī)定補充偵查次數(shù)不能超過2次，取消法院補充偵查啟動權(quán)，將審查批捕階段檢察院不同意批捕退回補充偵查的情形直接劃入不批準(zhǔn)逮捕中，這確實有助于緩解補充偵查權(quán)力擴大的問題，但是由于仍然沒有具體的程序設(shè)置，偵控機關(guān)照舊能夠為所欲為。2、對補充偵查程序的公正性思考的缺失長期以來，補充偵查不僅作為補充查證案件事實的制度存在，也是作為檢察院履行其偵查監(jiān)督的重要方式存在。5通過對補充偵查案件的指導(dǎo)、直接參與退回補充偵查，乃至自行補充偵查，檢察院試圖完成法律賦予它的偵查監(jiān)督職責(zé)，成功扮演“法律守護(hù)人”的角色。從權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到制約的角度出發(fā)，通過權(quán)力制約權(quán)力、防止權(quán)力濫用，這是憲政國家進(jìn)行國家權(quán)力配置時通常使用的方法，目的在于通過防止權(quán)力的濫用來切實保護(hù)社會公眾的整體利益和民眾的個體權(quán)利。對補充偵查進(jìn)行監(jiān)督，完全符合上述憲政內(nèi)容。然而制約必然是實質(zhì)、有效的，否則無異于一個裝飾和擺設(shè)，這就要求權(quán)力制約機制除了必須滿足前述存在一個具體的制度設(shè)置的要求外，在該制約機制中，不能出現(xiàn)自監(jiān)自督，即自己監(jiān)督自己的現(xiàn)象。這個結(jié)論的提出，出自程序公正的基本要求，任何程序首先必須保持其本身的公正性，爾后才能談?wù)撨\用該程序所可能實施的效果。關(guān)于程序的公正性考慮，依據(jù)美國著名學(xué)者戈爾丁的觀點，包含有以下基本內(nèi)容：（1）任何人不能作為有關(guān)自己案件的法官；（2）結(jié)果中不應(yīng)包含糾紛解決者個人的利益；（3）糾紛解決者不應(yīng)有支持或反對某一方的偏見；6以上內(nèi)容歸納起來就是：在任何程序中，包括訴訟程序與非訴程序，只要存在審查、判斷的情形，就必須防止審查者、裁判者與被審查者、被裁判者兩個主體的同一，防止自查自裁現(xiàn)象的存在，就必須保證兩種主體不存在任何的利害關(guān)系。任何裁判、監(jiān)督程序只有首先滿足以上條件，才能保證該程序的公正性，對補充偵查進(jìn)行監(jiān)督的程序，亦是如此。然而我們發(fā)現(xiàn)的是，偵查監(jiān)督由檢察機關(guān)來負(fù)責(zé)實施，并且監(jiān)督的方式是通過指導(dǎo)偵查機關(guān)補充偵查、甚至檢察院自行補充偵查來實現(xiàn)。檢