論海洋行政體制改革中海事與海警執(zhí)法權(quán)責的劃分.doc

論海洋行政體制改革中海事與海警執(zhí)法權(quán)責的劃分 王大鵬1，陳琳琳2 （1大連海事大學航海學院，遼寧大連116026；2大連海事大學法學院，遼寧大連116026） 摘要：國家海洋局重組后，新設(shè)的海警與海事成為海上的兩大執(zhí)法主體。但法律法規(guī)并未對二者的執(zhí)法權(quán)責做出明確的區(qū)分。為進一步完善海事與海警的行政體制改革，在執(zhí)法職責的法理基礎(chǔ)上，應(yīng)明確海事執(zhí)法依據(jù)交通運輸部職能所涉的公約與相關(guān)規(guī)范，針對的主要是海上交通安全與海洋防治污染等事項，而海警執(zhí)法依據(jù)國土資源部、公安部職能所涉的公約與相關(guān)規(guī)范，針對的主要是海洋權(quán)益與海洋資源等事項；就人?？趫?zhí)法而言，海事應(yīng)該作為唯一的執(zhí)法主體，以節(jié)省執(zhí)法資源和提高執(zhí)法效率；在國際公約的履約率方面，登臨權(quán)應(yīng)由海警行使，緊迫權(quán)應(yīng)同時賦予海事與海警，海事與海警應(yīng)該協(xié)同提高國際公約的履約率；此外，在國際合作上，海事更側(cè)重于促進海上經(jīng)濟發(fā)展，而海警則更側(cè)重于保障海上經(jīng)濟發(fā)展不被破壞。 關(guān)鍵詞：行政體制；人海口；登臨權(quán)；緊追權(quán)；權(quán)責劃分 ：DF593：A：1002-3933(xx)08-0108-07 在海洋行政體制改革前，我國的海上執(zhí)法主體有國家海洋局及其海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部漁政以及海關(guān)總署海上緝私警察。這種執(zhí)法主體多而雜的現(xiàn)象，不僅降低了行政執(zhí)法效率，且極大地浪費了行政資源，更阻礙了我國海洋經(jīng)濟的發(fā)展。在海洋強國的大背景下，海洋行政體制改革應(yīng)時而生。但遺憾的是，現(xiàn)階段的海洋行政體制改革還存在一定的不完善之處。尤其是，在兩大海上執(zhí)法主體（即海事與海警）的權(quán)責劃分上存在一定的模糊地帶，且沒有法律法規(guī)對此做出明確的規(guī)定。而這種模糊不確定極可能造成同海洋行政體制改革前一樣的狀況，即執(zhí)法主體間權(quán)責不明，出現(xiàn)爭權(quán)或相互推諉責任的現(xiàn)象，從而使改革的成效功虧一簣。因此，如何科學地劃分海事與海警的權(quán)責是極其重要的，下文將從四個方面分析海事與海警的權(quán)責劃分。 一、從執(zhí)法職責的法理基礎(chǔ)分析以我國行政體制為視角 我國現(xiàn)行的行政體制，呈現(xiàn)為一個縱橫交錯、布局有致的完整系統(tǒng)。縱向上，有從中央到地方各級的行政機關(guān)；橫向上，有各級政府職能部門。就我國行政體制最高層的中央行政機關(guān)而言，中央行政機關(guān)包括國務(wù)院、國務(wù)院各部委、國務(wù)院直屬機構(gòu)和國務(wù)院部委管理的國家局。國務(wù)院部委管理的國家局，是國務(wù)院根據(jù)行政事務(wù)的需要，設(shè)立若干主管有關(guān)行業(yè)或領(lǐng)域行政事務(wù)的國家局。這些國家局成立時就具有獨立的法律地位，依法行使對某項專門事務(wù)的管理權(quán)和爭議裁決權(quán)，故具有行政執(zhí)法主體資格。 海事局是由原港務(wù)監(jiān)督機構(gòu)和原船舶檢驗機構(gòu)合并而來，隸屬于交通部，由交通部管理。國家海洋局重組前，原邊防海警隸屬于公安部，受公安部指導(dǎo)。所以依據(jù)我國現(xiàn)行的行政體制，國家海洋局重組前，海事局和原邊防海警局都屬于部委管理的國家局，在成立時就具有獨立的執(zhí)法主體資格，行使其在國家行政體制中固有的職權(quán)和承擔相應(yīng)的職責。也即其職責的法理基礎(chǔ)在于各個行政主體依據(jù)國家行政體制分工，承擔各自的職責，再將這些職責通過內(nèi)部的組織法、部門規(guī)章或規(guī)范性文件等，下放到具體的行政執(zhí)法主體，由這些行政執(zhí)法主體履行所規(guī)定的職責。 xx年，國務(wù)院對國家海洋局進行重組，將原國家海洋局及其海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部漁政以及海關(guān)總署海上緝私警察的隊伍和職責整合，重新組建國家海洋局。重組后的國家海洋局以海警局的名義進行海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。所以重組后的海警局，從國家行政體制的角度看：首先，海警局被整合到國家海洋局，二者從原來的平行關(guān)系變成合二為一；其次，由于國家海洋局受國土資源部管理，所以海警局被整合到國家海洋局后，自然也受國土資源部的管理。而國家海洋局進行海上維權(quán)執(zhí)法時，是以“中國海警局名義”進行，并接受公安部的“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”，接受公安部的“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”說明海警局雖然被整合到國家海洋局，但仍受公安部管理。所以重組后的海警局存在雙重領(lǐng)導(dǎo)，既受國土資源部的管理，又接受公安部的指導(dǎo)。海警局這種行政體制上的變化，也導(dǎo)致其執(zhí)法職責的法理基礎(chǔ)發(fā)生變化。即海警局接受國土資源部和公安部的雙重領(lǐng)導(dǎo)，既受國土資源部的內(nèi)部組織法、部門規(guī)章以及部門規(guī)范性文件的約束，也受公安部的內(nèi)部組織法、部門規(guī)章以及部門規(guī)范性文件的約束，其職責同時國土資源部和公安部的內(nèi)部組織法、部門規(guī)章以及部門規(guī)范性文件。 此外，海洋行政體制改革以來，海事的行政體制并沒有發(fā)生變化，其執(zhí)法職責的法理基礎(chǔ)也未受到影響。因此，從行政體制的角度劃分海事和海警的執(zhí)法職責的法理基礎(chǔ)，即海事僅受交通部的單一指導(dǎo)，其執(zhí)法職責的基礎(chǔ)是交通部的內(nèi)部組織法、部門規(guī)章和部門規(guī)范性文件，且基于交通部的職能，海事的職責應(yīng)主要對對保障海上交通安全和防治海洋污染。而海警同時受國土資源部的管理和公安部的指導(dǎo)，其執(zhí)法職責的基礎(chǔ)是國土資源部和公安部的內(nèi)部組織法、部門規(guī)章和部門規(guī)范性文件，且基于國土資源部、公安部的職能，海警的職責應(yīng)主要針對海洋資源保護和海洋權(quán)益維護。這個法理基礎(chǔ)方面的問題，應(yīng)當在進一步完善海洋行政體制改革的過程中予以明確。 二、從國內(nèi)視角分析以內(nèi)河入海口為例 內(nèi)河人?？谑墙拥暮涌?，所以內(nèi)河人?？诩捌渲車貐^(qū)是從陸地到海洋，從淡水到咸水的過度地帶?，F(xiàn)今較統(tǒng)一的觀點是，內(nèi)河人?？谑呛恿鞯慕M成部分但又具有區(qū)別于河流的特點。首先，內(nèi)河人?？谑呛恿魍ㄏ虼蠛５谋亟?jīng)之路，對河道通航的功能發(fā)揮著重要的作用；其次，內(nèi)河人?？诘乃|(zhì)較為特殊，是許多海洋生物的棲息地。可惜，現(xiàn)階段沒有較為直接的法律法規(guī)對內(nèi)河人?？诘膱?zhí)法事項進行規(guī)定，導(dǎo)致海事和海警在內(nèi)河人?？诘膱?zhí)法爭議較大。 本文認為內(nèi)河人?？诘膱?zhí)法主體應(yīng)是海事。首先，現(xiàn)階段我國在不同水域的執(zhí)法主體、執(zhí)法對象和執(zhí)法依據(jù)并非一成不變。即內(nèi)河有內(nèi)河的執(zhí)法主體、執(zhí)法對象和執(zhí)法依據(jù)，海上有海上的執(zhí)法主體、執(zhí)法對象和執(zhí)法依據(jù)。以船舶為例，內(nèi)河船舶如要進入海洋，從事海上營運，依據(jù)交通運輸部海事局關(guān)于開展江浙滬水域內(nèi)河船舶參與海上運輸專項治理活動的通知等部門規(guī)范性文件的規(guī)定，需要海事局的許可并接受其管理。因此，內(nèi)河人海口是河水流向海洋的必經(jīng)通道，而非船舶的通常通道，海警不能以其需要同時履行內(nèi)河和海上的執(zhí)法職責，而主張其在內(nèi)河人?？诘谋厝粓?zhí)法權(quán)。 其次，內(nèi)河人海口對于河道的通航發(fā)揮極其重要的作用，且人海河口段也是防止河水、海水交叉污染，保護水功能的緩沖區(qū)。而這與海事局下設(shè)的通航管理處、船舶監(jiān)督處、船舶檢驗管理處、安全管理處、航海保障管理處等，分別承擔管理通航秩序和通航環(huán)境，負責船舶登記和適航管理，管理船舶、水上設(shè)施、航運貨物集裝箱、船用產(chǎn)品等的檢驗（即技術(shù)監(jiān)督管理），負責水上交通安全綜合管理工作，管理航海航標和無線電導(dǎo)航工作等的職責，存在極大的交叉關(guān)系。因此毫無疑問，海事是支持內(nèi)河人?？谕ê焦ぷ骱铜h(huán)境保護的強大力量和保障。另外，從執(zhí)法的層面上說，內(nèi)河人?？诘男姓?zhí)法權(quán)由海事來行使會較為科學。以內(nèi)河人?？诤降赖慕ㄔO(shè)為例，一個高等級的航道建設(shè)，不僅對航道的通航情況要求高，對航道安全和航道環(huán)境保護也相當重視。航標關(guān)涉航海安全，而海事是航標事項的執(zhí)法主體，設(shè)置合理與科學的航標，保障航海安全，是海事的職責所在，也是其行政執(zhí)法權(quán)的體現(xiàn)。此外，對非漁船在內(nèi)河人?？诎l(fā)生溢油的事故，海事一方面可以進行事故調(diào)查，另一方面可以對溢油突發(fā)事件采取相應(yīng)的措施，防止或減少損失的擴大。即僅航道建設(shè)這一目標而言，就涉及海事的多個行政執(zhí)法權(quán)，因此，由海事統(tǒng)一行使內(nèi)河人?？诘男姓?zhí)法權(quán)是較為科學的職能分工，可以在提高行政執(zhí)法效率的同時減少執(zhí)法成本。 此外，內(nèi)河人?？诖嬖趫?zhí)法爭議的另一原因是內(nèi)河人海口的水質(zhì)存在特殊性。內(nèi)河人?？谑呛铀c海水交融的地帶，其特殊的水質(zhì)特征使其具有豐富的漁業(yè)資源、礦場資源和水資源。因此，有一種觀點認為，漁業(yè)資源的保護是漁政執(zhí)法職責之一，而漁政在國家海洋局重組后被并人到國家海洋局中，執(zhí)法時是以海警局的名義進行的，所以海警具有在內(nèi)河人海口的執(zhí)法權(quán)。本文認為這種觀點存在以下錯誤：首先，雖然國家海洋局重組后，漁政被納入到國家海洋局的隊伍中，而國家海洋局以海警局的名義進行執(zhí)法，但海警是執(zhí)法機構(gòu)不是決策機構(gòu)，以海警局的名義進行執(zhí)法，說明原先的海監(jiān)、漁政、邊防海警、海關(guān)緝私即使被并入到國家海洋局中，也只是將一定的具體職責并在一起，并非是包括抽象職責在內(nèi)的全部職責。另外，根據(jù)國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家海洋局主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知規(guī)定的海洋局的職責，其中涉及到漁業(yè)的并可以由海警具體執(zhí)行的，僅“負責機動漁船底拖網(wǎng)禁漁區(qū)線外側(cè)和特定漁業(yè)資源漁場的漁業(yè)執(zhí)法檢查并組織調(diào)查處理漁業(yè)生產(chǎn)糾紛”這部分的內(nèi)容，而內(nèi)河人?？诤茈y被定義為“機動漁船底拖網(wǎng)禁漁區(qū)線外側(cè)”或“特定漁業(yè)資源漁場”，即內(nèi)河人海口不應(yīng)屬于海警的執(zhí)法范圍，海警在此范圍不具有執(zhí)法權(quán)。 最后，從巡航的角度看，海事和海警同重組前的海監(jiān)都具有巡航的職責。海監(jiān)的職責是巡航監(jiān)視，查處侵犯海洋權(quán)益、違法使用海域、損害海洋環(huán)境與資源、破壞海上設(shè)施、擾亂海上秩序等違法違規(guī)行為。但在執(zhí)法實踐中，在內(nèi)河人?？谶@一范圍內(nèi)，海事是主要的執(zhí)法主體，海事的巡航工作完全可以包含上述海監(jiān)的執(zhí)法內(nèi)容。且從行政成本的角度思考，由統(tǒng)一的行政主體來進行巡航執(zhí)法會較為科學。另外，海事與海警巡航職責的側(cè)重點不同。海事的巡航側(cè)重于行使行政執(zhí)法權(quán)，維護水上交通安全，而海警的巡航工作側(cè)重于履行邊防任務(wù)，進行海域維權(quán)執(zhí)法。而如上所述，內(nèi)河人海口被廣泛的認為是內(nèi)河河流的一部分，即不被歸為海域部分，因此在內(nèi)河人?？趨^(qū)域，我國享有完全的國家主權(quán)，不涉及到邊界問題，所以在內(nèi)河人海口區(qū)域需要的是行政執(zhí)法性質(zhì)的巡航而非邊防性質(zhì)的巡航。因此，本文認為，海警的巡航區(qū)域不包括內(nèi)河人海口，且海事可以成為該區(qū)域的唯一巡航主體，在深化落實海洋行政體制改革過程中應(yīng)當對此予以明確規(guī)定。 三、從國際公約履行率角度分析以聯(lián)合國海洋法公約為例 至今為止，我國參加的涉海國際公約，如1974年國際海上人命安全公約、1972年國際海上避碰規(guī)則公約、1969年國際船舶噸位丈量公約、1966年國際載重線公約、1979年國際海上搜尋救助公約等，皆未在公約中明確規(guī)定應(yīng)由哪一國內(nèi)執(zhí)法機構(gòu)具體履行該國際公約，或只是規(guī)定由締約國國內(nèi)法自行規(guī)定。另外，在海洋行政體制改革前，我國的海上執(zhí)法體制呈現(xiàn)“五龍治?！钡幕靵y局面，且沒有明確、統(tǒng)一的國內(nèi)法與國際公約相配套，使得我國國際公約的履行率較低。以聯(lián)合國海洋法公約為例（下文簡稱為公約），公約第110條和第111條分別規(guī)定，沿海國主管當局在特定條件下可以行使登臨權(quán)和緊迫權(quán)以維護沿海國的合法權(quán)益。但我國沒有關(guān)于登臨權(quán)和緊追權(quán)的明確和統(tǒng)一的規(guī)定，只是在如領(lǐng)海和毗連區(qū)法和專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法等中作模糊規(guī)定。而且在海洋行政體制改革前，海上執(zhí)法體制較混亂，各執(zhí)法主體紛紛在各自制定的規(guī)范性文件中規(guī)定登臨權(quán)和緊追權(quán)的行使，導(dǎo)致登臨權(quán)和緊迫權(quán)的行使主體不明確和公約的履約率低。 海洋行政體制進行改革后，海上執(zhí)法體制簡化為海事和海警，海事和海警成為我國海上執(zhí)法的兩大力量，因此對國際公約的履約職責也應(yīng)該在這二者之間做科學劃分，以便提高我國國際公約的履約率。而這包括如何使登臨權(quán)和緊追權(quán)得到合理、有效的行使。根據(jù)公約的規(guī)定，行使登臨權(quán)的船舶只需“經(jīng)正式授權(quán)并有清楚標志可以識別的為政府服務(wù)的任何其他船舶”即可，而無論是海事的公務(wù)船舶，還是海警的公務(wù)船舶都具有這個資格。但需要注意的是，公約將登臨權(quán)限定在公海上，即對于領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)的登臨權(quán)，公約不做規(guī)定。這部分海域的登臨權(quán)通常由沿海國的國內(nèi)法進行規(guī)定。如上所說，我國存在許多對登臨權(quán)和緊迫權(quán)進行規(guī)定的部門規(guī)范性文件。本文認為，從海洋行政體制改革以來，海事和海警成為僅剩的兩大執(zhí)法主體，因此，在這些規(guī)范性文件中，僅有關(guān)海事和海警的相關(guān)規(guī)定仍有效，而其他相關(guān)規(guī)定將自動失效。如中華人民共和國海事局水上巡航工作規(guī)范第2條第4款規(guī)定，“海事執(zhí)法船在開展水上巡航工作時，有證據(jù)證明在航船舶有違法行為，且如不對其立即制止可能造成嚴重后果的情況下，海事局可以行使登臨權(quán)?！惫矙C關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定第7條也明確規(guī)定海警局在其管轄海域可以行使登臨權(quán)。因而，根據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)，在我國領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架區(qū)域，海事和海警都可以根據(jù)需要行使登臨權(quán)。但對于在公海區(qū)域登臨權(quán)的行使，我國現(xiàn)行的法律法規(guī)沒有明確規(guī)定。本文認為，在公海區(qū)域的登臨權(quán)應(yīng)該由海警來行使。理由是：我國海事的海巡船（海事局的內(nèi)設(shè)執(zhí)法船舶），其巡航范圍并不包括公海，即公海不是海事的執(zhí)法區(qū)域，因此在公海七的登臨權(quán)不應(yīng)由海事來行使。而海洋行政體制改革后，海警的隊伍包括了原緝私警察的隊伍，加上其本身也具有刑事執(zhí)法權(quán)，且登臨權(quán)針對的是海盜、奴隸販賣等國際刑事犯罪，所以由海警來行使登臨權(quán)會更合適。 關(guān)于緊追權(quán)的行使，一些學者認為應(yīng)該由海警來行使。理由是：緊迫權(quán)是沿海國主權(quán)引申出來的一種執(zhí)法權(quán)，是國家警察權(quán)在海上的延伸。還有的學者認為，緊追權(quán)的行使如果沒有武力作為保障，則沿海國的執(zhí)法主體就很難追上違法船舶，且緊追通常需跨越很大的海域范圍，包括在公海上，而海事不僅不具有武裝力量作保障，同時其執(zhí)法范圍也有限，因此也主張應(yīng)該由海警來行使緊迫權(quán)。本文認為緊迫權(quán)應(yīng)該同時賦予海事和海警。理由是：根據(jù)公約的規(guī)定，緊迫權(quán)的行使區(qū)域包括從沿海國的毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)到公海，但在他國的領(lǐng)海必須終止緊迫，而且規(guī)定緊迫權(quán)具有即時性和連續(xù)性。所謂即時性，是指沿海國的有關(guān)執(zhí)法主體，在有充分的理由認為外國船舶違反該國的法律、法規(guī)時，應(yīng)立即進行緊迫，否則即喪失緊追權(quán)，其緊追就屬不正當行為。如A國的船舶在B國的毗連區(qū)，從事了違反B國的法律，B國的相關(guān)執(zhí)法主體如果已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了這種現(xiàn)象，但在專屬經(jīng)濟區(qū)才開始進行緊追，或是在A國的船舶已經(jīng)到達專屬經(jīng)濟區(qū)才發(fā)現(xiàn)其違法行為并開始緊迫，則這種行為并不被公約認同為是緊追權(quán)的行使。而所謂連續(xù)性，是指沿海國進行的緊追必須是連續(xù)的，不間斷的。根據(jù)緊追權(quán)的這兩個特性，如果我國的法律僅僅將緊追權(quán)賦予海警，那么當一艘外國船舶在我國管轄海域從事違法行為，而海事發(fā)現(xiàn)這一違法行為時，必須先報告給海警，再由海警來行使緊迫權(quán)。此種做法極容易導(dǎo)致外國違法船舶逃離違法區(qū)域，而等海警趕到時，很可能已經(jīng)不具有即時性了。即此時的緊迫已經(jīng)不屬于正當行為了，外國違法船舶完全不必受其約束，而這顯然不利于保護我國的合法權(quán)益。另外，海事雖然受其執(zhí)法區(qū)域的限制，無法在公海上執(zhí)法，但公約也規(guī)定，沿海國進行緊追的執(zhí)法船舶或飛機可由沿海國的其他執(zhí)法船舶或飛機接替繼續(xù)進行緊迫，即這并不影響緊迫權(quán)的連續(xù)性，仍然屬于正當?shù)木o迫行為。所以，當海事的執(zhí)法船舶在進行緊追時，如果其預(yù)計到在其管轄范圍內(nèi)無法追到違法船舶時，可以提前通知海警，由海警接替其繼續(xù)進行緊迫，且由于海警具有武裝力量而且執(zhí)法范圍較廣，因此海警可作為海事執(zhí)法的保障。綜上，本文認為，對于緊追權(quán)，由于其針對的是違反沿海國法律或法規(guī)的外國船舶，而不論是海事還是海警都有行政執(zhí)法權(quán)，海事有對外國船舶進行監(jiān)督檢驗的職責，海警對外國船舶的違法犯罪行為有刑事執(zhí)法權(quán)，所以為維護我國的合法權(quán)益，應(yīng)通過進一步完善海洋行政體制改革，將緊迫權(quán)應(yīng)該同時賦予海事和海警，由海事和海警協(xié)同行使，但應(yīng)該在相關(guān)的法律中做出明確的執(zhí)法依據(jù)、程序等的規(guī)定。 四、從國際合作的角度分析以圖們江次區(qū)域合作為例 國際河流的開發(fā)利用，促進了流域經(jīng)濟的一體化，而區(qū)域合作又為河流開發(fā)提供更有利的保障。我國有許多國際河流，這其中包括但不限于瀾滄江一湄公河和圖們江。瀾滄江一湄公河的區(qū)域通航合作已有十多年的歷史，但同為國際河流的圖們江的通航卻尚待時日。究其歷史原因，在于圖們江復(fù)雜的歷史背景。1938年，日蘇軍事沖突，日本強行封鎖圖們江的通航出海口，使得中國所擁有的、持續(xù)超過500年的經(jīng)圖們江出海的通航權(quán)被迫中斷。改革開放后，圖們江通航權(quán)取得了新進展。1991年，中蘇簽訂關(guān)于中蘇國界東段的協(xié)定，確定中國船只可沿圖們江通海往返航行，恢復(fù)了圖們江的通航權(quán)。此外，我國也于1990年、1991年和1993年，先后三次對圖們江進行復(fù)航、試航以及出?？瓶?。根據(jù)公約的規(guī)定，各國家對流經(jīng)其國境的國際河流具有主權(quán)。中國作為圖們江的上游國家，對處于俄朝境內(nèi)的下游流域并沒有主權(quán)，甚至沒有出?？?。這種窘境，迫使中國必須向俄羅斯借道通航，跟朝鮮進行“路港區(qū)”合作。因此，俄朝基于害怕其自身利益、既得利益受到影響，對于制定具體的通航規(guī)則以落實中國的通航出海權(quán)，并不是很積極。俄羅斯借口通航后，中國船只將對河流下游的生態(tài)環(huán)境造成破壞而推諉合作，朝鮮則以區(qū)域安全為借口推延合作。圖們江不僅溝通了中、俄、朝三國，東向也與日韓相望，如果中國作為圖們江的上游國家沒有出?？?，將嚴重限制我國與其他國家的經(jīng)濟交往，制約經(jīng)濟發(fā)展。因此，打通圖們江的通航出?？?，與俄朝進行區(qū)域合作是我們的必然選擇。而基于我國和俄羅斯的協(xié)定，我國在法律上已經(jīng)取得了圖們江的通航權(quán)，所以現(xiàn)階段，我國所要做的是打消俄朝的顧慮，制定通航制度和進行通道建設(shè)，以便盡快落實圖們江的通航出海權(quán)。 通航制度的制定和通航航道的建設(shè)，需要對圖們江的通航環(huán)境進行考察，了解圖們江適合于何種船型以及何種噸位的船舶航行，并根據(jù)航道環(huán)境發(fā)布航行警告和通告等。這些都是海事維護海上交通安全的職責，且海事具備相關(guān)的知識和技術(shù)，因此，應(yīng)該由海事積極與俄朝的相關(guān)機構(gòu)合作，促進盡快落實圖們江通道制度的制定和通航航道的建設(shè)；而就俄羅斯所謂的生態(tài)環(huán)境問題，海事與海警應(yīng)該合力對圖們江的海洋生態(tài)環(huán)境進行監(jiān)督和管理，共同預(yù)防污染、破壞海洋生態(tài)環(huán)境事件的發(fā)生，確保海洋生態(tài)環(huán)境的安全。因為在保護海洋生態(tài)環(huán)境上，海事與海警的權(quán)責存在交融。海事的職責除維護海上交通安全外，還包括對船舶油污損害海洋環(huán)境進行防治。而國家海洋局的職責也包括“負責組織開展海洋生態(tài)環(huán)境保護工作，組織擬訂海洋生態(tài)環(huán)境保護標準、規(guī)范污染物排?？偭靠刂浦贫炔⒈O(jiān)督實施，制定海洋環(huán)境監(jiān)測監(jiān)視和評價規(guī)范并組織實施，發(fā)布海洋環(huán)境信息，承擔海洋生態(tài)損害國家索賠工作，組織開展海洋領(lǐng)域應(yīng)對氣候變化等的相關(guān)工作”，且如前部分所述，國家海洋局重組后雖然是以海警局的名義進行執(zhí)法，但海警并不是決策機構(gòu)而是作為海洋局的執(zhí)法機構(gòu)，應(yīng)當履行海洋局的相關(guān)的具體職責，所以海警也應(yīng)該履行保護海洋生態(tài)環(huán)境安全的職責。在具體的執(zhí)法過程中，海事可以通過船舶登記、船舶檢驗等行政執(zhí)法手段對船舶污染海洋環(huán)境進行防治。如海事局可以拒絕對單殼油輪進行船舶登記，因為單殼油輪發(fā)生漏油、泄油等油污事件的概率遠高于雙殼油輪。而海警可以通過對違反海洋環(huán)境保護法的犯罪行為行使刑事執(zhí)法權(quán)等，來懲治污染、破壞海洋生態(tài)環(huán)境的行為。另外，朝鮮一直以區(qū)域安全問題為借口推諉合作的目的，無非在于排斥中國海警的過多介入。因為在其看來，中國海警或多或少代表的是中國的軍事力量或準軍事力量，讓軍事力量或準軍事力量介入圖們江區(qū)域經(jīng)濟合作，無疑是弊大于利，而在現(xiàn)階段的國際政治局勢下，相比于經(jīng)濟發(fā)展，區(qū)域安全對其而言更為重要。為打消朝鮮的該顧慮，我們有必要向其解釋清楚，在我國海洋行政體制改革后