超越“精英主義”范式和“政府本位”理念 .doc

超越“精英主義”范式和“政府本位”理念摘要：走出“黃宗羲定律”的怪圈是社會各界關注較多的一個“熱點”話題。而現(xiàn)時的諸種求解方案，在很大程度上是一種“精英主義”思維范式，即視政府及代理人為扭轉(zhuǎn)農(nóng)民負擔過重的原動力，由此使問題的解決陷入到“政府本位”的困境當中，從而無法謀求根本性的解決。因此，走出困境的思路在于政府與農(nóng)民社會關系機制的重構(gòu)，確立農(nóng)民的主體性地位，組建基層鄉(xiāng)民社會的“中間組織”，使之成為凝聚與表達農(nóng)民自己利益的實體資源，讓其自己說話；同時也借此實現(xiàn)“以社會制約權(quán)力”，改變民眾在于國家基層代理人博弈過程中的弱勢地位，并對政府在經(jīng)濟活動中的“非規(guī)范性行為”進行抑制。關鍵詞：黃宗羲定律精英主義政府本位觀軟政權(quán)化農(nóng)民組織化“三農(nóng)問題”和“黃宗羲定律”是當前學界、政府及社會人士關注較多的一個話語。所謂“黃宗羲定律”，是明末清初思想家黃宗羲對農(nóng)村稅賦系統(tǒng)研究后得出的結(jié)論：歷史上每搞一次“并稅”改制，就會催生出一次雜派高潮，即農(nóng)民負擔在下降一段時間后漲到一個比改革前更高的水平。用現(xiàn)在的話說，就是改一次，負擔就反彈一次、加重一次。事實也多是如此，“減負”年年講，“負擔”逐年增，已成為我國經(jīng)濟繁榮中搶眼的暗點之一。如2004年7月農(nóng)業(yè)部出臺的關于切實加強監(jiān)督管理制止向農(nóng)民亂收稅費的緊急通知中就指出，一些地方出現(xiàn)在農(nóng)村亂收稅費、亂罰款和強行集資，擠占、挪用各種政策補貼款，特別是少數(shù)地方仍組織小分隊強制向農(nóng)民收繳稅、費等現(xiàn)象，有的甚至造成了嚴重后果1。正因為此，為使治理的思路及政策由頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的“治標”階段而投向“治本”的高度，我們極有必要站在反思哲學的層面上對先前的求解理念從決策學或方法論上做出一定的檢視。一、求解理念上的精英主義思維范式與“政府本位觀”的困境無須置疑，“三農(nóng)”問題和走出“黃宗羲定律”的怪圈，可以說是政府及學界目前關注較多的一個“熱點”話題。而對于這一議題的求解，可謂是眾說紛紜，莫衷一是。不同的論者會從不同的角度提出自己的求解方案。中央政府提出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、解決農(nóng)民進城就業(yè)和五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅的政策。學界就當前來看，總括起來有兩種路徑：一種強調(diào)“改革”，明確地把減輕農(nóng)民負擔作為基本出發(fā)點，農(nóng)民負擔在減輕的基礎上，進行規(guī)范并保持長期穩(wěn)定，以調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，進一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。另一種則從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟的區(qū)別入手，提出要走出“黃宗羲定律”的怪圈，“最重要的是發(fā)展經(jīng)濟，實現(xiàn)經(jīng)濟的現(xiàn)代化，使每個人都能在經(jīng)濟增長的蛋糕中分得更大的一份”的結(jié)論。當然，與此相關的，還有論者不斷呼吁進行戶籍和土地制度改革，解放農(nóng)民的身份；強調(diào)農(nóng)村應當建立與完善農(nóng)業(yè)稅費制度以公平稅賦，以及建立規(guī)范的公共財政體系，優(yōu)化財稅支持結(jié)構(gòu)和提高政府財政效率等論旨。匯總上述的諸種方略和求解理念，若作仔細思考，實際上不難發(fā)現(xiàn)，其共通之心路都是一種精英主義的思維范式。直接地說，就是問題的解決最終是要依賴政府及其代理人來進行，強調(diào)它們是扭轉(zhuǎn)農(nóng)民負擔過重的力源，而理應是初級行為主體基層社會的廣大農(nóng)民則無緣參與稅費改革運動中，反而是居于被動、坐享其成的位置。這顯然是一種官本位，或者說是國家本位的理念。由于體制與觀念上的原因，中國人的習慣是任何地方一出問題，就尋求依賴政府來解決。農(nóng)民問題也是如此，許多人一提到農(nóng)民問題，就把希望寄托于政府的作用，寄托于政府的力量。這種思路，不僅是與現(xiàn)代化的精神相違背的，而且也是將稅費改革成功與否之關鍵轉(zhuǎn)化成為對政府及其對代理人的“違規(guī)行為”的抑制上來。這樣，問題也就在于，政府的管制能力，究竟還有多大?？陀^言之，現(xiàn)在的各級政府，根本不可能保持上個世紀50年代的政紀政風，因為現(xiàn)時的向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型背景下政權(quán)機構(gòu)，其扮演的角色已經(jīng)不在是改革開放前的一個對國家意志的貫徹及對上級指令、政策的服從與執(zhí)行的“代理型政權(quán)經(jīng)營者”；而是一個已經(jīng)轉(zhuǎn)化成為既是國家利益的代理人，又是謀求自身利益的行動者等多重角色于一身的“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”2。正如諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者岡納•；繆爾達爾在世界貧困的挑戰(zhàn)一書中所說的，不發(fā)達國家的政府都存在著程度不等的“軟政權(quán)化”，社會普遍缺乏對法規(guī)和政令的敬畏，各級政府機構(gòu)人員往往根據(jù)自己的需要去隨意釋解政府頒布的法規(guī)與政令，“常利用各自掌握的資源，在違法和抵制法規(guī)的基礎上，為一己私利進行交換”，同時也是依據(jù)自己的私利來決定政府法規(guī)和政令的執(zhí)行與否3。轉(zhuǎn)型時期的中國社會自然也不例外。而且，值得指出的是，稅費改革所要革去的也正是這些政策執(zhí)行者的既得利益。所以，在此約束和政府的“要求”之下，指望已經(jīng)患上“尋租”饑渴癥的“政策工具”來抑制稅費的增加，減輕農(nóng)民負擔，不能說是與虎謀皮，至少也可以說是蒼白無力！其結(jié)果，一方面是基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在中央政策的驅(qū)迫下采取了“強有力措施”以制止農(nóng)民負擔反彈，另一方面又不斷增加尋租機會。弄來弄去，最后的受害者，還是弱勢集團農(nóng)民和低收入階層。這樣的事例，可以說在中央政府的“強令”之下仍是屢見不鮮、俯拾皆是：如農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)業(yè)稅及其附加的征取不易亂開口子，一些地方便在農(nóng)民的“發(fā)展費用”上變換花樣、“巧”做文章，在中小學亂收費便是如此，據(jù)粗略統(tǒng)計，2002年底至2004年2月底，安徽省價格舉報中心接到投訴電話1355個，其中927個反映農(nóng)村中小學收費混亂。收費名目繁雜，如補收雜費、搭伙費、班費、講義費、考務費、桌椅費等，有的學校強迫學生繳納保險費、以“給教師發(fā)錢”為名明目張膽地要錢。再如稅費征取中的違規(guī)操作現(xiàn)象。有的地方把應當“緣事而設、協(xié)商收取”的收費項目固定化，且違規(guī)多收；有的地方亂立名目、新開口子、加重負擔。安徽鳳陽縣一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)民建房辦證的5元“工本費”上疊套新費，強制性地累加到了數(shù)百元。有的地方仍在繼續(xù)收取早被廢征了屠宰稅等稅種。有的地方搞了一張看似中規(guī)中矩的“負擔卡”遮人耳目，卡內(nèi)卡外兩本帳、兩張臉。4凡此種種，都是以“多收的錢取之于農(nóng)、用之于農(nóng)”為由，替違規(guī)違法之舉找借口、逃脫責任的變相增加農(nóng)民負擔的“尋租”行為。而且也說明了在向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)經(jīng)濟實力的增長和主體意識的覺醒（與改革開放前比）,它是以更“積極的態(tài)度”來擴充自己的政策和制度空間，同時也以一種“實用主義”的態(tài)度來對待國家和上級政府的政令。這也就是國家憑借“政策工具”或者說是“制度規(guī)范”自上而下地要求將稅費改革落到實處的困境之所在。經(jīng)濟學已經(jīng)充分證明：經(jīng)濟制度和政治制度的變革，絕對不能沒有經(jīng)濟利益主體的自主參加，并發(fā)揮作用。否則，制度變革的績效會大打折扣5。也就是說，以“官本位”、“政府本位觀”等理念為支撐的自上而下的精英式路徑，是稅費改革難以徹底走出“黃宗羲定律”怪圈的一個束縛。因此，要想解決“三農(nóng)”問題，必須改變傳統(tǒng)的依賴政府與依賴“干部”思路。也就是說，誰也當不了農(nóng)民的救星，只有農(nóng)民放在制度交易的公平地位上才能使其自主地去解放、拯救自己。“救星”、“父母官”的思路是精英主義的，其只在特定的歷史階段起著某些作用。而且現(xiàn)代化的實質(zhì)是個人的自主與自由的發(fā)展5，所以，要從農(nóng)民個人、從社會的角度出發(fā)，尋找解決問題的鑰匙。二、徹底走出“黃宗羲定律”的關鍵所在政府與農(nóng)民社會關系機制的重構(gòu)如前所言，“黃宗羲定律”的核心是每次稅費改革后，農(nóng)民負擔在經(jīng)歷一段時日下降后的“反彈”，即漲到一個比改革前更高的水平，終而走向改革目的之反面。從這一點來上看，要使稅費改革走出“黃宗羲定律”的怪圈，避免所謂的“積累莫返之害”，其關鍵應是找出稅費改革后農(nóng)民負擔再次“反彈”的根源所在。只有這樣，才有可能從根本上避免重蹈歷史上之覆轍。眾所周知，在傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟時代，拘囿于生產(chǎn)力之水平和有限的土地資源，盡管說經(jīng)濟收益基本上是固定的，但農(nóng)業(yè)和土地仍是歷朝統(tǒng)治者最主要的收入來源，因而，統(tǒng)治者的唯一選擇就是“以農(nóng)養(yǎng)政”，由此圍繞著稅收問題，統(tǒng)治者與農(nóng)民之間在一定程度上形成了一種博弈關系，即所謂的“零和博弈”，統(tǒng)治者之所得即為農(nóng)民之所失，統(tǒng)治者得到的越多，農(nóng)民就失去的越多。然而造成此種格局的根源，簡單地說，筆者認為就在于博弈雙方處在權(quán)力絕對“非對等”的位置上。統(tǒng)治者特別基層的統(tǒng)治者作為國家政權(quán)的“代理人”，手中握著權(quán)力，處于“強勢地位”，形成了“強勢階層”而且往往也是吃稅費的既得利益者；而廣大農(nóng)民則如一盤散沙，居于“弱勢地位”和被動狀態(tài)，沒有凝聚和表達自己利益的媒介來與統(tǒng)治者打交道，因而無緣、也不可能參與到改革當中去，只好是任其宰割，或是乞求于能體察民情的“清官”來為他們做主。通常在負擔可以忍受的時候，他們往往是“忍”了，但一旦達到忍無可忍的程度，其反抗便會以“極端的方式”突發(fā)出來。由此看來，“黃宗羲定律”能夠長期生效的主因：一方面是統(tǒng)治者與民眾之間缺少一種權(quán)勢均衡以對基層統(tǒng)治者的“問題行為”加以有效制約所致；另一方面也是改革造成的“困境”所致，因為變革的推動者、執(zhí)行者往往也是“吃稅費”的既得利益者，變革等于是自己“革”自己的“命”。從這一點上來看，單純地強調(diào)改革、發(fā)展經(jīng)濟和實現(xiàn)經(jīng)濟的現(xiàn)代化，就可以使“黃宗羲定律”失效，似乎有點將農(nóng)民問題簡單化了。這其中的道理很淺顯，因為經(jīng)濟發(fā)展了，并不能從根本上保證“社會權(quán)利”相對貧困的農(nóng)民的負擔就可以減輕，更不能保證國家的基層代理人從民眾身上所得就可以減少，兩者之間沒有一種內(nèi)在必然的聯(lián)系。應該說，改革開放以來，農(nóng)民自一開始就是受益者。但是，隨著土地聯(lián)產(chǎn)承包制釋放出來“能量”的殆盡和農(nóng)民比較利益的不斷下降，農(nóng)民負擔問題的嚴重性也就凸顯出來。其中造成農(nóng)民負擔奇重的一個重要原因，就是縣、鄉(xiāng)基層政府機構(gòu)和行政人員普遍過于龐大，形成農(nóng)村管理體制的高成本運行，故為解決地方財政困難，縣鄉(xiāng)政府自然將財政支出的缺口轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上。雖然中央制定了有關政策和規(guī)定行政事業(yè)性收費標準，三令五申地限制地方和基層政府的“亂收費”、“亂攤派”與“亂集資”等“非規(guī)范性行為”，但在實際運作中，各級政府為了自身需要，往往還是通過“搭便車”的方式來增加農(nóng)民應繳的稅額和增加收費項目。結(jié)果中央的有關農(nóng)業(yè)稅負政策并未改變，而農(nóng)民的負擔不但未減，反而逐年增加。農(nóng)民也只好在“中央政策很好，基層政策好狠”的哀怨中去繼續(xù)重復昨天的“故事”?？梢?，造成當今造成農(nóng)民負擔過重的起因已多少有別歷史，但究其實質(zhì)至少有一點是類似的，就是農(nóng)民依然是一個“弱勢群體”。處于“弱勢地位”而又原子化的個體農(nóng)民（無組織的多數(shù)），是一個社會權(quán)利相對貧困（包括與社會權(quán)利相關的政治權(quán)利、文化權(quán)利和經(jīng)濟權(quán)利的貧困等原因所造成的）的階層，故無力與控制著話語權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或更上級的政府權(quán)力抗衡，更無法與基層國家代理人進行有效的利益博弈，因而也就不可能對被基層國家代理人視為“國家行為”的謀利行為及其它不合法行為進行有效監(jiān)督，終使他們可以比較便利地逃脫國家的監(jiān)控而恣意胡為，而農(nóng)民不能合法有效地維護自身的利益。因此，現(xiàn)行的稅費改革要想走出“黃宗羲定律”的怪圈，當務之急就是要由目前的中央制定政策、依靠干部、通過行政權(quán)力完成減負的“精英主義”思維范式（領導習慣講的一句話：“我來解決問題就行了”，及政府無所不在、無所不包的“全能主義”），向政府供給制度、面向民眾、依靠社會力量使“農(nóng)民自己保護自己、自己發(fā)展自己”的施政理念過渡，改善政府與公民社會力量的不對稱狀態(tài)（有組織的少數(shù)與無組織的多數(shù)），克服基層的“軟政權(quán)化”現(xiàn)象。具體地說，就是要確立乃至于發(fā)揮農(nóng)民的主體性，允許和幫助農(nóng)民組建自己的“中間組織”（如農(nóng)會、社區(qū)性組織等），使之成為凝聚與表達自己利益的媒介，讓農(nóng)民自己能夠直接發(fā)出與他們?nèi)丝诒壤喾Q的聲音；同時也可借這些組織“以社會制約權(quán)力”的方式，改變農(nóng)民的“弱勢地位”，扭轉(zhuǎn)他們在變革中的被動、“坐享其成”的狀態(tài)，實現(xiàn)對基層政權(quán)的充分監(jiān)督與制約，讓其在制度允許的范圍中活動，避免部分權(quán)力在追求租金最大化的動機下被濫用。惟有這些既能實現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)濟行為的組織化，而且又具有合法性的“實體資源”的大量存在，方有可能使稅費改革從其自身所造成的“悖論”（即：先前“吃費稅”的既得利益者縣鄉(xiāng)干部，作為基層國家代理人，既是被“革”的對象，又是革自身“命”的變革制度的執(zhí)行者、推動者）中走出7。就此而言，走出“黃宗羲定律”的怪圈，從本質(zhì)上來說并不是一個孤立的經(jīng)濟問題，更不是一個單純的機構(gòu)裁并、規(guī)章制定的技術性操作問題，而是一個國家與社會關系機制的重構(gòu)問題。因此，稅費改革的前途在質(zhì)上是依賴于這一機制的進展，在現(xiàn)行的“強政府弱社會”（也可稱之為“大政府弱社會”）政治體制尚未有真正突破性的變革舉措的情況下，稅費改革要想徹底地走出“黃宗羲”定律的怪圈，至少可以說是距人們所希望的是比較遠的?？傊?，“世界上從來就沒有什么救世主”，農(nóng)民的利益只有農(nóng)民自己能代表，也只有農(nóng)民自己才能實現(xiàn)，除此而外，誰也不能真正體現(xiàn)和代表農(nóng)民的利益。因此，使“農(nóng)民自己發(fā)展自己、自己保護自己”之意識應該成為中央制定各項農(nóng)村政策、制度和施政路徑的一個出發(fā)點、著眼點。只有上（中央及各級政權(quán)機構(gòu)）下（基層農(nóng)民組織、社會力量）協(xié)作、互動，才可能克服基層政權(quán)的“問題行為”，使國家權(quán)威及合法性及時有效地深入到鄉(xiāng)村中去，并由此推動鄉(xiāng)村社會的治理和經(jīng)濟的進化。為此，必須尋求一種“恰當制度”，以改變基層農(nóng)民的社會權(quán)利的貧困，強化社會權(quán)利的平等和保障社會權(quán)利的公正，正如西方發(fā)展經(jīng)濟學家鮑威爾森所言：“在長期的經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展中，恰當制度的一個中心作用是在不同社會集團之間，如在貴族和農(nóng)民之間，建立權(quán)勢平衡，并確保下層次的集團擁