當(dāng)前城市房屋拆遷如何保護(hù)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán).doc

當(dāng)前城市房屋拆遷如何保護(hù)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)提要:在我國(guó)城市房屋拆遷過(guò)程中，公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)主要包括土地使用權(quán)、房屋及附屬物所有權(quán)、預(yù)期收益權(quán)和其他相關(guān)權(quán)利。公民的上述財(cái)產(chǎn)權(quán)能否得到全面合理的補(bǔ)償，是確保城市房屋拆遷平穩(wěn)實(shí)施的關(guān)鍵因素。而現(xiàn)行拆遷立法沒(méi)有區(qū)分“商業(yè)拆遷”與“公共利益拆遷”，實(shí)際上已經(jīng)違反了憲法有關(guān)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的條款及征收征用條款。目前，備受關(guān)注并引起廣泛爭(zhēng)議的“新拆遷條例”，即國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（征求意見(jiàn)稿），公開(kāi)征求社會(huì)各界意見(jiàn)，但在各方利益的博奕過(guò)程中，改法阻力依然很大。目前很多地方仍在大規(guī)模實(shí)施強(qiáng)制拆遷行為，由此引發(fā)的公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)問(wèn)題仍極為突出。關(guān)鍵詞:房屋拆遷；私有財(cái)產(chǎn)權(quán)；拆遷補(bǔ)償一、問(wèn)題的由來(lái)隨著城市化進(jìn)程的不斷加速，“拆遷”一詞越來(lái)越頻繁地出現(xiàn)在大眾的視野中。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，城市房屋拆遷以及后續(xù)的開(kāi)發(fā)建設(shè)，推動(dòng)了城市的現(xiàn)代化步伐，也為公眾直接或間接帶來(lái)一定福利。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和民主法治進(jìn)程的發(fā)展，公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)觀念日益強(qiáng)化。對(duì)于普通公眾而言，房屋是最重要的私有財(cái)產(chǎn)，也是保障個(gè)人生存和發(fā)展的基礎(chǔ)條件。但是，近年來(lái)因城市房屋拆遷而引發(fā)的社會(huì)矛盾日益嚴(yán)重，“暴力拆遷”已經(jīng)成為影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的主要原因之一。這些矛盾問(wèn)題導(dǎo)源于城市房屋拆遷中參與主體的多元性、利益訴求的多樣性以及利益調(diào)控機(jī)制的缺失。政府利益、開(kāi)發(fā)商利益、被拆遷人利益，個(gè)人利益和公共利益，錯(cuò)綜復(fù)雜地交織在一起。政府要實(shí)現(xiàn)自身利益，某些政府官員為了發(fā)展仕途要大搞政績(jī)工程，開(kāi)發(fā)商要實(shí)現(xiàn)商業(yè)利潤(rùn)的最大化，被拆遷人要在其財(cái)產(chǎn)被剝奪或限制時(shí)得到公平補(bǔ)償，少數(shù)被拆遷人甚至期望通過(guò)拆遷以謀取暴利。由此可見(jiàn)，城市房屋拆遷過(guò)程是一個(gè)多方利益博弈的過(guò)程。如果各方利益無(wú)法達(dá)成均衡狀態(tài)，特別是被拆遷人利益如果不能得到公平合理的補(bǔ)償，普遍的城市房屋拆遷糾紛、甚至大規(guī)模群體性事件終將難以避免。近年來(lái)，因拆遷引發(fā)的流血事件時(shí)常在不同的城市上演，令人觸目驚心。城市房屋拆遷已經(jīng)成為大眾、媒體和政府高度關(guān)注的社會(huì)焦點(diǎn)問(wèn)題。面對(duì)“兵臨城下”的推土機(jī)，作為弱勢(shì)群體的被拆遷人所能夠采取的應(yīng)對(duì)方式大致包括以下幾種：一是提起行政訴訟。近年來(lái)對(duì)行政裁決不服而由被拆遷人提起的行政訴訟案件數(shù)量一直居高不下。二是持憲維權(quán)。這種方式在2004年憲法修正案后較為普遍，但因缺乏有效救濟(jì)途徑，效果甚微。三是上訪，即當(dāng)被拆遷人發(fā)現(xiàn)行政訴訟效果不佳時(shí)，便愈來(lái)愈多地采用上訪這種方式。四是“釘子”般地堅(jiān)守，以2007年重慶的“史上最牛的釘子戶”最為典型。五是自殘，這也是最慘烈的維權(quán)手段。六是以暴抗拆，此種方式在全國(guó)各地的城市房屋拆遷中比比皆是。因此，值得我們深思的是，在我國(guó)城市化進(jìn)程中為什么會(huì)引發(fā)如此多的不可調(diào)和的拆遷矛盾呢？二、城市房屋拆遷行為的性質(zhì)界定目前，我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)并沒(méi)有對(duì)城市房屋拆遷行為的性質(zhì)做出具體規(guī)定，根據(jù)城市房屋拆遷管理?xiàng)l例第2條有關(guān)適用范圍的規(guī)定，“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國(guó)有土地上實(shí)施房屋拆遷，需要對(duì)被拆遷人補(bǔ)償、安置的，適用本條例。”結(jié)合相關(guān)學(xué)理闡述，城市房屋拆遷可以大致定義為：“因國(guó)家建設(shè)、城市的改造、整頓市容市貌和環(huán)境保護(hù)等公益事業(yè)目的的需要，根據(jù)城鎮(zhèn)規(guī)劃和國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)工程的拆遷建設(shè)計(jì)劃與當(dāng)?shù)卣挠玫匚募?，由拆遷人依法對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國(guó)有土地上的房屋進(jìn)行拆除，并且對(duì)被拆除房屋的所有者、使用者給予遷移安置，并對(duì)被拆除房屋的所有人予以經(jīng)濟(jì)上補(bǔ)償?shù)囊幌盗谢顒?dòng)?！?(P88)從以上定義中，我們可以發(fā)現(xiàn)城市房屋拆遷行為的基本特征包括：第一，拆遷行為的發(fā)生是因?yàn)閲?guó)有土地使用用途發(fā)生了改變。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人口數(shù)量的增多、土地資源的稀缺，要使新的建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行就需要改變?cè)型恋氐氖褂糜猛荆M而對(duì)原有土地上的房屋進(jìn)行拆遷進(jìn)行重新開(kāi)發(fā)利用。第二，拆遷所涉及的房屋是位于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上的房屋。第三，城市房屋拆遷行為應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定進(jìn)行。一方面拆遷主體應(yīng)合法，拆遷人應(yīng)當(dāng)是依法取得房屋拆遷許可證的單位；另一方面拆遷要依照法定程序進(jìn)行。第四，對(duì)被拆除房屋的所有者、承租者應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償安置。第五，城市房屋拆遷活動(dòng)應(yīng)是有利于被拆遷人與社會(huì)發(fā)展的行為。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，城市房屋拆遷行為的法律關(guān)系極其復(fù)雜，厘清這些法律關(guān)系對(duì)于確定城市房屋拆遷行為的法律性質(zhì)具有重要意義。城市房屋拆遷中的法律關(guān)系主要包括三個(gè)方面：第一，政府與拆遷人之間的房屋拆遷行政許可法律關(guān)系。城市房屋拆遷管理?xiàng)l例第7條規(guī)定：“拆遷申請(qǐng)人必須持有建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國(guó)有土地使用權(quán)的批準(zhǔn)文件、拆遷計(jì)劃與拆遷方案、具有辦理存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)所出具的拆遷補(bǔ)償安置資金證明，并向房屋拆遷主管部門(mén)提出拆遷申請(qǐng)，房屋拆遷主管部門(mén)經(jīng)過(guò)審查后，對(duì)符合條件的被申請(qǐng)人，發(fā)放拆遷許可證?！钡诙?，拆遷人與被拆遷人雙方的安置補(bǔ)償法律關(guān)系。在房屋拆遷主管部門(mén)規(guī)定的房屋拆遷期限內(nèi)，拆遷人應(yīng)該與被拆遷人就有關(guān)房屋拆遷補(bǔ)償、安置事宜進(jìn)行協(xié)商，協(xié)商達(dá)成一致意見(jiàn)后簽訂書(shū)面的安置補(bǔ)償協(xié)議。第三，行政裁決、行政強(qiáng)制法律關(guān)系。拆遷人與被拆遷人經(jīng)過(guò)協(xié)商，如果達(dá)不成安置補(bǔ)償協(xié)議的，可以經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)由批準(zhǔn)拆遷的房屋拆遷主管部門(mén)裁決；被拆遷人在裁決限定的搬遷期限內(nèi)沒(méi)有搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門(mén)進(jìn)行強(qiáng)制拆遷。2(P157-159)由于現(xiàn)行城市房屋拆遷行為法律關(guān)系的復(fù)雜性，加之立法并沒(méi)有對(duì)其法律性質(zhì)做出明確規(guī)定，所以學(xué)界對(duì)城市房屋拆遷行為的法律性質(zhì)依然存在爭(zhēng)議，主要存在以下三種觀點(diǎn)：一是民事行為說(shuō)。認(rèn)為城市房屋拆遷主要體現(xiàn)拆遷人與被拆遷人之間平等的民事法律關(guān)系，雙方簽訂的補(bǔ)償安置協(xié)議是有關(guān)公民的私有房屋和國(guó)有土地使用權(quán)達(dá)成的民事合同，應(yīng)由民事法律規(guī)范調(diào)整。此觀點(diǎn)忽視了政府在公益性拆遷和行政裁決中的公權(quán)力性質(zhì)。二是行政行為說(shuō)。認(rèn)為城市房屋拆遷主要是政府公權(quán)力的介入，其本質(zhì)乃是政府的行政征收行為，所體現(xiàn)的是行政主體與行政相對(duì)人之間的行政管理關(guān)系，雙方簽訂的補(bǔ)償安置協(xié)議應(yīng)該屬于行政合同，應(yīng)由行政法律規(guī)范調(diào)整。此觀點(diǎn)忽視了商業(yè)性拆遷的民法性質(zhì)。三是民事行政混合說(shuō)。認(rèn)為城市房屋拆遷中的拆遷行政許可、行政裁決和行政強(qiáng)制拆遷體現(xiàn)的是政府的行政行為，而拆遷當(dāng)事人簽訂的拆遷補(bǔ)償、安置協(xié)議則主要體現(xiàn)當(dāng)事人之間的法律地位平等、意思自治的民事法律關(guān)系。因而，城市房屋拆遷應(yīng)由行政法律規(guī)范和民事法律規(guī)范共同調(diào)整。3(P57)筆者認(rèn)為，在城市房屋拆遷過(guò)程中，行政行為與民事行為兩種行為兼而有之。但同時(shí)應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市房屋拆遷目的的不同，明確行政主體與民事主體在拆遷中的主導(dǎo)地位。城市房屋拆遷管理?xiàng)l例沒(méi)有明確區(qū)分城市房屋拆遷中的公益拆遷與商業(yè)拆遷，使得在對(duì)城市房屋拆遷行為進(jìn)行定性時(shí)難以做出統(tǒng)一定論。因此，在以公共利益為目的進(jìn)行拆遷時(shí)，政府公權(quán)力占有絕對(duì)性的主導(dǎo)地位，政府與被拆遷人法律地位不平等，被拆遷人自由協(xié)商的權(quán)利相對(duì)有限。但是，在拆遷補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)和標(biāo)準(zhǔn)方面要引進(jìn)市場(chǎng)因素，以保障被拆遷人可以得到公平合理的補(bǔ)償。所以，公益拆遷的法律性質(zhì)應(yīng)是以行政行為為主導(dǎo)而兼具民事行為性質(zhì)。在商業(yè)拆遷中，拆遷人與被拆遷人具有平等的法律人格和獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，在是否拆遷、補(bǔ)償安置方案和補(bǔ)償費(fèi)用等問(wèn)題上有自主選擇的權(quán)利，這是民法意思自治的要求，是雙方當(dāng)事人自由平等協(xié)商的結(jié)果。但基于商業(yè)拆遷對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)有著重大影響，實(shí)施商業(yè)拆遷應(yīng)嚴(yán)格遵守行政審批制度。同時(shí)，當(dāng)作為弱勢(shì)一方的被拆遷人權(quán)利受到相當(dāng)侵害時(shí)，政府公權(quán)力可以進(jìn)行必要介入以保護(hù)被拆遷人權(quán)益。所以，商業(yè)拆遷的法律性質(zhì)應(yīng)是以民事行為為主導(dǎo)而兼具行政行為性質(zhì)。三、城市房屋拆遷中公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的缺陷應(yīng)當(dāng)說(shuō)，拆遷矛盾持續(xù)激化的一個(gè)重要原因，就是相關(guān)的立法沒(méi)有跟上城市房屋拆遷的發(fā)展步伐，在調(diào)整房屋拆遷法律關(guān)系時(shí)存在明顯的缺陷。現(xiàn)行法律、法規(guī)與憲法或者相關(guān)基本法律存在一定的沖突，在保護(hù)被拆遷人私有財(cái)產(chǎn)權(quán)益方面存在嚴(yán)重不足，具體表現(xiàn)在以下方面：（一）公共利益內(nèi)涵的模糊性根據(jù)我國(guó)憲法的規(guī)定，只有為了公共利益，才能對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制或者剝奪，因此，明確公共利益的內(nèi)涵與外延，能為公權(quán)力介入城市房屋拆遷提供法律依據(jù)，也為防止公權(quán)力的濫用提供制度保證。在涉及城市房屋拆遷的具體建設(shè)項(xiàng)目上，如果我們不能準(zhǔn)確界定該建設(shè)項(xiàng)目是否真的為了公共利益的需要、是否真的能夠?yàn)樽顝V大群眾帶來(lái)福利，那么政府和開(kāi)發(fā)商便會(huì)以“城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展”、“舊城改造”和“公共基礎(chǔ)事業(yè)”等名義，打著“公共利益”的旗號(hào)進(jìn)行商業(yè)拆遷，大肆侵犯公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此，要實(shí)現(xiàn)對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的有效保護(hù)，就必須對(duì)公共利益作出清晰的界定。但目前我國(guó)憲法、物權(quán)法、土地管理法、房地產(chǎn)管理法和城市房屋拆遷管理?xiàng)l例等法律、法規(guī)對(duì)公共利益內(nèi)涵及外延均沒(méi)有做出明確的法律界定。主要原因在于公益的“利益內(nèi)容的不確定性”和“受益對(duì)象的不確定性”。公共利益的內(nèi)涵和外延在立法上的模糊性，必然導(dǎo)致公共利益的解釋權(quán)轉(zhuǎn)移到了執(zhí)法者手中。因此，行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)擁有的自由裁量權(quán)范圍隨之?dāng)U大，對(duì)公共利益的界定很大程度上就要依賴于我國(guó)的法治環(huán)境和執(zhí)法者與法官的法律素質(zhì)和道德修養(yǎng)。而部分行政機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)為了謀求政治利益或者商業(yè)利益，可能會(huì)做出有損于公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律解釋。（二）公益拆遷與商業(yè)拆遷相混淆根據(jù)目的不同，城市房屋的拆遷行為可以區(qū)分為公益拆遷和商業(yè)拆遷。如前所述，只有為了公共利益的需要，才能依法對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或征用并予以補(bǔ)償，國(guó)家公權(quán)力才能夠介入到拆遷行為，運(yùn)用強(qiáng)制手段。商業(yè)拆遷是拆遷人與被拆遷人之間的一種平等民事法律關(guān)系，應(yīng)當(dāng)以平等協(xié)商的方式進(jìn)行，由民法予以調(diào)整。在公益拆遷中，政府與被拆遷人是行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系，是公益拆遷的雙方當(dāng)事人。為了公共利益的需要政府可以對(duì)被拆遷人實(shí)施強(qiáng)制拆遷，被拆遷人負(fù)有為了公共利益而讓渡私益的義務(wù)。而在商業(yè)拆遷中，拆遷行為的雙方當(dāng)事人是開(kāi)發(fā)商與被拆遷人，他們具有同等的法律地位，政府應(yīng)充當(dāng)拆遷行為的監(jiān)督者角色，更多的保護(hù)相對(duì)弱勢(shì)的被拆遷人的權(quán)益，而不是以政府公權(quán)力任意干涉商業(yè)拆遷。但是，由于現(xiàn)行有關(guān)拆遷立法沒(méi)有明確區(qū)分公益拆遷與商業(yè)拆遷，二者相混淆，不僅違反了憲法和物權(quán)法對(duì)公民合法的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)條款，而且侵犯了土地管理法、房地產(chǎn)管理法確認(rèn)的公民的土地使用權(quán)，以及民法和合同法規(guī)定的意思自治和契約自由原則，最終導(dǎo)致在城市房屋拆遷中出現(xiàn)秩序混亂、拆遷矛盾凸顯、濫用政府強(qiáng)制力的現(xiàn)象，影響了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由發(fā)展，被拆遷人這一弱勢(shì)群體的權(quán)利得不到有力保障。因此，明確區(qū)分公益拆遷與商業(yè)拆遷是目前我國(guó)城市房屋拆遷立法的當(dāng)務(wù)之急。在商業(yè)拆遷中應(yīng)當(dāng)尊重雙方的意思自治，以民事訴訟方式解決雙方糾紛，保護(hù)被拆遷人的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。（三）城市房屋拆遷的相關(guān)信息不公開(kāi)在實(shí)踐中，被拆遷人通常無(wú)法全面獲得與其私有財(cái)產(chǎn)權(quán)密切相關(guān)的信息。拆遷申請(qǐng)人一旦獲得房屋拆遷管理部門(mén)發(fā)放的拆遷許可證，也就在一定程度上獲得了對(duì)被拆遷人房屋進(jìn)行強(qiáng)制拆遷的權(quán)力，這直接關(guān)系到被拆遷人對(duì)其房屋所享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。行政許可法第36條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)對(duì)行政許可申請(qǐng)進(jìn)行審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)行政許可事項(xiàng)直接關(guān)系到他人重大利益的，應(yīng)當(dāng)告知該利害關(guān)系人。申請(qǐng)人、利害關(guān)系人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取申請(qǐng)人、利害關(guān)系人的意見(jiàn)。”但是，城市房屋拆遷管理?xiàng)l例沒(méi)有明確規(guī)定拆遷前期工作必須公開(kāi)化和透明化，使得被拆遷人無(wú)法明確了解前期的立項(xiàng)、征地和規(guī)劃等涉及自身重大利益關(guān)系的事項(xiàng)，只能在拆遷許可證已經(jīng)發(fā)放的場(chǎng)合，才能通過(guò)拆遷公告了解拆遷人、拆遷范圍和拆遷期限等事項(xiàng)。同時(shí)，由于拆遷信息的非公開(kāi)透明化，使得被拆遷人對(duì)拆遷申請(qǐng)人申請(qǐng)拆遷許可證時(shí)所提交文件的合法性無(wú)法及時(shí)提出異議。（四）城市房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍存在缺陷拆遷補(bǔ)償是被拆遷人權(quán)益能否得到最大保護(hù)的關(guān)鍵因素，也是城市房屋拆遷中的核心問(wèn)題。因此，拆遷補(bǔ)償成為城市房屋拆遷中各種矛盾的焦點(diǎn)。首先，拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不夠明確。拆遷補(bǔ)償原則決定了城市房屋拆遷中對(duì)被拆遷人損失彌補(bǔ)的程度，但我國(guó)相關(guān)立法卻對(duì)此采取了回避的態(tài)度，對(duì)城市房屋拆遷整體補(bǔ)償原則并未做出明確規(guī)定。由此造成各地出現(xiàn)了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法可依、標(biāo)準(zhǔn)各不相同以及補(bǔ)償費(fèi)用