當(dāng)前糧食補(bǔ)貼政策的主要問(wèn)題及對(duì)策探討.doc

當(dāng)前糧食補(bǔ)貼政策的主要問(wèn)題及對(duì)策探討摘要：糧食直接補(bǔ)貼政策是近年來(lái)我國(guó)最為重要的支農(nóng)政策之一，本文對(duì)糧食直補(bǔ)政策的主要問(wèn)題和對(duì)策建議進(jìn)行文獻(xiàn)歸納，以期對(duì)當(dāng)前糧食直補(bǔ)政策的優(yōu)化調(diào)整有所啟示和借鑒。關(guān)鍵詞：糧食直補(bǔ)糧食安全農(nóng)民增收糧食直接補(bǔ)貼政策是近年來(lái)我國(guó)最為重要的政府支農(nóng)政策之一，盡管糧食直補(bǔ)政策是一種世界性的通行做法，也得到農(nóng)民的普遍擁護(hù)，但仍然存在諸多問(wèn)題，亟待在實(shí)踐中加以優(yōu)化完善。為此，本文就糧食直補(bǔ)政策相關(guān)研究中提到的主要問(wèn)題及對(duì)策建議進(jìn)行歸納總結(jié)，以期對(duì)當(dāng)前糧食直補(bǔ)政策的優(yōu)化調(diào)整提供必要的啟示和借鑒。一、糧食直補(bǔ)政策存在的主要問(wèn)題糧食直補(bǔ)主要有按農(nóng)業(yè)計(jì)稅面積、計(jì)稅常產(chǎn)、糧食實(shí)際種植面積、出售商品糧的數(shù)量等不同的補(bǔ)貼機(jī)制，但為了節(jié)省對(duì)種糧農(nóng)戶進(jìn)行甄別的高額成本，實(shí)踐中以按計(jì)稅面積或計(jì)稅常產(chǎn)發(fā)放補(bǔ)貼居多(張照斷、陳金強(qiáng)，2007)。糧食直補(bǔ)政策實(shí)施以來(lái)，遇到了諸多問(wèn)題，歸納起來(lái)主要有以下八個(gè)方面。其中，前四個(gè)方面表現(xiàn)在政策的預(yù)期效果層面，后四個(gè)方面表現(xiàn)在政策執(zhí)行層面。(1)直補(bǔ)政策難以刺激種糧面積持續(xù)增加和糧食持續(xù)增產(chǎn)。在政策出臺(tái)初期，直補(bǔ)政策的信號(hào)效應(yīng)較為明顯。但由于普惠制補(bǔ)貼方式缺乏邊際激勵(lì)效應(yīng)，直補(bǔ)政策無(wú)法持續(xù)促使農(nóng)民穩(wěn)定糧食種植面積。從近期的調(diào)查來(lái)看，農(nóng)民種糧總土地面積不斷減少，農(nóng)民棄荒現(xiàn)象嚴(yán)重，糧食直補(bǔ)資金在促進(jìn)農(nóng)民種糧積極性方面的作用微不足道(李喜同，2009)。甚至部分農(nóng)民群眾把補(bǔ)貼款簡(jiǎn)單理解為黨和政府的關(guān)心款，與糧食種植沒(méi)多少關(guān)系(陳正華，2009)。(2)直補(bǔ)政策無(wú)法顯著促進(jìn)農(nóng)民增收。其根本原因在于中國(guó)有26,800萬(wàn)農(nóng)戶，種糧面積細(xì)碎化，而美國(guó)只有200萬(wàn)農(nóng)戶，撒胡椒面式的直接補(bǔ)貼只占農(nóng)民種糧收入的很小比例，對(duì)確保農(nóng)民種糧收入的穩(wěn)定作用不明顯(朱志剛，2008)。因此，盡管糧食直補(bǔ)增加了農(nóng)民收入，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民種糧收入主要來(lái)源于市場(chǎng)，因而難以完全解決市場(chǎng)穩(wěn)定和農(nóng)民收入穩(wěn)定的問(wèn)題(趙曉峰，2008)。(3)直補(bǔ)政策資金難以彌補(bǔ)種糧成本的持續(xù)上升。從發(fā)展趨勢(shì)看，在石油、煤炭、土地、水資源、勞動(dòng)力等價(jià)格不斷上升的背景下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上升將不是一種短期現(xiàn)象，而是近一個(gè)階段農(nóng)業(yè)發(fā)展的常態(tài)，但直補(bǔ)資金趕不上農(nóng)資價(jià)格上漲的幅度，不足以有效應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的快速上升(國(guó)家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院課題組，2008)。(4)直補(bǔ)政策引發(fā)土地糾紛和制約土地流轉(zhuǎn)。直補(bǔ)帶來(lái)利益關(guān)系調(diào)整，以往強(qiáng)迫農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)和征地補(bǔ)償不到位的，農(nóng)民要求糾正或提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；許多在外務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民紛紛棄城返鄉(xiāng)，他們有的索要原有承包地，有的將原轉(zhuǎn)包給種糧大戶的耕地轉(zhuǎn)交自己的親屬耕種，擔(dān)心自己失去土地，從而引發(fā)新一輪土地承包糾紛(張明梅，2004)。同時(shí)，也使種糧大戶的規(guī)模變小，影響適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，也進(jìn)一步強(qiáng)化了小農(nóng)生產(chǎn)方式。(5)直補(bǔ)對(duì)象難以準(zhǔn)確核實(shí)。以實(shí)際種植面積作為補(bǔ)貼依據(jù)，補(bǔ)貼面積難于核實(shí)。農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民種植的自由性很大，每年、每季的糧食種植品種、面積都會(huì)有很大變動(dòng)，很難準(zhǔn)確掌握各農(nóng)戶的實(shí)際種糧面積(付勇等，2009)。并容易引發(fā)虛報(bào)畝數(shù)等現(xiàn)象，甚至許多已經(jīng)租賃、征用、非法轉(zhuǎn)手的非農(nóng)土地也在堂而皇之地領(lǐng)取直補(bǔ)資金，形成資金流失和腐敗(于代松，2004)(6)直補(bǔ)范圍難以做到客觀公正。盡管以計(jì)稅面積和計(jì)稅常產(chǎn)為補(bǔ)貼依據(jù)簡(jiǎn)化了補(bǔ)貼程序，但卻是變“糧補(bǔ)”為“地補(bǔ)”，由此引發(fā)的問(wèn)題包括：糧田撂荒、雙季改單季等都能照樣領(lǐng)取糧食補(bǔ)貼，違背直補(bǔ)初衷(陳正華，2009；劉俊，2009)；存在土地承包關(guān)系的情況下，直補(bǔ)資金往往由原土地承包人獲得，流轉(zhuǎn)后實(shí)際種糧人沒(méi)有享受到政府的相關(guān)糧食補(bǔ)貼；以計(jì)稅面積或常產(chǎn)為補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)忽視了“黑地”問(wèn)題，農(nóng)民長(zhǎng)期耕種的“黑地”不能領(lǐng)到補(bǔ)貼款，盡管2005年財(cái)政部出臺(tái)政策將“黑地”納入糧食直補(bǔ)范圍，但至今仍有一部分“黑地”問(wèn)題沒(méi)有得到解決(于娜，2008)。(7)直補(bǔ)政策落實(shí)成本高。由于我國(guó)農(nóng)民眾多且分散，農(nóng)民土地、人口、糧食產(chǎn)量、價(jià)格等統(tǒng)計(jì)資料不健全，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼難以測(cè)算和監(jiān)測(cè)，糧食直補(bǔ)行政操作成本較高(朱志剛，2008)。一方面，相較于戶均很低的直補(bǔ)資金，進(jìn)行丈量土地、核實(shí)補(bǔ)貼的操作成本很高。另一方面，政策執(zhí)行過(guò)程中，因利益分配、權(quán)力集中而產(chǎn)生的尋租、腐敗的成本，各種補(bǔ)貼的跑冒滴漏現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重(盧鋒，2008)。(8)直補(bǔ)資金在主銷區(qū)和主產(chǎn)區(qū)不匹配。糧食直補(bǔ)是為了激勵(lì)農(nóng)民種糧，尤其是主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民做種糧。但由于主銷區(qū)政府財(cái)力充足，給予農(nóng)民的糧食直接補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)往往要比主產(chǎn)區(qū)高出數(shù)倍，而糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食直接補(bǔ)貼資金規(guī)模仍然很小。這既違背了產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較優(yōu)勢(shì)原則，也增大了國(guó)家糧食安全成本，損害了主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民的利益(王海全、龔曉，2006；王健、陸文聰，2007)。二、優(yōu)化糧食直補(bǔ)政策的對(duì)策建議針對(duì)以上提到的各種問(wèn)題，諸多學(xué)者提出了糧食直補(bǔ)政策的優(yōu)化建議，具體包括八個(gè)方面。其中前五條涉及糧食直補(bǔ)政策實(shí)施機(jī)制的完善，后三條則主張改進(jìn)政府支農(nóng)方式。(1)糧食直補(bǔ)依據(jù)商品糧數(shù)量進(jìn)行。補(bǔ)貼依據(jù)改為以農(nóng)民交售的商品糧數(shù)量進(jìn)行，可以激勵(lì)種糧農(nóng)民多產(chǎn)糧，避免中間環(huán)節(jié)從中弄虛作假來(lái)冒領(lǐng)國(guó)家的補(bǔ)貼，也可以使糧食直補(bǔ)資金補(bǔ)貼給那些在真正種糧的農(nóng)民，而不是那些雖承包了責(zé)任田的農(nóng)民，但實(shí)際不種田已外出打工或從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民(蔣和平、辛嶺。2009；袁隆平，2009)。但這存在的潛在問(wèn)題是農(nóng)民的口糧沒(méi)有得到補(bǔ)貼(劉俊，2009)。(2)糧食直補(bǔ)向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜。具體方式包括：改革并不斷完善糧食風(fēng)險(xiǎn)基金配套政策，在主產(chǎn)區(qū)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金來(lái)源制度設(shè)計(jì)上應(yīng)該給予主產(chǎn)區(qū)更多的傾斜扶持政策。國(guó)家增加主產(chǎn)區(qū)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金規(guī)模，并逐步提高主產(chǎn)區(qū)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中國(guó)家匹配的比重(王海全、龔曉，2006)：建立產(chǎn)銷區(qū)之間的糧食直補(bǔ)資金轉(zhuǎn)移機(jī)制，銷區(qū)直補(bǔ)資金向產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)移的主要途徑是建立合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，包括中央與地方之間的縱向轉(zhuǎn)移支付制度及產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)之間的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。可嘗試把我國(guó)的糧食直補(bǔ)資金從現(xiàn)行的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中分離出來(lái)，建立單獨(dú)的糧食直補(bǔ)基金或糧食安全基金，吸納銷區(qū)向中央財(cái)政繳納的直補(bǔ)資金，然后由中央財(cái)政轉(zhuǎn)移到產(chǎn)區(qū)財(cái)政，最終直補(bǔ)到產(chǎn)區(qū)農(nóng)民手中(朱金鶴、傅展，2006)。(3)糧食直補(bǔ)向種糧大戶傾斜。種糧大戶對(duì)糧價(jià)上漲、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼反應(yīng)敏感，可以采取類似累進(jìn)稅制的補(bǔ)貼方式，制定相應(yīng)的累進(jìn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)(馬彥麗、楊云，2005；楊建利，邢嬌陽(yáng)，2009)；直補(bǔ)政策對(duì)種糧大戶的需求給與合理的考慮，對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的推廣應(yīng)用給與適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，如對(duì)達(dá)到一定規(guī)模的種糧大戶按實(shí)際面積給與一定的補(bǔ)貼，對(duì)農(nóng)民使用先進(jìn)的生產(chǎn)耕種方式給與補(bǔ)貼(國(guó)家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院課題組，2008)；將現(xiàn)行糧食政策由“普惠制”轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蚣Z食種植大戶的“專惠制”，即以糧食種植大戶與國(guó)有糧食收儲(chǔ)企業(yè)簽約的糧食銷售量為依據(jù)，核定糧食補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并同時(shí)對(duì)種糧農(nóng)戶實(shí)行糧食最低收購(gòu)價(jià)政策保護(hù)(張建杰，2008)。(4)糧食直補(bǔ)以土地經(jīng)營(yíng)契約作為補(bǔ)貼依據(jù)。全國(guó)政協(xié)委員吳正德提出，分離土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)，將經(jīng)營(yíng)契約作為獲得補(bǔ)貼的唯一憑據(jù)。這樣可以有效避免“糧補(bǔ)”變“地補(bǔ)”，使種糧者能真正得到補(bǔ)貼(王瑜，2009)。(5)構(gòu)建糧食直補(bǔ)資金科學(xué)化、制度化的動(dòng)態(tài)變動(dòng)機(jī)制。建立直補(bǔ)總額同國(guó)家財(cái)政收入總額互動(dòng)增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制，補(bǔ)貼要有一個(gè)合理比例，而不應(yīng)根據(jù)糧食豐欠或糧價(jià)的高低頻繁變動(dòng)(王玉紅，2006)；建立直補(bǔ)水平同農(nóng)資價(jià)格協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，把成本上升作為一個(gè)常規(guī)變量納入補(bǔ)貼政策的目標(biāo)之中，使補(bǔ)貼數(shù)量增長(zhǎng)與成本變化聯(lián)動(dòng)起來(lái)，在國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格保持穩(wěn)定的情況下，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼應(yīng)基本上能夠彌補(bǔ)生產(chǎn)成本的上漲，以確保種糧始終保持穩(wěn)定的收益水平(國(guó)家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院，2008)。(6)以集中用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取代糧食直補(bǔ)。直補(bǔ)和支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是不同的政策支農(nóng)形式，改變政策支農(nóng)形式，將支農(nóng)資金更多地投向農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有利于集中資金辦大事(王宏旺，2008)。針對(duì)目前土地拋荒和土地流轉(zhuǎn)規(guī)模開(kāi)始萎縮這兩個(gè)現(xiàn)象，將增量糧食直接補(bǔ)貼資金用于促進(jìn)細(xì)碎農(nóng)地整理和中低產(chǎn)糧田改造，加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，鼓勵(lì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和種糧農(nóng)民的專業(yè)合作，推動(dòng)糧食生產(chǎn)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，在提高農(nóng)民收入的同時(shí)提高糧食綜合生產(chǎn)能力(蔣和平、吳楨培，2009)。(7)以土地流轉(zhuǎn)糧食補(bǔ)貼政策取代糧食直補(bǔ)。針對(duì)直補(bǔ)政策引起土地糾紛和制約土地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題，為促進(jìn)糧食直補(bǔ)與土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的政策協(xié)同，一種方式是上述的直補(bǔ)政策向種糧大戶傾斜。另一種方式則是用土地流轉(zhuǎn)糧食補(bǔ)貼政策，逐步淡化直至取代現(xiàn)行的糧食補(bǔ)貼政策。使農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)糧食補(bǔ)貼與土地轉(zhuǎn)包費(fèi)之和應(yīng)不低于農(nóng)民自己的種糧收益水平，形成農(nóng)民自己種糧還不如給別人種糧的格局，從而最終實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)(彭文勝，2