FAA立法模式對(duì)我國民航加強(qiáng)立法的啟示.doc

FAA立法模式對(duì)我國民航加強(qiáng)立法的啟示民航湖南安全監(jiān)督管理辦公室 胡臨春民航管理2008年第7期刊登了一篇名為關(guān)于大部制改革后民航立法模式的思考的文章。該文指出了我國民航立法工作存在的一些不足，認(rèn)為立法模式有“小組”、“等級(jí)”、“顧問”、“對(duì)抗”四種，美國FAA采用了“顧問”模式；“顧問”模式是由某專門的立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)規(guī)章的立項(xiàng)、起草和組織工作，同時(shí)可以根據(jù)需要征求其他部門的建議，組織調(diào)研和聽證等事項(xiàng)。該文作者建議我國民航采用此類“顧問”模式。筆者贊同該文提出的我國民航立法建設(shè)有待加強(qiáng)的主張。但我認(rèn)為該文作者誤解了美國FAA的立法模式。FAA立法過程實(shí)際上相當(dāng)復(fù)雜，參與者很多。筆者曾與FAA法規(guī)部門以及規(guī)章立法管理部門等進(jìn)行了交流，聽取了他們對(duì)規(guī)章立法過程的介紹，并查閱了FAA規(guī)章立法手冊和其他有關(guān)文件。特在此做一介紹，并從中探討FAA立法模式對(duì)我國民航加強(qiáng)立法工作有何啟示。1、 FAA立法涉及的主要部門和角色行業(yè)立法是一個(gè)非常復(fù)雜的過程，不太可能由單一的某個(gè)部門就能完成某部規(guī)章制定或修訂的全部過程。FAA立法過程中有大量部門與機(jī)構(gòu)參與，在立法過程中扮演不同角色，立法是項(xiàng)目管理和團(tuán)隊(duì)合作的結(jié)果。下面試對(duì)FAA規(guī)章立法有關(guān)部門做一介紹。（1） 規(guī)章制定辦公室(the Office of Rulemaking )，負(fù)責(zé)FAA規(guī)章制定和規(guī)章信息的日常管理工作。它是規(guī)章制定過程中的項(xiàng)目管理人。這個(gè)部門大約有20人。這些人不是律師，也不是飛行標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)場、機(jī)務(wù)維修等民航專業(yè)人士，而是一些分析、管理人員。他們接受規(guī)章立、改、廢的意見，反映給各行業(yè)主管部門和管理層。當(dāng)行業(yè)主管部門提出規(guī)章制定、修訂的動(dòng)議之后，規(guī)章制定辦公室就開始將其作為一項(xiàng)立法項(xiàng)目進(jìn)行管理，根據(jù)行業(yè)立法程序，制定立法具體日程，確定各個(gè)階段的負(fù)責(zé)部門和負(fù)責(zé)人，并督促各部門按照日程完成相應(yīng)工作。值得注意的是規(guī)章制定辦公室并不是FAA的法規(guī)部門，也不是法規(guī)部門的一部分，而是屬于飛行安全司（Aviation Safety,類似于我國民航局的飛標(biāo)司）。（2） 首席法律顧問辦公室（the Office of Chief Counsel),對(duì)應(yīng)我國民航局的政策法規(guī)司，它為FAA的領(lǐng)導(dǎo)層和其他部門提供法律服務(wù)，包括：行政執(zhí)法、行業(yè)立法、訴訟、行政復(fù)議、勞資糾紛、環(huán)境法、政府采購、行政仲裁、國際法律事務(wù)等等。因此，首席法律顧問辦公室才是FAA的法規(guī)部門。首席法律顧問辦公室包括FAA總部和11個(gè)地區(qū)法律顧問辦公室，總?cè)藬?shù)300人左右，其中包括250多名律師，F(xiàn)AA的所有律師都在這個(gè)部門。關(guān)于大部制改革后民航立法模式的思考一文作者所述的“專門設(shè)立的負(fù)責(zé)規(guī)章立、改、廢的法律辦公室”可能指的是首席法律顧問辦公室。但是它并不是“專門負(fù)責(zé)”規(guī)章立、改、廢，也不是唯一或主要負(fù)責(zé)，它只是規(guī)章制定過程中的一個(gè)重要參與者。在具體立法過程中，它委派一名律師參加到立法小組。該律師對(duì)立法文件的合法性和用語是否符合法律特點(diǎn)等進(jìn)行把關(guān)。另外，該辦公室還對(duì)規(guī)章提案以及規(guī)章定稿進(jìn)行法律角度的審核。（3） 航空政策和計(jì)劃辦公室（the Office of Aviation Policy and Plans）。它為FAA立法項(xiàng)目提供經(jīng)濟(jì)分析。比如：委派一名經(jīng)濟(jì)專家參加到立法小組，這名專家為該立法項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評(píng)估。航空政策和計(jì)劃辦公室還對(duì)所有規(guī)章提案進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評(píng)估。（4） 專業(yè)主管部門（the Office of Primary Responsibility）。它是一個(gè)技術(shù)部門，立法項(xiàng)目所設(shè)內(nèi)容主要處在它所主管的專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)。該部門準(zhǔn)備立法項(xiàng)目，經(jīng)過部門負(fù)責(zé)人同意后，報(bào)請立法管理委員會(huì)同意，啟動(dòng)立法進(jìn)程。專業(yè)主管部門將委派本部門人員擔(dān)任立法小組的組長。（5） 立法小組(the Rulemaking Team)，他們才是規(guī)章的起草和修訂人。小組成員由立法管理委員會(huì)確定，通常包括：1名技術(shù)專家，來自專業(yè)主管部門；1名分析師或編輯人員，來自規(guī)章制定辦公室；1名經(jīng)濟(jì)分析人員，來自航空政策和計(jì)劃辦公室；1名律師，來自首席法律顧問辦公室或地區(qū)法律顧問辦公室；其他與該立法項(xiàng)目有關(guān)的部門委派的專業(yè)人員。尤其是當(dāng)立法項(xiàng)目涉及多個(gè)專業(yè)領(lǐng)域時(shí)，他們?yōu)樵摿⒎?xiàng)目提供專業(yè)上的意見。立法小組負(fù)責(zé)起草法律文件和支持性文件，內(nèi)容包括：協(xié)助專業(yè)主管部門確定立法議題；認(rèn)定和評(píng)價(jià)立法議題和提供可選方案；解決議題或提交到管理層尋求解決。（6） 立法管理委員會(huì)（the Rulemaking Management Counsel）。它是立法的決策機(jī)構(gòu)，由承擔(dān)立法職能的各部門的部門主管層次的高級(jí)管理人員組成。包括運(yùn)輸部總法律顧問辦公室的代表，F(xiàn)AA首席法律顧問助理及立法部門主管，以及航空政策和計(jì)劃辦公室的規(guī)章分析部門主管。立法管理委員會(huì)確保立法項(xiàng)目與FAA的核心工作與任務(wù)相一致。立法過程中每個(gè)重要階段，比如立法動(dòng)議、成立立法小組、提出規(guī)章提案、形成最終法律文本，都必須報(bào)請立法管理委員會(huì)批準(zhǔn)。立法管理委員會(huì)負(fù)責(zé)：確定立法項(xiàng)目，指定立法小組成員；確定各類立法項(xiàng)目的優(yōu)先順序；監(jiān)控立法過程，保證立法質(zhì)量；指出立法過程中導(dǎo)致立法遲緩或停頓的問題；如果某些問題在立法管理委員會(huì)層面上無法解決，把這些問題提交到立法指導(dǎo)委員會(huì)。（7） 立法指導(dǎo)委員會(huì)（the rulemaking steering counsel）。它由與立法項(xiàng)目有關(guān)的司局負(fù)責(zé)人、運(yùn)輸部總法律顧問辦公室的代表，F(xiàn)AA首席法律顧問辦公室規(guī)章制訂部門以及航空政策和計(jì)劃辦公室的負(fù)責(zé)人組成。主要負(fù)責(zé)：確定FAA的立法戰(zhàn)略目標(biāo)；決定立法項(xiàng)目的重要性程度；致力解決立法管理委員會(huì)提交的它不能解決的問題。二、FAA立法過程總體介紹FAA立法過程整體上分為三個(gè)階段，第一階段是立法動(dòng)議，第二階段是規(guī)章提案，第三階段是規(guī)章定稿。如下圖所示：FAA立法過程概覽圖立法動(dòng)議 規(guī)章提案 規(guī)章定稿 是 否 是 否立法小組通過關(guān)閉公眾評(píng)論立法小組起草規(guī)章提案專業(yè)主管部門認(rèn)定立法必要性FAA部門通過立法小組對(duì)評(píng)論做出處理準(zhǔn)備第一階段立法項(xiàng)目記錄經(jīng)濟(jì)專家起草經(jīng)濟(jì)評(píng)估意見重要？準(zhǔn)備第三階段立法項(xiàng)目記錄立法小組通過提交運(yùn)輸部及聯(lián)邦預(yù)算管理辦公室審核FAA部門通過立法管理委員會(huì)審議通過立法管理委員會(huì)審議立法小組起草規(guī)章定稿重要？1、提交運(yùn)輸部及聯(lián)邦預(yù)算管理辦公室審核準(zhǔn)備第二階段立法項(xiàng)目記錄聯(lián)邦注冊局公布規(guī)章定稿經(jīng)濟(jì)專家對(duì)規(guī)章定稿經(jīng)濟(jì)評(píng)估結(jié)束立法管理委員會(huì)批準(zhǔn)通過聯(lián)邦注冊局公布草案注：立法項(xiàng)目記錄（Rulemaking Program Record,簡稱RPR）是指整FAA制訂的規(guī)定格式的表格，用來記載和支持整個(gè)立法過程中的各個(gè)進(jìn)程。立法項(xiàng)目記錄分為第一、第二、第三共三個(gè)階段，分別用來記載和支持立法進(jìn)程中的三個(gè)重要階段。（一）第一階段：立法動(dòng)議階段。這個(gè)階段的任務(wù)是認(rèn)定立法項(xiàng)目的必要性，獲得批準(zhǔn)，啟動(dòng)立法程序。在這個(gè)階段填寫立法項(xiàng)目記錄（RPR）第一階段和第二階段表格。第一階段RPR定義立法項(xiàng)目的范疇，包括立法項(xiàng)目目的，立法背景和歷史，與其他規(guī)章的相關(guān)性，立法要解決的問題、建議措施，與該項(xiàng)目有關(guān)的重要事項(xiàng)，影響該立法項(xiàng)目緊迫性的因素等等。第一階段RPR經(jīng)專業(yè)主管部門負(fù)責(zé)人簽署同意后生效，意味著立法程序啟動(dòng)。隨后，提交立法管理委員會(huì)。立法管理委員會(huì)定期召開會(huì)議，進(jìn)行審議，根據(jù)具體情況作出決定：同意或者不同意、要求補(bǔ)充信息重新報(bào)批，要求提交第二階段RPR等等。大多數(shù)情況下，立法管理委員會(huì)會(huì)要求專業(yè)主管部門填寫第二階段RPR表格供進(jìn)一步審核。第二階段RPR表格提供立法項(xiàng)目正當(dāng)性的論證，闡明第一階段表格中沒有涉及到的一些重要問題，比如立法項(xiàng)目議題的評(píng)價(jià)，成本收益分析，對(duì)企業(yè)的影響，備選方案的評(píng)估等等。與第一階段RPR一樣，第二階段RPR經(jīng)專業(yè)主管部門負(fù)責(zé)人簽署同意后生效，提交立法管理委員會(huì)。立法管理委員會(huì)對(duì)此進(jìn)行審議，根據(jù)具體情況作出不同決定：信息不全發(fā)回重新填報(bào)；同意起草規(guī)章草案并指定立法小組；批準(zhǔn)立法日程安排表等等。經(jīng)立法管理委員會(huì)同意后，立法進(jìn)入第二階段。（二）第二階段：規(guī)章提案階段。在立法管理委員會(huì)批準(zhǔn)第二階段RPR后，便會(huì)成立一個(gè)立法小組，著手準(zhǔn)備起草規(guī)章提案。立法小組由專業(yè)主管部門的專家、規(guī)章制定辦公室的分析人員、首席法律顧問辦公室的律師、航空政策和計(jì)劃委員會(huì)的經(jīng)濟(jì)師等組成。通常專業(yè)部門專家從專業(yè)上把關(guān)，保證專業(yè)運(yùn)用準(zhǔn)確和方案可行、合適；規(guī)章制定辦公室分析師保證提案的語言運(yùn)用準(zhǔn)確、清晰易懂，立法過程符合要求；律師保證提案在FAA的立法權(quán)限內(nèi)，從法律上站得住腳，符合法律法規(guī)的要求；經(jīng)濟(jì)師保證提案對(duì)經(jīng)濟(jì)影響做充分和合適的分析。規(guī)章提案不僅包括法律文本草案，還包括導(dǎo)言、支持性的分析，比如對(duì)環(huán)境、能源、航空業(yè)等的影響的分析。規(guī)章提案導(dǎo)言部分通常要對(duì)以下問題作出回答：提案要解決什么問題？有什么備選方案？立法小組如何分工？提案要經(jīng)過哪些部門審核？等等。在這個(gè)階段，立法小組的團(tuán)結(jié)協(xié)作是成功的關(guān)鍵。立法小組的成員技能和能力各不一樣，每個(gè)人都對(duì)規(guī)章提案作出貢獻(xiàn)，高質(zhì)量的提案必須依靠每個(gè)團(tuán)隊(duì)成員的努力。在制訂規(guī)章過程中，每個(gè)成員都必須詳細(xì)閱讀和理解整個(gè)規(guī)章提案和執(zhí)行性文件。這不是說每個(gè)成員都熟知技術(shù)問題，而是說每個(gè)成員都認(rèn)識(shí)到該提案的目標(biāo)以及提案的規(guī)定是否清晰地反映了這方面內(nèi)容。提案草稿完成后，首先由立法小組成員簽字達(dá)成一致，另外還得征得立法小組成員所在部門的科室主管簽字確認(rèn)。 這一步完成后，提案草案還要經(jīng)過FAA的有關(guān)部門包括專業(yè)主管部門、規(guī)章制定辦公室、首席法律顧問辦公室、航空政策與計(jì)劃委員會(huì)等的主管領(lǐng)導(dǎo)簽字認(rèn)可。重要的立法項(xiàng)目還需提交運(yùn)輸部及聯(lián)邦預(yù)算管理辦公室審核。這些步驟都通過后，該規(guī)章提案將在聯(lián)邦注冊局的網(wǎng)站上公布，征求公眾意見。從而進(jìn)入規(guī)章立法的最后階段。（三）第三階段：規(guī)章定稿階段。在征求公眾意見的時(shí)間截止后，立法小組將會(huì)對(duì)征求到的建議、意見進(jìn)行審視、處理，決定是否根據(jù)這些意見對(duì)規(guī)章內(nèi)容或文字作出修改，以及作出多大的修改。在規(guī)章定稿的導(dǎo)言部分，還會(huì)對(duì)一些重要的意見作出回應(yīng)。FAA有時(shí)也會(huì)召開聽證會(huì)等公眾會(huì)議形式征求意見。立法小組填寫第三階段立法項(xiàng)目記錄（RPR）。第三階段RPR主要包括：征求公眾評(píng)論截止時(shí)間以及規(guī)章定稿的最后期限；對(duì)評(píng)論的處理情況；評(píng)論引出的一些需要解決的重要問題；對(duì)規(guī)章提案作出的修改；立法小組指定規(guī)章定稿的時(shí)間表，等等。與第一、二階段RPR一樣，第三階段RPR也要經(jīng)過層層批準(zhǔn)。首先是立法小組成員達(dá)成最終一致意見，然后專業(yè)主管部門的負(fù)責(zé)人簽署，報(bào)請立法管理委員會(huì)審核。立法管理委員會(huì)批準(zhǔn)了第三階段RPR后，立法小組即著手準(zhǔn)備規(guī)章定稿。最終的法規(guī)文件包括兩部分：新的規(guī)章文本以及導(dǎo)言。導(dǎo)言包括以下內(nèi)容：規(guī)章制定的背景和支持信息；對(duì)征求到的對(duì)規(guī)章提案意見的概括以及對(duì)意見作出的回應(yīng)、處理；對(duì)規(guī)章提案進(jìn)行的修改以及合理解釋；規(guī)章生效日期；以及規(guī)章立法過程遵循有關(guān)立法程序的情況等等。立法小組成員（包括他們所在部門的科室主管）共同簽署最終法律文件后，報(bào)請F(tuán)AA各部門審批，然后交到主管司局負(fù)責(zé)人、首席法律顧問審批，最后提交局長審批。（重要規(guī)章還必須提交運(yùn)輸部、聯(lián)邦預(yù)算管理辦公室批準(zhǔn)。）局長批準(zhǔn)后，由局長簽署發(fā)布。 規(guī)章定稿將在聯(lián)邦注冊局的聯(lián)邦注冊管理系統(tǒng)網(wǎng)站上予以公布。規(guī)章制定過程即告結(jié)束。三、FAA立法過程對(duì)我國民航加強(qiáng)立法的啟示立法是一個(gè)非常復(fù)雜的過程。FAA也曾由于立法遲緩、低效等等原因飽受批評(píng)。1997年，F(xiàn)AA對(duì)自己的立法過程進(jìn)行了全面審視，發(fā)現(xiàn)存在以下問題：利益相關(guān)者參與度不夠，立法開始前掌握信息、資料不充分、對(duì)提出的問題辦法不多；立法項(xiàng)目優(yōu)先性和立法資源分配考慮不當(dāng)；審批過程效率低；立法質(zhì)量控制不足；立法人員選擇不當(dāng)，培訓(xùn)不夠；立法缺乏責(zé)任心、使命感等等。這些問題與我們目前立法存在的問題有些類似。FAA后來對(duì)立法過程進(jìn)行了改革，制定了規(guī)章立法手冊，成立了規(guī)章制定辦公室，加強(qiáng)了對(duì)立法的管理，部分克服了上述問題。筆者覺得FAA的立法過程對(duì)我們加強(qiáng)民航立法工作有以下幾點(diǎn)重要啟示：（一）加強(qiáng)立法過程的管理，實(shí)行立法項(xiàng)目管理制度通過前面對(duì)FAA規(guī)章立法過程的介紹，我們可以看出立法程序非常嚴(yán)格，環(huán)節(jié)很多。FAA在立法改革中設(shè)立了規(guī)章制定辦公室，對(duì)規(guī)章立法進(jìn)程進(jìn)行日常管理。規(guī)章制定辦公室有20多人，他們不是專家，也不是律師，主要是項(xiàng)目管理人員。一部規(guī)章立法對(duì)他們來說就是一個(gè)項(xiàng)目。他們負(fù)責(zé)整個(gè)立法進(jìn)程的監(jiān)控，確保每一步驟按照日程表進(jìn)行；負(fù)責(zé)立法過程中的組織協(xié)調(diào)，從一個(gè)階段過渡到另一個(gè)階段；組織開展航空規(guī)章制定委員會(huì)和咨詢委員會(huì)的日常工作等等。這些工作本身不是制定規(guī)章，不是規(guī)章起草或修訂，但卻是立法過程中不可或缺的。它們圍繞立法開展，事務(wù)繁多，這些工作如果開展不好，會(huì)直接影響立法的效率和質(zhì)量。FAA的規(guī)章制定辦公室采用科學(xué)的項(xiàng)目管理方式，有效地提高了立法的效率。這種做法值得我國民航借鑒。我們在規(guī)定制定過程中過于依賴專業(yè)主管部門和法規(guī)部門，忽視了立法過程本身的管理，導(dǎo)致立法進(jìn)程控制不夠。（二）在規(guī)章制定過程中發(fā)揮團(tuán)隊(duì)合作精神FAA規(guī)章立法涉及的人員、部門眾多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是一個(gè)單一的立法機(jī)構(gòu)，幾名律師或其他精英就能解決。團(tuán)隊(duì)合作在規(guī)章制定過程中顯得非常關(guān)鍵。首先是立法小組之間，各個(gè)專業(yè)人員都必須作出貢獻(xiàn)。他們都必須充分了解規(guī)章目的，規(guī)章內(nèi)容，從各自專業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行把關(guān)。其次是立法管理委員會(huì)、FAA的各有關(guān)部門、FAA的領(lǐng)導(dǎo)層都必須達(dá)成共識(shí)。一個(gè)好的規(guī)章的出臺(tái)，必然是團(tuán)隊(duì)合作的產(chǎn)物，集體智慧的結(jié)晶。我們在規(guī)章制定過程中，也應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮團(tuán)隊(duì)合作精神，立法小組之間加強(qiáng)團(tuán)隊(duì)合作，各個(gè)部門也要加強(qiáng)立法方面的合作，增強(qiáng)立法工作的使命感和責(zé)任感，充分發(fā)揮每一層次、每個(gè)部門在立法工作中的作用。（三）加強(qiáng)規(guī)章立法的質(zhì)量管理規(guī)章