行政權(quán)與整合我國(guó)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)研究畢業(yè)論文.doc

行政權(quán)的整合我國(guó)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)研究法學(xué)碩士論文摘要專業(yè)憲法學(xué)與行政法學(xué)研究方向 行政法學(xué)作者姓名周春莉指導(dǎo)教師 沈?？?副教授我國(guó)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)是指為了解決行政執(zhí)法領(lǐng)域的橫向職權(quán)沖突和縱向行政效率的問題 通過(guò)行政權(quán)的整合統(tǒng)一行使相關(guān)幾個(gè)行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)的一個(gè)具有獨(dú)立法律地位的行政機(jī)關(guān)足的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)相關(guān)問題的探討本文是對(duì)富有實(shí)踐意義但理論研究尚不本文由引言正文和結(jié)語(yǔ)三部分組成其中正文分為三章引言簡(jiǎn)要地說(shuō)明了寫作的主要原因和探討的主要問題第一章是對(duì)本文所探討的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的概述本章首先梳理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的發(fā)展脈絡(luò) 通過(guò)四個(gè)階段的發(fā)展至今綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在我國(guó)的行政執(zhí)法體制中占據(jù)重要的地位隨后通過(guò)與相關(guān)概念的比較分析明確本文所探討的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的基本含義 然后以規(guī)范和不規(guī)范的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)歸納分析了我國(guó)形形色色的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)了規(guī)范的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)是具有獨(dú)立性的行政機(jī)關(guān)并介紹其具體的組建方式第二章是對(duì)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在我國(guó)行政執(zhí)法體系中的地位作用分析首先 本章探討了為什么要設(shè)立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的問題 從實(shí)踐上的迫切要求和理論上的突破創(chuàng)新兩方面加以分析 闡明了設(shè)立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)是我國(guó)行政執(zhí)法體制的創(chuàng)新之舉具有重要的意義其次本章分析了中西方行政處罰實(shí)施主體問題以及我國(guó)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與其他組織之間的關(guān)系問題指出綜合執(zhí)法結(jié)構(gòu)作為我國(guó)行政處罰主體之一 其在我國(guó)行政執(zhí)法活動(dòng)中發(fā)揮著重要的作用 其他組織應(yīng)積極協(xié)作配合良性互動(dòng)的行政執(zhí)法體制以更好地發(fā)揮綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的作用構(gòu)建第三章是對(duì)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)發(fā)展趨勢(shì)的展望和進(jìn)一步思考主要分為兩大部分 一是通過(guò)論述綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)管理領(lǐng)域的擴(kuò)展 自身縱向管理模式的發(fā)展 相對(duì)集中行政許可權(quán)的建立表明綜合執(zhí)法體制的不斷發(fā)展及重大影響力 隨著綜合執(zhí)法體制的成熟綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)立將出現(xiàn)在更多的領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用第二部分則主要論述了如何通過(guò)行政組織法來(lái)完善綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)結(jié)語(yǔ)部分對(duì)本文作了簡(jiǎn)要總結(jié)：， ， ， ， ， ， 行政權(quán)的整合我國(guó)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)研究引言行政執(zhí)法 從字面上理解 更多地體現(xiàn)為在具體的執(zhí)法實(shí)踐中對(duì)行政法律規(guī)范的執(zhí)行問題在我國(guó)行政法制建設(shè)已經(jīng)開展了 多年的今天 行政執(zhí)法是一個(gè)長(zhǎng)期以來(lái)一直有學(xué)者在研究 但始終未形成熱點(diǎn)的課題我國(guó)的行政法學(xué)界對(duì) 行政執(zhí)法問題的研究尚未系統(tǒng)而深入在我國(guó)集中力量制定了大批法律 法規(guī)等行政規(guī)范性文件從而在一定程度上解決了行政執(zhí)法中的 無(wú)法可依 的問題之后有法不依 執(zhí)法不嚴(yán) 違法不究等一系列行政執(zhí)法問題在現(xiàn)實(shí)生活中日益凸現(xiàn) 具體表現(xiàn)為 執(zhí)法體制不健全 執(zhí)法手段落后 執(zhí)法效率低下可以說(shuō) 行政執(zhí)法問題的解決是我國(guó)能否從根本上實(shí)現(xiàn)依法行政的關(guān)鍵所在 筆者認(rèn)為 行政執(zhí)法問題的產(chǎn)生 很大程度上是由于我國(guó)行政執(zhí)法領(lǐng)域的立法混亂 條塊分割 職責(zé)不清 執(zhí)法機(jī)關(guān)之間缺乏必要的協(xié)調(diào)執(zhí)法手段陳舊等原因所導(dǎo)致的 綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)正是針對(duì)這些原因 通過(guò)行政權(quán)的重新整合來(lái)解決橫向的職權(quán)沖突關(guān)系和縱向的行政效率問題 綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為行政執(zhí)法體制創(chuàng)新之物 其一出現(xiàn)便成為行政執(zhí)法領(lǐng)域中的一個(gè)令人關(guān)注的重要問題 作為以研究行政執(zhí)法活動(dòng)為主要內(nèi)容之一的行政法學(xué)有必要對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)的研究 我國(guó)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的正式建立源自 行政處罰法 第 條的規(guī)定 最初的綜合執(zhí)法是指 相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度具體是指國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省1行政執(zhí)法的概念有廣義和狹義之分 廣義的行政執(zhí)法觀點(diǎn)認(rèn)為 行政執(zhí)法行為包括抽象行政行為 也包括具體行政行為狹義的行政執(zhí)法指行政主體依法對(duì)行政相對(duì)人采取的具體的影響其權(quán)利義務(wù) 或者對(duì)相對(duì)人權(quán)利的行使和義務(wù)的履行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的具體行政行為 由于我國(guó)行政法學(xué)界流行采用行政立法 行政執(zhí)法 行政司法這一組概念構(gòu)建行政行為的理論體系 因此 一般是采用狹義上的 行政執(zhí)法 概念 本文的 行政執(zhí)法 亦采取狹義的概念2楊海坤 陳迎我國(guó)行政執(zhí)法理論研究的回顧與思考上海市政府管理干部學(xué)院學(xué)報(bào) 2000年第 2期 第20 頁(yè)1自治區(qū) 直轄市人民政府可以根據(jù)實(shí)際需要將若干個(gè)有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)集中起來(lái) 交由一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使 相對(duì)集中行政處罰權(quán)后 原來(lái)的機(jī)構(gòu)不得再行使由一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使的行政處罰權(quán) 這個(gè)統(tǒng)一行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)可稱之為綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu) 發(fā)展到今天 我國(guó)行政許可領(lǐng)域也已經(jīng)以 行政許可法明確規(guī)定了 相對(duì)集中行政許可權(quán)制度所以 本文所探討的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)不限于相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān) 也包括了相對(duì)集中行使行政許可權(quán)的行政機(jī)關(guān) 綜合執(zhí)法的產(chǎn)生發(fā)端于實(shí)踐 但發(fā)展至今在我國(guó)社會(huì)各領(lǐng)域都有重大影響 所以筆者認(rèn)為 它不僅是實(shí)踐問題 更蘊(yùn)含了許多理論問題 綜合執(zhí)法的實(shí)質(zhì)是行政權(quán)的整合 而綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生發(fā)展過(guò)程中也充分反映了我國(guó)行政組織法所存在的諸多問題 綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的完善需要有行政組織法定的基本原則來(lái)加以規(guī)范 需要有行政機(jī)構(gòu)設(shè)置法 行政編制法和公務(wù)員法所構(gòu)建的較為完善的行政組織法體系 為此 筆者在此嘗試對(duì)這富有實(shí)踐意義但尚在理論上研究不足的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)問題作一理論探討 本文分別對(duì)綜合執(zhí)法的實(shí)質(zhì) 綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的定位 綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與其他組織的關(guān)系 綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的發(fā)展和完善舉措加以論述 從而在理論上使這項(xiàng)源自實(shí)踐的綜合執(zhí)法制度得到完善及推廣 進(jìn)而推動(dòng)行政管理體制和行政執(zhí)法體制的變革 2第一章綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)概述第一節(jié)我國(guó)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的發(fā)展脈絡(luò)一 探索階段我國(guó)行政綜合執(zhí)法在 世紀(jì) 年代中期就開始萌芽 從 年代中后期開始一些地方開展了 聯(lián)合整頓聯(lián)合執(zhí)法 工作 即由某個(gè)執(zhí)法部門牽頭 相關(guān)執(zhí)法部門參與 對(duì)嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì) 社會(huì)生活的某種行為進(jìn)行整治 我國(guó)的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)是現(xiàn)代行政權(quán)不斷擴(kuò)張 行政管理事務(wù)日益繁多復(fù)雜的結(jié)果 同時(shí)也是提高行政效率 精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的重要舉措之一 其直接原因是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)跨部門現(xiàn)象的出現(xiàn) 而深層原因則是改革開放帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的商品化 市場(chǎng)化和社會(huì)化行政執(zhí)法的范圍不斷擴(kuò)展 功能日益增強(qiáng) 體制不斷完善但該階段綜合執(zhí)法的不足之處是執(zhí)法主體不合法 權(quán)責(zé)不明晰短期行為無(wú)法實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效管理等等 二 限制性肯定階段我國(guó) 年的 行政處罰法 對(duì)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的地位作了明確但又有一定限制性的肯定 從而在法律上給予綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)以 行政處罰法的實(shí)施主體之一 的定位行政處罰法 第 條規(guī)定國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省 自治區(qū) 直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán) 但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使這是我國(guó)第一次以法律的形式確認(rèn)相對(duì)集中行使行政處罰權(quán) 為改革我國(guó)的行政執(zhí)法體制提供了法律依據(jù) 隨后的 國(guó)務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施 中華人民共和國(guó)行政處罰法 的通知 又進(jìn)一步明確要求各省 自治區(qū) 直轄市人民政府要做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作 結(jié)合本地方實(shí)際提出調(diào)整行政處罰權(quán)的意見 報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后施行該文件正式將 行政處罰法 第 條的規(guī)定概括為相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度 并確定通過(guò)試點(diǎn)逐步推行3參見 陳奇星 曾峻 主編綜合與協(xié)同城市行政綜合執(zhí)法體制研究中國(guó)社會(huì)出版社 2003 年 6 月第 1版第 156-157 頁(yè)3這一制度 年 月國(guó)務(wù)院對(duì)北京市宣武區(qū)開展試點(diǎn)工作的批復(fù)正式啟動(dòng)了全國(guó)各地的這一試點(diǎn)工作 從此三擴(kuò)大試點(diǎn)階段各地試點(diǎn)工作陸續(xù)展開 年 月 日發(fā)布的 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定 中強(qiáng)調(diào) 繼續(xù)積極推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作 并在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上 擴(kuò)大試點(diǎn)范圍 年 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知 的下發(fā) 標(biāo)志著相對(duì)集中行政處罰權(quán)的工作進(jìn)入到擴(kuò)大試點(diǎn)的新階段 這項(xiàng)工作得到各級(jí)政府的廣泛認(rèn)可和支持 向國(guó)務(wù)院要求開展試點(diǎn)的城市也越來(lái)越多 在此階段 國(guó)務(wù)院法制辦先后又批準(zhǔn)了 個(gè)市在城市管理領(lǐng)域開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作 經(jīng)過(guò)六年的實(shí)踐 截止 年 全國(guó)已經(jīng)有北京 天津 重慶三個(gè)直轄市和 個(gè)省 自治區(qū)的 個(gè)市進(jìn)行了相對(duì)集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)四 試點(diǎn)轉(zhuǎn)正階段在經(jīng)歷了探索階段 限制性肯定階段 擴(kuò)大試點(diǎn)階段后 年綜合執(zhí)法工作進(jìn)入了試點(diǎn)轉(zhuǎn)正階段 國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定 標(biāo)志著自 年以來(lái)開展的相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的階段性目標(biāo)已實(shí)現(xiàn) 相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段 已成為省 市政府經(jīng)常化 制度化的一項(xiàng)工作進(jìn)一步推進(jìn)這項(xiàng)工作對(duì)深化現(xiàn)行行政體制改革和鞏固深化成果具有重要意義 將為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展 創(chuàng)造良好法制環(huán)境起到重要作用 各地的試點(diǎn)面臨嶄新的 結(jié)束試點(diǎn)轉(zhuǎn)為常規(guī)工作 的發(fā)展階段 年 月 日 上海市十二屆人大常委會(huì)第九次會(huì)議作出決定 自 年 月 日起 上海將終止 年 月 日上海市十一屆人大常委會(huì)第二十次會(huì)議通過(guò)的 關(guān)于同意在本市進(jìn)行城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作的決定這表明上海的城市管理綜合執(zhí)法結(jié)束試點(diǎn) 將在本市區(qū) 縣城市4參見 方軍 等編寫相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作讀本中國(guó)法制出版社 2003年 1月第 1版 第 265頁(yè)4管理領(lǐng)域全面實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)第二節(jié)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的含義一 綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)相關(guān)用語(yǔ)辨析一聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在不少教科書中 綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)被視為同一個(gè)概念 認(rèn)為 綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu) 亦稱聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu) 指在一些綜合領(lǐng)域?qū)嵤┬姓芾砘蛘咝姓幜P的跨部門機(jī)關(guān) 它們隸屬于縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府筆者認(rèn)為 兩者是不能等同的 聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置是當(dāng)?shù)卣疄榱私鉀Q單個(gè)部門執(zhí)法力度不足的問題所采用的一種簡(jiǎn)單實(shí)用的方法 例如北京市在 年從公安 工商等各行政執(zhí)法部門和法制 監(jiān)察等執(zhí)法監(jiān)督部門抽調(diào)人員組建了 北京市人民政府聯(lián)合執(zhí)法檢查隊(duì)開展定期或不定期的聯(lián)合組織行動(dòng)來(lái)查處各類違法行為 進(jìn)入 年代后 北京一些城區(qū)專門組建了聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍 事實(shí)上 聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)只是幾個(gè)部門組成的 這種聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)沒有其獨(dú)立的法律地位 組成該聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的幾個(gè)部門仍可以以自己的名義行使相應(yīng)的處罰權(quán) 聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)遵循的是 聯(lián)合執(zhí)法 各司其職 原則 即對(duì)城市管理某方面進(jìn)行集中治理時(shí)將幾個(gè)行政機(jī)關(guān)的部門統(tǒng)一行動(dòng)集中查處 但是在作出行政決定時(shí)則各司其職 這種機(jī)構(gòu)是形式上的松散聯(lián)合和實(shí)質(zhì)上的各自為政 在實(shí)踐中這些聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)通常是臨時(shí)性的機(jī)構(gòu) 帶有 運(yùn)動(dòng)式 的特點(diǎn) 通常缺乏經(jīng)常和有效的管理5本市城市管理綜合執(zhí)法將結(jié)束試點(diǎn)全面展開/cjjc/yqtb/yqtb_011.htm6以案說(shuō)法 行政處罰篇中國(guó)人民大學(xué)出版社 年 月第 版 第 頁(yè) 又如汪永清主編的 行政處罰運(yùn)作原理中國(guó)政法大學(xué)出版社 年 月第 版該書第 頁(yè)表述為 綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu) 亦稱聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu) 指在一些綜合領(lǐng)域?qū)嵤┬姓芾砘蛘咝姓幜P的跨部門機(jī)構(gòu) 一般隸屬于縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府徐繼敏主編的 行政處罰法的理論與實(shí)務(wù)法律出版社 年月第版 第頁(yè)的表述亦基本相同5胡錦光 牛凱主編作為臨時(shí)性機(jī)構(gòu) 即非常設(shè)機(jī)構(gòu) 實(shí)際上是為完成某項(xiàng)臨時(shí)性工作而設(shè)立 其存在時(shí)間與工作完成的時(shí)間相一致的工作機(jī)構(gòu) 在名稱上除了上文所述的以外 一般也稱為某某委員會(huì) 某某領(lǐng)導(dǎo)小組 某某工作小組或某某辦公室臨時(shí)性正是聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的局限性所在 它們只適用于一時(shí)一事的突擊運(yùn)動(dòng) 而不能依賴它們實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的日常長(zhǎng)效性管理 它們只在某一時(shí)間段或某一活動(dòng)范圍內(nèi)提高了執(zhí)法的效率和力度 緩解了一些職能交叉的矛盾 但并未直接觸及到原有執(zhí)法體制和職能的配置問題 機(jī)構(gòu)重疊 職權(quán)不清 職能分散 效率低下的弊端沒有從根本上得到解決從理論上說(shuō) 行政執(zhí)法實(shí)踐中所謂的 聯(lián)合執(zhí)法 做法盡管在表面上似乎是對(duì)行政資源的充分利用 有利于降低行政管理成本 提高行政效率 然而從法律意義上分析 其實(shí)質(zhì)上是一種不規(guī)范的執(zhí)法活動(dòng) 與其對(duì)應(yīng)的是形式意義上的 共同行政行為 這一概念的存在 無(wú)論是對(duì)行政法學(xué)的理論發(fā)展還是實(shí)務(wù)操作都只是有百害而無(wú)一利 形式上的 共同行政行為 實(shí)質(zhì)上包含著不同類型的行政職權(quán)的行使產(chǎn)生了不同內(nèi)容的權(quán)利義務(wù)關(guān)系 因而實(shí)際上是若干個(gè)單獨(dú)行政行為的強(qiáng)行聯(lián)合除在行為對(duì)象和書面形式上具有一定連結(jié)之外 并無(wú)任何實(shí)質(zhì)意義上的共同性而言 這種做法不過(guò)就是把這些實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立行為人為混合 而這種混合不僅沒有必要相反會(huì)引起理論上的混亂 這尤其體現(xiàn)在行政訴訟共同被告資格的認(rèn)定上 所以無(wú)論是在實(shí)踐中還是在理論上 由于聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)是臨時(shí)性的松散組織缺乏行政主體資格 出現(xiàn)問題仍需各個(gè)部門的分別處理 是無(wú)法從根本上解決各部門權(quán)限沖突的問題 只有直接解除 聯(lián)合執(zhí)法 行為形式上的牽連 將其分離還原成若干個(gè)獨(dú)立的單一行政行為 才有利于明晰行政管理活動(dòng)中的權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)關(guān)系 促使各行政主體依法行政 防止彼此推諉責(zé)任 保障責(zé)任行政原則的落實(shí) 同時(shí)有利于在行政訴訟中真正體現(xiàn)行政相對(duì)人訴權(quán)的自由行使 并確保訴訟爭(zhēng)議被及時(shí)有效7參見 黃達(dá)強(qiáng)王明光 主編中國(guó)行政管理大辭典中國(guó)物資出版社 1993 年 8月第 1版 第 78頁(yè)6的解決不少學(xué)者持以否定態(tài)度的 綜合執(zhí)法事實(shí)上針對(duì)的正是這種共同行政行為性質(zhì)的聯(lián)合執(zhí)法 如前所述 這種聯(lián)合執(zhí)法不能等同于行政處罰法意義上的綜合執(zhí)法二綜合執(zhí)行機(jī)構(gòu)盡管綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與綜合執(zhí)行機(jī)構(gòu)只有一字之差 但性質(zhì)上有很大的不同 前者涉及行政處罰問題 后者則涉及行政執(zhí)行問題 設(shè)立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)是改革行政執(zhí)法體制的要求 而設(shè)立綜合執(zhí)行機(jī)構(gòu)是改革行政執(zhí)行體制的要求 兩者都是我國(guó)行政管理體制改革中的重要環(huán)節(jié) 一般而言 從行政管理學(xué)角度加以理解行政執(zhí)行 是指在行政管理過(guò)程中行政主體為使行政決策付諸實(shí)施以達(dá)到預(yù)期的行政決策目標(biāo)而進(jìn)行的活動(dòng) 行政權(quán)力可以用過(guò)程化方式分割成決策 執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié) 由三種不同機(jī)關(guān)分別予以實(shí)施在這個(gè)意義上 行政執(zhí)行與行政決策 行政監(jiān)督并列 都是行政管理過(guò)程中基本的 獨(dú)立的環(huán)節(jié) 行政執(zhí)行是行政管理中的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié) 它直接決定著行政決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以及行政管理任務(wù)的完成 那么要保證行政執(zhí)行活動(dòng)的順利進(jìn)行 首先必須設(shè)立必要的行政執(zhí)行機(jī)構(gòu) 配備合適的行政執(zhí)行人員 這是行政執(zhí)行的組織要件需要注意的是 行政法上行政執(zhí)行的概念 與前面行政管理學(xué)角度的理解是不同的 行政法上的行政執(zhí)行概念是從 行政強(qiáng)制執(zhí)行 這個(gè)界定出發(fā) 進(jìn)而探討行政執(zhí)行制度的有關(guān)問題 在我國(guó) 行政強(qiáng)制執(zhí)行的概念通常被定義為 當(dāng)公民 法人或其他組織不履行行政機(jī)關(guān)依法所作行政決定中所規(guī)定的義務(wù) 有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制其履行義務(wù)或達(dá)到與履行義務(wù)相同的狀態(tài)根據(jù)我國(guó) 行政訴訟法 第 8參見 華燕共同行政行為 質(zhì)疑華中科技大學(xué)學(xué)報(bào) 人文社會(huì)科學(xué)版 2002年第 4期 第 30-32頁(yè)9有關(guān)決策 執(zhí)行和監(jiān)督相分離的行政三分制模式的論述可具體參見 劉圣中決策與執(zhí)行的分合限度 行政三分制分析中國(guó)行政管理 2003 年第 6 期10應(yīng)松年 主編行政法學(xué)新論中國(guó)方正出版社 2004 年 1 月第 3 版 第 282 頁(yè)7條規(guī)定公民 法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的 行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行 或者依法強(qiáng)制執(zhí)行可見 行政執(zhí)行可以分為兩類 一是行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行 二是由行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行 我國(guó)現(xiàn)行法律有關(guān)規(guī)定將大部分行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)交給法院 只有少數(shù)行政機(jī)關(guān)在一定情況下行使強(qiáng)制執(zhí)行權(quán) 由此可見 行政執(zhí)行所涉及的是行政決定的執(zhí)行問題 其不能涵蓋行政執(zhí)法行為本身 充其量不過(guò)是行政執(zhí)法中的一部分行為而已因此 無(wú)論是從行政管理學(xué)角度還是行政法學(xué)角度綜合執(zhí)行機(jī)構(gòu) 都是與相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度中的 綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu) 截然不同的兩種機(jī)構(gòu) 不應(yīng)混淆 二 本文所探討的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的基本含義孔子曰 名不正而言不順 因此一個(gè)行政機(jī)構(gòu) 首先要從其名稱上就能確定它的主要職能 也就是 機(jī)構(gòu)定性在行使行政處罰權(quán)的過(guò)程中 采用 機(jī)構(gòu)定性型集中行使 的方式由一個(gè)性質(zhì)明確的行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使行政處罰權(quán) 而不再是由五花八門的行政機(jī)關(guān) 行政機(jī)構(gòu) 授權(quán)組織以及委托組織及個(gè)人來(lái)行使 其主要特征是主體單一 性質(zhì)明確 例如 在政府下設(shè)一個(gè)執(zhí)法局 作為行政處罰權(quán)的專門行使機(jī)關(guān) 那么此機(jī)關(guān)的責(zé)權(quán)區(qū)分是十分明顯的 從而便于確立行政復(fù)議和行政訴訟的被告 不再把被告資格和被告的確認(rèn)復(fù)雜化 如果行政處罰權(quán)分散行使 則會(huì)出現(xiàn)兩種情況不易確認(rèn) 一是經(jīng)委托的其他組織行使了行政處罰權(quán) 公民不服 二是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)有時(shí)也行使了行政處罰權(quán) 公民不服 這兩種情況都不易確認(rèn)只有將行政處罰權(quán)授予一個(gè)單獨(dú)的行政機(jī)關(guān)違法問題迎刃而解現(xiàn)在全國(guó)各地都廣泛采用 城市管理行政執(zhí)法局 的名稱 這是 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知 所要求的統(tǒng)一隊(duì)伍名稱的體現(xiàn) 文件中明確規(guī)定了相對(duì)集中行政處罰權(quán)隊(duì)伍的名稱為 城市管理行政執(zhí)法局是本級(jí)政府的一個(gè)行政機(jī)關(guān) 為了體現(xiàn)它是行政機(jī)關(guān)的特點(diǎn) 所以不稱 隊(duì) 而稱11參見 張一菡李貞行政處罰權(quán)集中行使若干問題探討行政與法2002 年第 8 期 第 54 頁(yè)8局有人認(rèn)為 相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)初期廣泛使用 綜合執(zhí)法 的概念是因?yàn)楫?dāng)時(shí)的認(rèn)識(shí)所限 用 綜合執(zhí)法 來(lái)相對(duì)于 分散執(zhí)法 的概念 而隨著 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知 的下發(fā) 應(yīng)該使用的規(guī)范提法是 行政處罰權(quán)的相對(duì)集中故而不應(yīng)該再采用 綜合執(zhí)法 的概念 筆者認(rèn)為綜合執(zhí)法 這個(gè)詞是一種概括的說(shuō)法 從這個(gè)詞語(yǔ)本身無(wú)法推知具體的內(nèi)涵 故對(duì)于對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度沒有充分認(rèn)識(shí)的一般人而言 這個(gè)詞語(yǔ)顯得過(guò)于概括 簡(jiǎn)單 也容易與其它類似概念混淆而產(chǎn)生歧義 相比較而言相對(duì)集中行政處罰權(quán) 的概念是具體的多 便于理解把握 但本文在論述中仍然采用 綜合執(zhí)法 和 綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu) 的概念 主要是因?yàn)樵谛姓ɡ碚撋鲜冀K普遍承認(rèn)并采用 綜合執(zhí)法 的說(shuō)法 其次是因?yàn)橐?城市管理行政執(zhí)行局 的名稱來(lái)稱呼相對(duì)集中行政處罰權(quán)隊(duì)伍畢竟是 年的文件才加以規(guī)范的 那么在該文件下發(fā)前的各地相對(duì)集中行政處罰權(quán)隊(duì)伍名稱各異 如果不使用 綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu) 的概念也會(huì)對(duì)本文論述的一致性和延續(xù)性產(chǎn)生障礙本文所探討的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)是立足于我國(guó) 行政處罰法 意義上的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu) 具有相對(duì)集中行政處罰權(quán)的特定內(nèi)涵 根據(jù) 行政處罰法 的規(guī)定 國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省 自治區(qū) 直轄市人民政府可以根據(jù)實(shí)際需要將若干個(gè)有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)集中起來(lái) 交由綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使 相對(duì)集中行政處罰權(quán)后 原來(lái)的機(jī)構(gòu)不得再行使由綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使的行政處罰權(quán)行政處罰法所設(shè)立的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu) 是法律授權(quán)最高行政機(jī)關(guān)依法設(shè)立的行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)因此 它具有 行政機(jī)關(guān) 的法律性質(zhì) 其活動(dòng)方式應(yīng)當(dāng)具有與一般行政機(jī)關(guān)相同的特征此外 隨著 行政許可法 的出臺(tái) 類似于相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的相對(duì)集中行政許可權(quán)制度建立 行使相對(duì)集中行政許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)尚沒有統(tǒng)一的名稱筆者認(rèn)為這兩種制度下建立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì) 目的 原則 組建方式大體相同9同樣可以用 綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu) 的概念做理論上的界定 當(dāng)然 具體的名稱可以通過(guò)日后的實(shí)踐和相應(yīng)立法進(jìn)一步確定第三節(jié)我國(guó)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的類型分析一一不規(guī)范的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)政府自行拍板設(shè)立的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在行政執(zhí)法實(shí)踐中 較多的地方人民政府組建了綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu) 行使了本應(yīng)屬于本級(jí)政府各主管部門的行政執(zhí)法權(quán)例如 年 月 日 福州市政府因火車站地區(qū)行政管理的需要 所成立的福州市火車站地區(qū)綜合管理處 其產(chǎn)生是基于福州市市委辦公廳 市政府辦公廳以榕委辦 號(hào)通知 該通知規(guī)定 綜合管理處的機(jī)構(gòu)設(shè)置 人員編制人員調(diào)配 干部管理均由晉安區(qū)政府管理 其職責(zé)為負(fù)責(zé)該地區(qū)社會(huì)治安 工商行政 市容管理等 隨后 晉安區(qū)人民政府便根據(jù)市委 市政府的指示組建設(shè)立了綜合管理處 開始對(duì)火車站地區(qū)進(jìn)行綜合治理 雖然綜合管理處由福州市委 市政府兩辦公廳發(fā)文設(shè)立 其開辦經(jīng)費(fèi)亦由市財(cái)政撥款 但不能將其視為由市政府組建從行政法角度看 這種綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的不規(guī)范之處在于 它既不是按照憲法和有關(guān)組織法的規(guī)定而設(shè)立的 又沒有相關(guān)行政法律法規(guī)的授權(quán) 而是政府出于自身行政管理的需要自行設(shè)立的 并不具有行政主體的資格 同時(shí) 綜管處作為政府自行設(shè)立的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)不能成為行政執(zhí)法主體 其更不能成為行政訴訟主體 倘若因這類綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)所作的具體行政行為而產(chǎn)生法律后果 要由政府承擔(dān) 就前例而言 適格被告為組建設(shè)立火車站地區(qū)綜合管理處的晉安區(qū)政府 因此 它所作的行為只能是政府委托的行為 而不是其自身職權(quán)所產(chǎn)生的行為12魏衛(wèi)帆訴福州市晉安區(qū)人民政府違法征用店屋及查封 扣押財(cái)產(chǎn)行政強(qiáng)制措施案 載最高人民法院中國(guó)應(yīng)用法學(xué)研究所人民法院案例選 國(guó)家賠償卷1992-1999中國(guó)法制出版社 2000年版 第 401-406頁(yè)10二行政主體與非行政主體聯(lián)合執(zhí)法的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中 由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)政企不分 政事不分的觀念與體制的存在 行政主體與非行政主體聯(lián)合執(zhí)法的現(xiàn)象也頗為常見 在這類情況下 由于其中一個(gè)主體缺乏行政主體資格 應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該共同做出的具體行政行為的主體不合法 進(jìn)而得出該具體行政行為不合法的結(jié)果 例如 在運(yùn)輸公司 交通局 公安局聯(lián)合作出行政行政處罰決定無(wú)效在司法審查的審判實(shí)踐中 也有人認(rèn)為只要其中一個(gè)主體合法 且作出的具體行政行為的其他要件也符合法律規(guī)定的 應(yīng)認(rèn)定行為有效 對(duì)此 筆者認(rèn)為 由于行政主體是與另一個(gè)不擁有行政權(quán)的主體共同作出一個(gè)具體行政行為 它們表現(xiàn)為在行政處理決定中共同簽署 其中一個(gè)主體是無(wú)行政主體資格 照理是無(wú)權(quán)在行政處理決定中署名的這樣的 混合主體 所實(shí)施的綜合執(zhí)法行為應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定其由于主體的法律要件欠缺而導(dǎo)致無(wú)效 正確的做法應(yīng)當(dāng)是 由人民法院認(rèn)定該具體行政行為違法而判決撤銷 如果必要的話 可判決具有行政主體資格的行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為三受委托的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在不能獲得國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省 自治區(qū) 直轄市人民政府決定的情況下政府以委托形式設(shè)立的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)必須以政府的名義實(shí)施行政處罰 行政處罰法 規(guī)定了委托執(zhí)法模式行政處罰法 第 條第 款規(guī)定 行政機(jī)關(guān)依照法律 法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定 可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實(shí)施行政處罰另外第 條的第 款 第