全市年度重點(diǎn)調(diào)研課題論文.doc

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除1989年我省已經(jīng)停止征繳的水運(yùn)客貨運(yùn)附加費(fèi)外，再取消公路養(yǎng)路費(fèi)、公路運(yùn)輸管理費(fèi)、公路客貨運(yùn)附加費(fèi)、航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)和水路運(yùn)輸管理費(fèi)。并于2009年2月21日在全國率先取消現(xiàn)有的政府貸款的83個(gè)二級(jí)路收費(fèi)站；其中就包含鷹潭市公路管理局的天祿收費(fèi)站和流口收費(fèi)站。燃油稅改革的意義在于：一是可從根本上治理公路“三亂”，促進(jìn)社會(huì)公平，充分體現(xiàn)“多用路多負(fù)擔(dān)，少用路少負(fù)擔(dān)”的原則；二是有利于促進(jìn)節(jié)能技術(shù)研發(fā)，節(jié)約資源，減少環(huán)境污染；三是使道路建設(shè)和維護(hù)獲得穩(wěn)定的資金來源，促進(jìn)交通運(yùn)輸事業(yè)的發(fā)展。 改革是利益的調(diào)整，燃油稅改革會(huì)觸及包括交通在內(nèi)的多個(gè)部門的利益。那么，燃油稅改革，究竟會(huì)給公路管理部門帶來哪些影響呢？本文就燃油稅改革對(duì)公路管理部門帶來的影響進(jìn)行分析，并提出相關(guān)的對(duì)策建議，供參考。 一、有利因素 （一）可以解決交通行業(yè)交通規(guī)費(fèi)征收難的問題，能為公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)籌集更多的資金。 燃油稅改革的實(shí)施，將燃油稅并入油價(jià)，由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，使征收辦法變得更為簡(jiǎn)單，降低了偷逃稅的機(jī)率，確保了交通規(guī)費(fèi)征收的最大化，大大降低了人為因素引起的稅費(fèi)減免，以權(quán)謀私、多收少報(bào)等現(xiàn)象都將得到遏制。另外，燃油稅改革充分體現(xiàn)了“多用路者多繳稅、少用路者少繳稅、不用路者不繳稅、過度用路者繳重稅”的公平原則，提高了公路使用效益。 海南省“燃油稅費(fèi)改革”燃油附加費(fèi)收入不僅沒有減少，反而大幅增加。海南省在1994年1月1日開始征收燃油附加費(fèi)（養(yǎng)路費(fèi)、過路費(fèi)、過橋費(fèi)、運(yùn)輸管理費(fèi)四費(fèi)合一），改革前海南的四費(fèi)收入一年約2.2億元，改革后的1994年就高達(dá)4.5億元，現(xiàn)在每年可收取十多億元，為公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)提供了可靠的資金保障。 （二）公路建養(yǎng)資金納入財(cái)政預(yù)算使其管理更加科學(xué)和規(guī)范燃油稅納入預(yù)算管理以后，公路設(shè)施維護(hù)、建設(shè)和行政管理資金，將按照資金分配和使用相分離，管理和監(jiān)督相結(jié)合的原則，財(cái)政部門根據(jù)公路養(yǎng)護(hù)計(jì)劃和公路建設(shè)投資計(jì)劃，負(fù)責(zé)編制預(yù)算和撥付資金，并實(shí)行財(cái)政集中支付，公路部門負(fù)責(zé)資金的使用，審計(jì)部門負(fù)責(zé)對(duì)資金使用情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。各職能部門各司其職，互相制約、相互監(jiān)督，公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金管理更為科學(xué)和規(guī)范。 （三）政府職能部門的融資力度加強(qiáng)，公路部門可以將更多精力投入公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)工作。 燃油稅改革前公路交通主管部門的融資壓力非常大；費(fèi)改稅后，資金由稅務(wù)部門征收并納入財(cái)政管理，公路交通主管部門以交通規(guī)費(fèi)作為償還銀行貸款保證的籌融資方式已經(jīng)停止，只能“量入為出”。公路建設(shè)和改造的籌融資責(zé)任落到了各級(jí)政府財(cái)政部門身上，由政府負(fù)責(zé)搭建籌融資平臺(tái)，公路交通主管部門的籌融資壓力相對(duì)減輕，可以將更多的精力用于公路的建設(shè)、管理和養(yǎng)護(hù)。 二、面臨的主要問題 （一）公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)的資金總量減少近半，公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)成本逐年增加，導(dǎo)致資金調(diào)度捉襟見肘。鷹潭市公路管理局在2008年的規(guī)費(fèi)分成資金總量達(dá)到4093萬元，2個(gè)收費(fèi)站取消后，2009年突然減少過路費(fèi)收入2000萬元，實(shí)際用于公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)的正常經(jīng)費(fèi)驟然下降到2093萬元，只有2008年的51，致使公路大中修計(jì)劃難以正常安排，養(yǎng)護(hù)計(jì)劃也縮水嚴(yán)重。我局的公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用與其他地市相比本來就相對(duì)較低，根據(jù)2008年底鷹潭市公路管理局的實(shí)地調(diào)研資料，萍鄉(xiāng)市公路管理局每公里小修費(fèi)平均2.8萬元，新余市公路管理局每公里小修費(fèi)平均3.2萬元，而鷹潭市公路管理局每公里小修費(fèi)平均僅有1.45萬元。公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)成本逐年增加的原因：1、管養(yǎng)里程不斷增加。近年來全市“四大一新”建設(shè)力度非常大，鷹潭市公路管理局管養(yǎng)里程不斷增加，如：新增二級(jí)公路梨溫高速余江連接線5公里，新增一級(jí)公路梨溫高速鷹東連接線8.49公里，新增一級(jí)公路鷹雄大道7.76公里，即將新增二級(jí)公路鷹瑞高速龍虎山連接線5.39公里，計(jì)新增里程26.64公里，增加約7。但是公路部門定編和經(jīng)費(fèi)還是維持原來的標(biāo)準(zhǔn)。2、公路等級(jí)不斷提高。2006年鷹潭市公路管理局尚無一級(jí)公路，2008年底已經(jīng)新增一級(jí)公路景鷹高速鷹潭連接線9.305公里，一級(jí)公路鷹雄大道7.76公里，一級(jí)公路天祿至龍虎山景區(qū)5.009公里，這些道路都是4車道或者6車道，而且都是高等級(jí)柔性路面，大幅增加了養(yǎng)護(hù)成本。3、員工工資不斷上漲。單位在編職工及民工工資都大幅上漲，有技術(shù)的民工日工資由每天50元上漲到100元左右，增加了養(yǎng)護(hù)人工費(fèi)用。4、公路建養(yǎng)材料單價(jià)不斷攀升。例如主要養(yǎng)護(hù)材料細(xì)砂的平均單價(jià)由每立方25元上漲到45元；碎石的平均單價(jià)由每立方50元上漲到80元；柴油由每公升3元上漲到6元多等等。5、高速公路分流到國省道的交通量增加。二級(jí)路收費(fèi)站取消后，高速公路的交通量分流了相當(dāng)一部分來國省道，根據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，二級(jí)路取消收費(fèi)站后由于經(jīng)濟(jì)杠桿的作用，國省道的交通量增加了30至80不等；加上國省道沒有計(jì)重收費(fèi)的約束，超載車輛也較原來增加30%以上,加大了公路的養(yǎng)護(hù)難度和養(yǎng)護(hù)成本。 （二）收費(fèi)站取消后帶來了人員安置及人員經(jīng)費(fèi)的壓力天祿收費(fèi)站和流口收費(fèi)站取消后，我局需要安置人員達(dá)80多人，其中在編干部職工20多人。收費(fèi)站的在編職工撤站后思想不穩(wěn)定，對(duì)未來安置去向也憂心忡忡；聘用員工對(duì)遣散方案也議論紛紛，甚至醞釀要集體上訪鬧事。 （三）公路部門的融資和貸款能力受到影響 近年來全省公路建設(shè)之所以能夠快速發(fā)展，一條至關(guān)重要的經(jīng)驗(yàn)就是公路系統(tǒng)充分發(fā)揮了融資和貸款的職能，以有限的交通規(guī)費(fèi)收入為基礎(chǔ)，以貸款為主體，多渠道籌融資金，用小錢找大錢。在具體貸款操作中，各金融機(jī)構(gòu)都明確要求公路部門用其固定收入（道路通行費(fèi)）為貸款提供擔(dān)保，在不能按期償還貸款時(shí)，用交通規(guī)費(fèi)償還差額部分。費(fèi)改稅后，完全打破了原有的資金運(yùn)作模式，公路交通建設(shè)新的貸款融資計(jì)劃是以交通規(guī)費(fèi)的預(yù)期收入為基數(shù)制定的。二級(jí)公路收費(fèi)站取消后，公路主管部門則失去了換貸的基礎(chǔ)，沒有了固定收入為貸款作承諾，難以實(shí)現(xiàn)新的融資和貸款計(jì)劃。費(fèi)改稅的改革方向確定以后，金融機(jī)構(gòu)出于對(duì)收費(fèi)公路經(jīng)營狀況的擔(dān)憂，及對(duì)將來公路交通建設(shè)資金來源的不確定性，向公路建設(shè)貸款已很謹(jǐn)慎。 （四）公路建設(shè)形成的歷史債務(wù)難以解決 由于公路建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，而政府投入公路建設(shè)的資金有限，持續(xù)的超常規(guī)發(fā)展使建設(shè)資金主要依靠貸款，長(zhǎng)期以來貸款比例過高使債務(wù)累積過重。我市公路部門經(jīng)過連續(xù)多年的快速發(fā)展，僅鷹潭市公路局就負(fù)債1.3億元（截止2009年6月）。由于我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與發(fā)達(dá)地區(qū)相比偏低，收費(fèi)站的收入又繼續(xù)投入新的公路建設(shè)項(xiàng)目，貸款本金沒還，利息卻不斷增加。再則以往的公路投入不足，累積下來的歷史債務(wù)，也壓得基層單位喘不過氣來；該付的貸款利息，只有通過新增流動(dòng)資金解決，出現(xiàn)了貸款還息、貸款交稅的不良循環(huán)，如果沒有后續(xù)資金補(bǔ)充各項(xiàng)目的資本金，很可能出現(xiàn)利滾利、貸款越還越多的惡性循環(huán)。 三、對(duì)策建議 （一）充分發(fā)揮財(cái)政資金的保障性，確保公路職工的工資及基本福利。建養(yǎng)成本不斷增加，經(jīng)費(fèi)總量又突然減少，必然造成公路部門經(jīng)費(fèi)緊張，因此要以人為本，首先保障職工的基本工資和福利，穩(wěn)定職工隊(duì)伍；宜將全體職工的工資和基本福利待遇在年度計(jì)劃中單列，通過效能考核調(diào)節(jié)收入分配，不能一刀切。同時(shí)養(yǎng)護(hù)資金投入要向養(yǎng)護(hù)一線傾斜，向艱苦的崗位傾斜，減少非生產(chǎn)性開支，杜絕經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)。 （二）妥善安置收費(fèi)站分流人員，維護(hù)轉(zhuǎn)崗部門的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。鷹潭市公路局在撤站初期就積極謀劃，廣泛調(diào)研人員轉(zhuǎn)崗的的方法和途徑，積極爭(zhēng)取市領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門的關(guān)心和支持，在全省首創(chuàng)成立了路政支隊(duì)，將原來天祿收費(fèi)站和流口收費(fèi)站的干部職工轉(zhuǎn)崗安置在路政支隊(duì)，即加強(qiáng)了路政執(zhí)法的力度，又妥善安置了收費(fèi)站的職工，使得曾經(jīng)在收費(fèi)站辛苦6年的廣大員工甚為感動(dòng)，深深感受到組織上沒有忘記他們?yōu)楣肥召M(fèi)立下的汗馬功勞；同時(shí)還按照勞動(dòng)法規(guī)，拿出了單位和個(gè)人雙方都滿意的合同工人解聘方案，大家都高高興興回家或者另謀職業(yè) 。 （三）積極爭(zhēng)取省級(jí)財(cái)政對(duì)鷹潭燃油稅轉(zhuǎn)移支付的力度燃油稅為中央和地方共享稅，按照燃油稅轉(zhuǎn)移支付實(shí)施方案，燃油稅收入的分配將在保證各地對(duì)現(xiàn)有道路和航道正常維修的基礎(chǔ)上，適當(dāng)考慮各地公路短缺程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度，促進(jìn)各地道路建設(shè)的均衡發(fā)展。燃油稅收入，除用于彌補(bǔ)軍隊(duì)、國家儲(chǔ)備、鐵路機(jī)車、中央農(nóng)墾、冶金用油等支出外，按照保證地方既得利益和兼顧公平與效率等原則，通過采用“基數(shù)加因素分配法”的方式轉(zhuǎn)移支付給地方。燃油稅轉(zhuǎn)移支付實(shí)施方案充分考慮了東西部地區(qū)的差異，對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地市酌情支持，確保全省公路建設(shè)的均衡發(fā)展。建議充分利用省政府對(duì)環(huán)鄱陽湖經(jīng)濟(jì)圈的規(guī)劃和對(duì)鷹潭“四大一新”的傾斜政策，積極爭(zhēng)取省里加大對(duì)我市燃油稅轉(zhuǎn)移支付的力度，促進(jìn)我市公路事業(yè)的發(fā)展。為此，我們有必要對(duì)全市公路所需建養(yǎng)資金量進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，理清資金缺口，以利于向上級(jí)爭(zhēng)取更多資金扶持。 （四）進(jìn)一步拓展公路基礎(chǔ)設(shè)施融資和貸款的空間1、以公路工程公司公司作為貸款主體繼續(xù)向商業(yè)銀行貸款用于公路建設(shè)政府承諾若貸款資金不能及時(shí)還款，用財(cái)政預(yù)算資金歸還本息；該貸款也可以政府劃定的土地作為質(zhì)押物取得，利用該貸款對(duì)所開發(fā)的土地進(jìn)行整理，開發(fā)后進(jìn)行拍賣，將土地拍賣收益作為貸款本息的還款來源。防止公路建設(shè)資金鏈的斷裂，增加銀行的不良資產(chǎn)。2、適當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)和經(jīng)營權(quán)即TOT模式TOT模式是國際上較為流行的一種項(xiàng)目融資方式，通常是指政府部門或國有企業(yè)將建設(shè)好的項(xiàng)目的一定期限的產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)，有償轉(zhuǎn)讓給投資人，由其進(jìn)行運(yùn)營管理；投資人在約定的期限內(nèi)通過經(jīng)營收回全部投資并得到合理的回報(bào)，雙方合約期滿之后，投資人再將該項(xiàng)目交還政府部門或原企業(yè)的一種融資方式。 3、鼓勵(lì)和支持BOT模式BOT實(shí)質(zhì)上是基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和經(jīng)營的一種方式，以政府和私人機(jī)構(gòu)之間達(dá)成協(xié)議為前提，由政府向私人機(jī)構(gòu)頒布特許，允許其在一定時(shí)期內(nèi)籌集資金建設(shè)某一基礎(chǔ)設(shè)施并管理和經(jīng)營該設(shè)施及其相應(yīng)的產(chǎn)品與服務(wù)。政府對(duì)該機(jī)構(gòu)提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量和價(jià)格可以有所限制，但保證私人資本具有獲取利潤(rùn)的機(jī)會(huì)。整個(gè)過程中的風(fēng)險(xiǎn)由政府和私人機(jī)構(gòu)分擔(dān)。當(dāng)特許期限結(jié)束時(shí)，私人機(jī)構(gòu)按約定將該設(shè)施移交給政府部門，轉(zhuǎn)由政府指定部門經(jīng)營和管理。4、BT和銀企合作方式。BT方式即由投資人墊資進(jìn)行建設(shè)，政府承諾分期回購。銀企合作方式，即整合公路系統(tǒng)銀行賬戶資源，與商業(yè)銀行簽訂合作協(xié)議，公路系統(tǒng)所有單位的銀行賬戶全部從其他銀行撤出，轉(zhuǎn)至合作銀行；公路所有收入、規(guī)費(fèi)全部存入合作銀行，結(jié)算、撥付也全部通過合作銀行，公路建設(shè)的資金缺口的部分由合作銀行提供貸款解決，貸款仍然由燃油稅收入作為還款來源并由市財(cái)政承諾擔(dān)保。 5、法人招標(biāo)融資方式在國際融資領(lǐng)域，BOT不僅僅包含了建設(shè)、運(yùn)營和移交的過程，更主要的是項(xiàng)目融資的一種方式。由于BOT項(xiàng)目具有有限追索的特性，BOT項(xiàng)目的債務(wù)不計(jì)入項(xiàng)目公司股東的資產(chǎn)負(fù)債表，這樣項(xiàng)目公司股東可以為更多項(xiàng)目籌集建設(shè)資金。但是BOT項(xiàng)目融資是以項(xiàng)目本身信用為基礎(chǔ)，銀行承擔(dān)了較大風(fēng)險(xiǎn)，銀行對(duì)貸款的發(fā)放越來越審慎，貸款難度也越來越大。法人招標(biāo)是指通過招標(biāo)方式選擇項(xiàng)目法人（即股東）。法人招標(biāo)把招標(biāo)方式引入融資活動(dòng)，是把市場(chǎng)機(jī)制引進(jìn)了融資領(lǐng)域。招標(biāo)的結(jié)果將使市場(chǎng)化后公共產(chǎn)品的價(jià)格降低，使民眾受益。招標(biāo)還可以增加融資過程的透明度，避免融資活動(dòng)中的道德問題。法人招標(biāo)將成為大型公共項(xiàng)目融資的主要方式。 6、PPP融資方式PPP是指政府公共部門和私人部門合作完成基礎(chǔ)設(shè)施的投資和建設(shè)，PPP目前主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（如城市供水和城市鐵路的建設(shè)），同樣也可以探索用于地方公路建設(shè)。在PPP項(xiàng)目運(yùn)營過程中，私人機(jī)構(gòu)將可以收回投資并賺取利潤(rùn)，同時(shí)政府為項(xiàng)目付出的代價(jià)最小。對(duì)政府來說，在PPP項(xiàng)目中的投入要小于傳統(tǒng)方式的投入，兩者之間的差值是政府采用PPP方式的收益。 （五）優(yōu)先消化公路部門的歷史債務(wù)高速公路建設(shè)有國家給予的優(yōu)惠政策，農(nóng)村公路建設(shè)有國家給予的補(bǔ)貼，而國省道干線公路建設(shè)完全靠地方政府融資，這種兩頭熱，中間涼的現(xiàn)象，制約了國省道干線公路的發(fā)展。以前有二級(jí)路收費(fèi)政策，容易取得金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)力量的資金支持，取消二級(jí)路收費(fèi)政策，由于沒有償還能力，今后公路建設(shè)資金難以籌措。這個(gè)資金鏈斷了，