城中村改造探討——以漢陽區(qū)城中村改造中的問題與對策為例論文.doc

城中村改造探討以漢陽區(qū)城中村改造中的問題與對策為例摘 要城中村問題是在我國城鄉(xiāng)二元體制的特殊國情下，由于快速城市化而出現(xiàn)的一種現(xiàn)象，目前在各大、中城市中普遍存在。近年來，城中村在建筑、規(guī)劃、管理、治安、消防等方面暴露出了很多問題，引起了政府、學者和社會各界的廣泛關注。國內(nèi)多個城市都先后啟動了城中村改造工作。但是，城中村改造是一項復雜的工程，存在著管理體制、資金籌措、利益分配及觀念轉(zhuǎn)變等諸多方面的難題，從而導致改造進展緩慢。目前，武漢市城中村改造的各項工作正在穩(wěn)步推進中，但是由于經(jīng)驗不足，因此實際上是靠“摸著石頭過河”。選取武漢市漢陽區(qū)城中村作為研究對象，是基于漢陽區(qū)作為武漢三鎮(zhèn)之一，區(qū)域內(nèi)城中村類型豐富，且改造工作走在武漢市前列，其面臨的問題具有較強的代表性。首先，結合各地城中村改造實踐，對城中村相關概念做出了界定，梳理了城中村改造的相關理論。其次，通過深入到漢陽區(qū)城中村，了解了城中村改造的現(xiàn)狀。再次，通過對十里鋪村、磨山村等典型城中村的案例分析，歸納了漢陽區(qū)城中村改造中存在的問題。進而針對城中村改造中存在的問題從利益博弈、可持續(xù)發(fā)展、政府失靈等方面進行了深層次的原因分析。最后，從協(xié)調(diào)改造各方利益、完善失地農(nóng)民的社會保障、拓展改造資金籌措渠道等方面，對完善漢陽區(qū)城中村改造提出了較為系統(tǒng)且操作性強的對策和建議。關鍵詞：城中村；城中村村民；城中村改造；集體土地；利益；拆遷安置一、城中村改造的相關理論 (一)城中村的概念及內(nèi)涵我國對于城中村的研究時間并不長，目前學術界對于城中村的概念和提法還沒有達成共識。早期研究把城中村稱為都市中的村莊、都市中的鄉(xiāng)村、城市里的鄉(xiāng)村等，近年來的研究逐漸統(tǒng)一于城中村的說法。城中村有著豐富內(nèi)涵，但是歸納起來，城中村的內(nèi)涵至少應包括以下幾方面：(1)從地域空間范圍上來看，城中村應該在城市總體發(fā)展規(guī)劃所劃定的城市范圍之內(nèi)。(2)從土地的所有權屬來看，城中村的土地是集體所有制而非國家所有，這一點是城中村的核心特征之一，也是城中村問題的核心所在。(3)從行政體制上看，城中村的基層組織仍然是村民委員會，在行政隸屬上仍然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制。(4)從居民的戶籍上看，城中村的居民仍然是農(nóng)業(yè)戶口，因此在理論上他們?nèi)匀粨碛懈?，雖然耕地的數(shù)量實際上往往很少甚至已經(jīng)沒有，居民的收入也往往來自非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。(5)從生活方式上來看，伴隨著職業(yè)轉(zhuǎn)變、收入提高和城市文化熏染，村民的生活方式逐漸遠離傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會模式，城市化傾向越來越明顯。武漢市對城中村的界定是這樣的：城中村是指武漢市土地利用總體規(guī)劃主城建設用地控制范圍圖（19972010年)確定的城市建設發(fā)展預留地范圍內(nèi)，因國家建設征用土地后僅剩少量農(nóng)用地、農(nóng)民不能靠耕種土地維持生產(chǎn)生活且基本被城市包圍的行政 村。主要分布在江岸、江漢、橋口、漢陽、武昌、洪山等6個區(qū)，共有147個行政村和 15個農(nóng)林單位，土地總面積為21831.82公頃。涉及總人口35.66萬人，其中農(nóng)業(yè)人口 17.10 萬人。 (二）相關理論基礎 1.城市化理論城中村概念的提出是與城市發(fā)展及城市化進程有著密切的聯(lián)系，根據(jù)美國學者諾瑟姆（R. M. Northam)的觀點，一個國家或地區(qū)的城市人口占總人口比重的變化過程可以概括為一條稍被拉平的“S”形曲線, 個國家或地區(qū)城市化的進程分成3個階段：（1)城市化發(fā)展水平較低的起始階段；（2)城市化進程的加速階段；（3) 城市化進程的后期階段。根據(jù)這一理論，一個國家或地區(qū)在城市化發(fā)展過程在經(jīng)過第一個拐點之后將會出現(xiàn)一個城鎮(zhèn)人口比例高速增長的時期。在此階段，由于城市化的速度快于城市設施建設和城市開發(fā)的速度，常常會產(chǎn)生許多“城市病”。結合我國國情，我國的城市化主要伴隨著改革開放30年的巨大變化而來。從1980 年以來的20多年間，我國城鎮(zhèn)化速度明顯加快，城市化水平已從1978年的17. 9%提高到2006年末的44%。按照以上理論，這段時期正處于從“起始階段”向“加速階段”過渡的轉(zhuǎn)軌時期，也就是“城市病”高發(fā)時期。正是在這一時期，城中村在我國眾多城市里“四面開花”，成為城市建設中的不和諧音符。2.產(chǎn)權理論新制度經(jīng)濟學認為，只要產(chǎn)權界定是清楚的，交易各方都將力求降低交易費用，使資源流向成本最小而產(chǎn)出最大的領域，從而實現(xiàn)社會資源的最優(yōu)配置。當制度非均衡出現(xiàn)以后，制度就可能被創(chuàng)新，產(chǎn)權會得到修正。企業(yè)是對市場的替代，即通過組織行為來代替價格機制配置企業(yè)內(nèi)部資本，以降低市場交易費用。公司制企業(yè)就是通常人們所說的現(xiàn)代企業(yè)制度，是一個獨立于出資者的自然人形式的經(jīng)濟、法律實體，從理論上講, 它有永續(xù)的生命；其股份可以自由轉(zhuǎn)讓；其出資人承擔有限責任。因此，城中村改造要進行制度創(chuàng)新，就要進行產(chǎn)權改革。3.科學發(fā)展觀科學發(fā)展觀的內(nèi)容簡要地說就是：全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會（WCED)正式提出了 “可持續(xù)發(fā)展”的概念，自此，可持續(xù)發(fā)展不僅成為經(jīng)濟學、生態(tài)學、管理學、社會學、地理學等學科研究的焦點，而且成為指導社會經(jīng)濟發(fā)展的基本原則，被運用到人類社會各個領域。1996年6月，聯(lián)合國在伊斯坦布爾召開的第二次世界人類住區(qū)會議上，確立了21世紀人類奮斗的兩個主題，即人人有適當?shù)淖》亢统鞘谢澜缰械目沙掷m(xù)發(fā)展的人類居住區(qū)發(fā)展。早在1995年我國政府頒布的中國 21世紀議程中，已明確把可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略作為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期計劃的重要指導方針?？沙掷m(xù)發(fā)展是當今世界發(fā)達國家與發(fā)展中國家共同追求的理想模式，它是指 在不斷提高人們生活質(zhì)量和環(huán)境承受能力的同時，既滿足人們當前的需要，但又不損害下一代生存和發(fā)展的需要，以最小的自然消耗取得最大的社會效益和經(jīng)濟效益。作為人類最主要的聚居地和經(jīng)濟活動中心，城市可持續(xù)發(fā)展直接關系到人類可持續(xù)發(fā)展。城中村改造既是房屋形態(tài)的改造，也是社會形態(tài)的改造，必須以科學發(fā)展觀為指導。二、漢陽區(qū)城中村改造現(xiàn)狀(一）漢陽區(qū)城中村概況 1.漢陽區(qū)城中村分布情況漢陽區(qū)位于武漢市城區(qū)的西南部，武漢長江大橋的北端，東瀕長江，北臨漢水，西南與蔡甸區(qū)相連，呈三角形地帶。漢陽區(qū)土地總面積為108.41平方公里，其中農(nóng)用地 6399.2公頃，占全區(qū)土地面積的59.0%,建設用地3994.2公頃，占36.8%,未利用地 447.8公頃，占4.1 %。由于農(nóng)用地有57.5%的土地是水面，扣除水體后的農(nóng)用地僅占土地總面積的25.1%，因此其主要地類是建設用地，其次是農(nóng)業(yè)用地，未利用地很少。漢陽區(qū)人均土地和耕地面積分別為0.029公頃和0.0066公頃，屬于人多地少，土地資源緊張的地區(qū)。2.漢陽區(qū)城中村分布特征(1)沿交通干線及城市環(huán)線分布出于我國城市化采用了“攤大餅”式的發(fā)展模式，主要特征就足依賴于城市交通干線進行城電擴張。漢陽區(qū)城中村主要以漢陽大道、鸚鵡大道、龍陽大道、濱江大道、城市二環(huán)線、三環(huán)線等交通十線為軸分布。以漢陽大道為例，其兩側就分布有鐵橋村、五里墩村、漢橋村、十里鋪村、燎原村、磨山村等十幾個城中村。通過觀察，在通車較早的漢陽大道和鸛鵡大道兩側.城中村成熟度較高。同時.城中村建筑密度隨城市壞線呈現(xiàn)逐步遞減的趨勢，而且分布于二環(huán)線以內(nèi)的城中村耕地數(shù)最明顯少于三環(huán)線附近的城中村所擁有的耕地數(shù)量，這與當?shù)氐某鞘谢潭认辔呛稀?2)沿城市工業(yè)點、商圈分布城市對外擴展中總是伴隨有大型工業(yè)園區(qū)的建設。漢陽區(qū)及其周邊分布有武漢經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、漢陽經(jīng)濟發(fā)展區(qū)、黃金口工業(yè)園、洲頭工業(yè)園以及眾多的鄉(xiāng)、村級的工業(yè)園區(qū)。將大量農(nóng)地納入城市建設內(nèi)，農(nóng)用地在工業(yè)區(qū)的輻射作用下轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO用地，但保留了大多傳統(tǒng)村落居住用地，形成遺留下的城中村。如漢陽經(jīng)濟發(fā)展區(qū)周邊就分別有龍陽村、漢城村、陶家?guī)X村、湯山村等多個城中村。值得注意的是，由于土地獲得的廉價性，加上產(chǎn)業(yè)安排上合理，導致工業(yè)園區(qū)內(nèi)的土地浪費現(xiàn)象十分嚴重。漢陽區(qū)還擁有目前已經(jīng)成熟的鐘家商圈和人氣漸旺的王家灣商業(yè)圈，在積聚效應外，拉動了城中村的經(jīng)濟的發(fā)展。如十里鋪村屬的建材市場毗鄰好美家家居廣場，目前已經(jīng)具有一定的知名度。3.城中村經(jīng)濟發(fā)展狀況在城市發(fā)展過程中，集體經(jīng)濟發(fā)展也出現(xiàn)了起伏波動的變化。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的城中村都有過大興企業(yè)的歷史，經(jīng)濟也一度出現(xiàn)了跳躍式的增長，但是由于種種原因，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級企業(yè)都先后紛紛倒閉，致使城中村經(jīng)濟面臨負債危機。城中村經(jīng)濟的新一輪發(fā)展源自城市化帶來的城中村土地大幅升值和產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整。如十里鋪村在90年代中期時還處于負債狀態(tài)，隨著十里鋪商業(yè)區(qū)的興起和產(chǎn)業(yè)結構不斷調(diào)整，經(jīng)濟逐步發(fā)展，2007年村集體收入預計突破2000萬元。龍陽村則由于毗鄰東風汽車基地，因此該村集體經(jīng)濟收入主要靠出租土地、修建汽車展銷中心等，由此城中村產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)了明顯的產(chǎn)業(yè)依托特點。在村民方面，其經(jīng)濟收入也發(fā)生了顯著變化。隨著城市化進程的不斷加快，城中村農(nóng)民已經(jīng)脫離了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式。大部分村民憑借穩(wěn)定的房租收入就可以過著衣食無憂的生活。但是也有一部分思想進步的村民，在獲得穩(wěn)定的收入之余，另外在城市從事著其他工作。此外，不同城中村之間在經(jīng)濟實力上也表現(xiàn)出了較大的差異性。其中，地理位置和人口是主要的因素。部分城中村由于缺乏資金，改造遲遲不能啟動。(二）漢陽區(qū)城中村改造政策及進度自武漢市2004年正式啟動城中村綜合改造以來，漢陽區(qū)城中村改造工作也在市相關改造政策的指導下隨之開展。1.城中村改造政策要點武漢市城中村綜合改造的原則是：依法行政，有情操作，改制先行、改造跟進，統(tǒng)籌兼顧，屬地管理。目標任務是：促進城中村集體經(jīng)濟的管理模式轉(zhuǎn)變，使其成為符合 社會主義的市場經(jīng)濟體制和現(xiàn)代企業(yè)制度要求的企業(yè)；改革戶籍管理制度，將城中村村民農(nóng)業(yè)戶口改登為城市居民戶口；依法撤銷村居民委員會組建社區(qū)居民委員會；逐步將城中村改登為城市居民戶口的人員納入城市社會保障體系；依法將城中村的集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋兀话闯鞘幸?guī)劃和建設的標準及要求，改善城中村的公共設施，建設文明社區(qū)；按照城市管理規(guī)范要求，提升城市整體功能。2.漢陽區(qū)城中村綜合改造的進展情況武漢市城中村綜合改造主要分為兩大方面，即改制和改造。改制是改造的前提和基礎，改造是整個城中村綜合改造工作的重點和關鍵。(1)改制情況改制工作包括集體經(jīng)濟組織改制、村民戶籍變更、撤銷村民委員會組建社區(qū)居民委員會、勞動就業(yè)和社會保障以及計劃生育等內(nèi)容。在改制過程中，村民戶籍變更、組建社區(qū)居民委員會、計劃生育政策的執(zhí)行都是比較容易的事情。而集體經(jīng)濟組織改制中由于面臨村集體資產(chǎn)的清核、量化及明確量化對象等復雜細節(jié)導致難度很大。勞動就業(yè)和社會保障等方案的實施受村民觀念和經(jīng)濟實力的影響也未能完全實施。由于每個村的具體情況不一樣，所以改制的進度也不一致。從總體的實施情況來看，集體經(jīng)濟實力雄厚，人口構成簡單的城中村改制進行的相對順利。(2)改造情況改造建設的實施是城中村綜合改造的關鍵所在。由于在改造建設過程中涉及到對土地利用的處置和個人宅基地及房屋的處置，不僅涉及眾多部門、人員的參與，而且由于背后的產(chǎn)權關系和補償問題十分復雜，再加上巨大的拆遷量所需資金數(shù)額龐大，因此進度緩慢。目前，漢陽區(qū)完成改造規(guī)劃編制的有鐵橋村、鸚鵡村、前進村、十里鋪村、江堤村、龍陽村、陶家?guī)X村、漢城村、燎原村、漢江村和磨山村等11個村，其中，僅十里鋪村（一期)、鸚鵡村和鐵橋村3個村進行了土地掛牌出讓。三、漢陽區(qū)城中村改造中存在的問題 (一）政府方面存在的問題政府在城中村改造中占據(jù)著不可替代的主導地位，不論是改制，還是改造都離不開政府的政策引導、審批、監(jiān)督和調(diào)節(jié)。政府作為宏觀層面上的決策者，必須從全局的角度出發(fā)，對城中村改造進行整體部署。政府方面一旦出現(xiàn)政策和管理漏洞，將會造成重大的社會問題。武漢市城中村改造政策借鑒了各地的先進經(jīng)驗，并結合自身情況進行了一定的完善，但是仍舊存在一些問題。1.城中村改造管理體制不夠完善城中村綜合改造工作包括集體經(jīng)濟組織改制、農(nóng)業(yè)戶口改登為居民戶口、撤銷村委會組建居委會、村改居人員的就業(yè)和社會保障、村和村民的土地房產(chǎn)處置及建設規(guī)劃管理等。這些工作涉及到城市的國土、規(guī)劃、建設、園林、教育、公安、消防、民政等眾多職能部門的工作范圍。由于沒有相對獨立的權利機構，在城中村綜合改造過程中，很容易發(fā)生“政出多門”的現(xiàn)象。由于城中村綜合改造在不同階段的工作重點不一樣，涉及的相關部門及其所隸屬的系統(tǒng)也不一樣。因此，協(xié)調(diào)者難以進行全面把握。此外，各個職能部門之間并未建立起有效的聯(lián)系機制，改造的信息也得不到及時共享，由此引發(fā)了一系列問題。武漢市城中村綜合改造實施方案報批程序如下：由區(qū)城中村綜合改造領導小組辦公室制定綜合改造工作計劃，經(jīng)區(qū)委、區(qū)政府研究同意后，向市城中村綜合改造領導小組辦公室報備；列入試點的村其綜合改造方案報市城中村綜合改造領導小組批準。市城中村綜合改造領導小組辦公室將審查批準的批復下達相關區(qū)，抄送市相關部門和市專項工作專班。城市國土部門和規(guī)劃部門是城中村改造中的兩個重要職能部門。隨著機構改革，武漢市規(guī)劃局與國土資源局分開后，雖然實現(xiàn)了權力上的相互制衡，避免了一方說了算的局面。但是由于土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃在編制程序、技術上都存在較大的差別，缺乏溝通的條件下，使得城中村改造規(guī)劃在審批上困難重重，同時也增加了改造成本，制約了城中村改造的進度。由于城中村改造不僅對區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會的發(fā)展產(chǎn)生一定的影響，而且對整個城市的發(fā)展都有影響。因此，改造的所應遵循的法律、法規(guī)很多，僅城中村綜合改造規(guī)劃的規(guī)劃依據(jù)就高達十多種。各種規(guī)劃編制的部門不同、時間不同、編制的目標也有區(qū)別，這就造成了工作程序的不明。以磨山村為例，武漢市城市總體規(guī)劃（19962020)規(guī)劃其用地性質(zhì)為居住用地、文娛用地和綠地等。武漢市中心城區(qū)控制性詳細規(guī)劃（19982010)規(guī)定用地性質(zhì)為市場用地、旅館業(yè)用地、村鎮(zhèn)建設用地和綠地等。武漢新區(qū)總體規(guī)劃（2004 2020)規(guī)定其用地性質(zhì)為工業(yè)用地、文化娛樂業(yè)用地、商業(yè)金融業(yè)用地和綠地等。2.忽視了對房地產(chǎn)市場的影響首先，在城中村改造過程中，一部分村民無法享受還建安置的待遇，因此不得不面臨重新置房。另一方面，大量的流動人口也因拆遷必須重新租房，這就形成了城市房地產(chǎn)市場的剛性需求，從而推動了房價的上漲。事實上，面臨居高的房價和不高的補償款， 很多人并不會做出購買商品房的決定，他們或是到偏遠的郊區(qū)去繼續(xù)“種房”，或是到尚未改造的城中村及舊城區(qū)租住。這就意味著房地產(chǎn)市場存在需求的泡沫性，一旦開發(fā)商做出盲目樂觀的預期和決策，就極有可能導致房地產(chǎn)泡沫的出現(xiàn)。其次，由于城中村改造享受了政府提供的一系列優(yōu)惠政策，因此在土地出讓中地價通常會大打折扣。以鸚鵡村為例，該村于2007年底進行了土地掛牌出讓，雖有四家單位競標，但最終以3. 81億元成交，2216元/平方米的樓面地價讓在場人士大跌眼鏡。而就 在同年9月份的一次拍賣的同片區(qū)地塊，樓面價達到3712元/平方米。該地塊與武漢豪宅項目世茂錦繡長江相隔不遠，土地價值并沒有顯現(xiàn)出來。由于地價偏低，對周邊地塊的開發(fā)造成了一定的影響，形成了不公平的競爭環(huán)境。最后，為了維護自己的既得利益，很多城中村改制企業(yè)都擁有自己的房地產(chǎn)開發(fā)公司，但是由于缺乏經(jīng)驗，其產(chǎn)品難以在品質(zhì)上得到保證。此外，為了方便城中村改造的順利實施，滿足村民的需求，在還建房設計上多以大戶型為主。從長遠來看，這部分房屋也有可能會在市場上流通，從而對城市住房結構造成一定的影響，這和當前國家對房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策也是相違背的。3.對外來流動人口關注不夠外來流動人口是城中村人口構成的重要組成部分，在數(shù)量上往往數(shù)倍于本村的常住人口。外來人口為城市提供了豐富的勞動力資源，緩解了城市勞動力的結構性矛盾。隨著城市居民物質(zhì)文化水平的不斷提高，對于某些強度大、報酬低的工作或是臟、累、險的工種，城里人不愿意去做，以至于某些行業(yè)出現(xiàn)了勞動力短缺的結構性矛盾。大量外來人口正好為這一矛盾的緩解提供了可能性的轉(zhuǎn)機。大部分流動人口由于收入水平不高，所以選擇租住在城中村。城中村優(yōu)越的地理位置、廉價的房租大大降低了這部人的生活成本。城中村人口的流動情況可按居住和工作的處所分為兩類。一類是居住在城中村、工作在城中村外的人口。這類人口在城市其他的區(qū)域工作，從收入上講，多屬中低收入的階層，但也有部分具有較高收入的白領人士。收入較低的這部分人由于收入限制，只能租住在城中村，居住狀況視收入狀況和所在城中村的房租水平而定。收入較高的部分白領大都因為剛剛工作不久，很多是畢業(yè)不久的大學生，既沒有足夠的積蓄購買商品房，又沒有在城中村外找到合適的住房，雖然他們不喜歡城中村的出租房，但也只能暫時居住在城中村內(nèi)。這類人在城中村的住房一般較為寬敞，居住環(huán)境和條件也相對好些。另一類是居住在城中村，工作也在城中村的人口。這類人口多在城中村從事飲食、商業(yè)、勞務、美容美發(fā)等服務工作。他們以城中村作為謀生的主要場所，除非改變生計，他是城中村的忠實居住者。因此，城中村改造必定對這些人的居住、工作產(chǎn)生重大影響。政府作為公共產(chǎn)品的提供者，并沒有完全照顧到流動人口的切身利益。這也是目前社會上討論的熱點話題之一。武漢市城中村改造也并未在政策上對流動人口做出合理的安排。如果不能從根本上解決弱勢群體生存的問題，這些外來人口還會在城市中尋找適合他們經(jīng)濟條件的住房，從而在城市發(fā)展的邊緣地帶形成新的城中村。因此，在城中村改造過程中最主要的不是推翻影響城市面貌的建筑，而是能使改變生活環(huán)境和生活方式的人們實現(xiàn)“居者有其屋”，能夠針對弱勢群體的生存狀態(tài)給他們提供住宅和生存、生活的環(huán)境。(二）村集體方面存在的問題 1.集體資產(chǎn)難以處置（1）法律依據(jù)不足城中村改造中最復雜、最關鍵的是集體土地上房屋拆遷及相應補償問題。目前還沒有一個獨立完整的集體土地上的房屋拆遷安置補償?shù)膰壹壌蠓?。拆遷是在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)還是城市規(guī)劃區(qū)外，其法律意義是不同的。比較棘手的問題是，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)城中村的集體所有土地上的房屋拆遷活動，是適用拆遷條例還是適用土管法的規(guī)定存 在爭議。適用的法律不同，補償標準、當事人的權利和義務也會不同。此外，盡管相關政策對非法建筑的補償標準做出了相關規(guī)定，但是實際上隨著社會發(fā)展，在實際操作中不得不提高這一標準，從而才能順利進行改造。（2）產(chǎn)權不清城中村大量違法建筑的存在為拆遷帶來一定的難度。雖然已經(jīng)出臺很多政策來杜絕違法建筑。但是在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，越是臨近拆遷的地方，搶建風氣就越重。如果不承認產(chǎn)權的合法性，考慮到法律依據(jù)不足及違法行為的普遍性，對已經(jīng)存在的違法建筑難以強制拆除，令改造無所適從。如果承認了其合法性，則搶建風氣勢必更重。（3）資產(chǎn)量化對象不明確村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營性凈資產(chǎn)在適當扣除社會保障和公共事業(yè)管理資金后，原則上全部作為股權量化的資產(chǎn)。誰擁有股權就意味著誰今后可以獲得企業(yè)的分紅。然而在股權量化對象的確定上卻存在相當大的難度，因為這受到戶籍、勞動年限、貢獻、管理者要素等諸多因素的制約。2.土地零碎化，不利于改造實施從整體上看，武漢市城中村的改造是以村為單位安排各類用地，這樣做的好處是便于操作，節(jié)約了協(xié)調(diào)的成本，有助于城中村改造的推進；不利的一面是難以形成土地的綜合開發(fā)利用，不利于與周邊環(huán)境的協(xié)調(diào)開發(fā)建設，容易形成新一輪的“城中村”現(xiàn)象。各自為政的用地布局難以實現(xiàn)區(qū)域的功能分區(qū)，不利于土地價值的提升，同時也容易造成基礎設施的重復建設。從個體上看，部分城中村在經(jīng)歷多次征地之后，只剩下宅基地和很少的難以利用的零星地塊，使城中村中改造面臨土地資源的緊缺的難題。由于土地資源太少，在編制規(guī)劃時往往是靠提高還建房和商品房的容積率來達到平衡，這樣不僅影響了環(huán)境的改善，而且加大了中心城區(qū)的開發(fā)強度，給將來的城市管理帶來很大壓力。如鄧甲村現(xiàn)有總用地面積62.01公頃，其中規(guī)劃控制用地為21.09公頃，可利用地為 40.92公頃。但是除去儲備用地12.13公頃外，還建用地、開發(fā)用地、產(chǎn)業(yè)用地僅剩下28.79 公頃，這些土地又由12塊大小不一的地塊組成，每塊10005000nf，由于過于零碎，有些畸零偏小地塊甚至根本無法利用，這不僅給規(guī)劃帶來一定難度，開發(fā)商也無興趣對此 地進行開發(fā)。3改制后的企業(yè)處境尷尬改造前，城中村實行的是農(nóng)村管理體制，由村委會和村黨支部負責處理村里的日常事務。改造后，撤銷了村委會成立了居民委員會，并將村集體經(jīng)濟組織改制成公司制企業(yè)，這意味著職能分工也將發(fā)生轉(zhuǎn)變。方面，城中村改造并不是一朝一夕的事情，存在較長的過渡期。村灣改造沒有完成前，己改制的企業(yè)還將履行拆遷、公共事業(yè)、公共設施建設等職能。如果擔負了這些日常事務的管理工作，則“名不正，言不順”，也難以集中精力去搞經(jīng)營。如果不擔負這些事務，城中村改造將面臨困難的境地。另一方面，改制企業(yè)的經(jīng)濟壓力增大。一般而言，城中村的產(chǎn)業(yè)主要是物業(yè)。改制前，村集體的物業(yè)租賃享受了很多涉農(nóng)稅收優(yōu)惠政策，改制后一律按城市企業(yè)對待，物業(yè)稅達到收入的17%以上，村民受惠大幅減少。村集體經(jīng)濟改制后，股民的期盼是分紅, 并希望能逐年提高，過去是給村民發(fā)福利，表現(xiàn)為“施予”，現(xiàn)在是分紅，表現(xiàn)為“貢獻”，經(jīng)濟壓力陡然增大。(三）村民個人方面存在的問題1.村民觀念難以改變在都市文化的沖擊下，城中村村民的觀念也不斷發(fā)生改變。但是，這主要體現(xiàn)在物質(zhì)文化上，比如說音樂、飲食、服飾等方面。在思想觀念方面，仍然顯得比較保守。固有的陳舊觀念為城中村改造增加了難度。首先，法制觀念十分淡薄。在界牌村調(diào)查的過程中，發(fā)現(xiàn)違建現(xiàn)象隨處可見，越是拆遷即將開展的地方，風氣越是盛行。雖然政府三申五令地禁止違建，但是出于“法不責眾”的思想，搶建、違建現(xiàn)象屢禁不止。在拆違過程中，部門村民更是發(fā)生了不理智 的抗法行為，并導致了多起流血事件。其次，城中村是以血緣、宗族為紐帶聚居而成的熟人社會，通過拆遷還建，村民將改變現(xiàn)在獨門獨戶的居住形態(tài)，甚至面臨分散居住。在強烈的“戀土情結”、“戀鄉(xiāng)情結” 作用下，部分村民對改造產(chǎn)生抵觸情緒。再次，封建思想觀念猶存。資產(chǎn)量化由于涉及到集體資產(chǎn)的重新分配，是村集體改制過程中的一項重要內(nèi)容。對村民身份的界定一般是以戶口為依據(jù)進行的，但是一方面，某些村干部由于思想作怪，以權謀私，在對待男女、性別，老幼等問題上不能做到客觀、 公正。另一方面，一些村民在利益的驅(qū)動下，翻出陳年舊帳，提出無理的補償要求。最后，多數(shù)改制后的股份公司的領導仍由原村干部擔任，由于缺乏先進的管理經(jīng)驗和模式，這對改制后的股份公司發(fā)展十分不利。同時，廣大村民并未意識到村民轉(zhuǎn)變?yōu)楣擅袼鶐淼淖兓?，缺乏風險意識。長期以來村民依靠的是出租經(jīng)濟，習慣了穩(wěn)定、保險的做法，而缺乏經(jīng)營意識。例如在土地開發(fā)過程及招商引資中，不能很好地根據(jù)市場做出正確判斷，導致土地的低產(chǎn)出，從而損害了集體利益。2.就業(yè)出路還不確定長期以來，土地及房屋被當作城中村村民最重要的經(jīng)濟來源。城中村改造后，村民變成了居民（股民），身份上的變化將對其經(jīng)濟結構產(chǎn)生重大的影響。通過改造，大部分人獲得了一筆可觀的補償金，有的還能夠獲得長期穩(wěn)定的分紅。然而即使在今天,無論是既有的補償金，還是穩(wěn)定的分紅收入，都不能滿足人們急劇膨脹的物質(zhì)需求，更不用說以后了。因此，還必須要有其他的經(jīng)濟收入來源。盡管政府出臺了相關的就業(yè)優(yōu)惠政策，但是現(xiàn)實中城中村村民的再就業(yè)仍面臨諸多難題。首先，村民的文化素質(zhì)不高導致其就業(yè)面很窄，市場競爭力低下。以十里鋪村為例，村民以初中文化為主，其次是高中文化，而全村僅有幾個大學生。其次，村民長期以來養(yǎng)成的懶散的生活態(tài)度，缺乏學習的興趣，這導致其在擇業(yè)上面臨重重障礙。(四）開發(fā)單位方面存在的問題資金來源是城中村改造的“瓶頸”問題。城市的不斷發(fā)展導致了城中村資產(chǎn)日漸增長。一個村動輒上千萬乃至上億的改造資金，由誰負擔或如何分擔？無疑是改造的重點難點。從武漢市的改造情況來看，除了為村民交納社會保障金外，更重要的是對大量高 密度的房屋進行拆遷補償。而從武漢市目前的財力來看，僅僅依靠政府或者村集體是難以完成的。以前進村為例，該村改造的建設成本包括五大部分：還建住宅建設費、還建住戶超出面積重置補償費、拆除住宅重置補償費、企業(yè)收購費和保留村灣整治費用。改造的收 益主要來自開發(fā)用地收益、還建住宅應補足的成本、規(guī)劃控制用地征地補償費三部分。 通過測算，前進村的改造資金缺口為1897萬元。值得注意的是，前進村資產(chǎn)總量并不是很大，通過初步估算，磨山村的改造成本竟達到了 63357.74萬元。由此可見，因為改造資金數(shù)額巨大，城中村必將是一個循序漸進的過程。為了確保資金到位，順利實施改造，必須合理安排各項建設的空間和時間順序。四、漢陽區(qū)城中村改造中問題成因的理論分析 (一）政府失靈與市場失靈是改造難以成功的最大障礙漢陽區(qū)城中村改造離不開政府和市場的共同參與。然而無論是政府還是市場都存在著一定的缺陷。通過對城中村改造中的政府失靈分析，有助于明確政府應該在城中村改造中發(fā)揮怎樣的作用，作用的邊界又是什么。對市場失靈的分析則幫助 我們明確城中村改造中政府干預的重點和邊界。只有克服城中村改造中的政府失靈和市場失靈才能實現(xiàn)改造的目標。1.政府失靈政府本身是由理性的政府官員組成的，他們也有自身利益的追求，事實上城中村的形成很大程度上與政府本身追求自己的利益有關，他們的利益同公眾的利益之間存在著 目標上的差異。因此，在城中村改造過程中沒有科學的政府決策或政府干預，就不能避 免不同群體在利益博弈過程中的行為沖突和扭曲，從而導致公共部門缺乏效率。首先，城中村形成和改造過程中政府的行為目標與社會公共利益之間存在著巨大差異，從而使政府干預活動的有效性受到了影響?！皵偞箫灐笔降某鞘袛U張和政府追求快 速城市化導向目標下的只求征地便利行為是城中村形成的客觀原因。從深層次講，根源是唯GDP為上的政府官員追求任期內(nèi)的政績、形象和面子工程所致。政府官員追求自身利益最大化，在沒有完善的監(jiān)督約束機制的不成熟的市場經(jīng)濟環(huán)境下，往往利用掌握的城市規(guī)劃信息和房地產(chǎn)開發(fā)商合謀，置公共利益不顧而追逐私利。許多城中村己到了積重難返的地步就是因為每一屆政府都將易于開發(fā)的農(nóng)民土地許以開發(fā)商，而剩下的“骨頭”留置下一屆政府，如此反復，村民們長期處于公共設施缺乏、環(huán)境衛(wèi)生惡劣的生活狀態(tài)。改造又被政府機構認為是可以擴張財政預算的好機會，為其自身的利益目標提供了可能性，所以就有了改造機構膨脹、要求財政增加公共投入和排斥其他市場主體參與 改造的強烈沖動，其結果必然是資源配置的低效率或無效率。流動人口的居住解決本來應該納入城中村改造時城市政府考慮的范圍，但由于流動人口沒有參與當?shù)剡x舉的權利和表達利益的渠道，這些少數(shù)人的利益政府往往漠不關心。其次，尋租活動導致政府失靈。尋租活動的規(guī)模和政府干預的范圍、途徑和程度有 著直接的關系，政府的經(jīng)濟干預職能會誘使有關利益集團爭相采取各類尋租活動或避租活動去影響政府決策。許多房地產(chǎn)開發(fā)商在參與城中村改造過程中，經(jīng)常利用政府官員的尋租腐敗沖動，使用金錢或禮品進行游說和疏通，影響政府的規(guī)劃決策，使改造規(guī) 劃指標有利于自己獲得更大的利益，結果往往造成中低收入人群的住房供給嚴重不足。此外，他們還可以在由于改造地塊資金自我平衡不夠而爭取政府補貼或政策優(yōu)惠時賄賂政府官員。這些腐敗行為使得改造的效果大打折扣。最后，政府低效率導致政府失靈。政府機構自身必具有效率是其對經(jīng)濟活動進行有效干預的必要條件之一。所謂有效率，是指能以更少的投入獲得更高的產(chǎn)出。然而，現(xiàn)實中的政府機構由于其公共部門的行政壟斷性往往是投入高而產(chǎn)出低，具有明顯的低效率特征。目前許多城市包括武漢市都成立了城中村改造的領導機構，這些管理機構大多是非市場機構，即使是市場主體卻仍有國有性質(zhì)，其收入主要來自于通過稅收而形成的政府財政，完全背離市場的要素報酬原則，其支出則用于房屋拆遷、工程建設等公共開支，缺乏硬約束機制。政府完全控制下的改造活動的收入與 成本的分離，導致缺乏降低成本的動力和壓力，產(chǎn)生改造行為的低效率。2.市場失靈城中村是在中國經(jīng)濟快速發(fā)展、體制轉(zhuǎn)型背景下由于快速城市化所形成的特有現(xiàn)象，形成的原因多重又復雜。利用市場機制解決城中村問題在很多方面具有效率，但是也有很多環(huán)節(jié)是市場解決不了或解決不好的。第一，科斯認為，權力的界定是市場交易的前提。產(chǎn)權的界定對于經(jīng)濟體系的運行 效率有著極為重要的作用，它是對資源使用進行選擇的排他性權利的分配，而不是對資 源的可能的使用所施加的人為或強制的限制。在一定的條件下，法定權利的初始分配對經(jīng)濟運行的效率沒有影響，即在市場機制充分發(fā)揮作用的條件下，無論初始的法定權利如何分配，經(jīng)濟運行總能達到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。也就是說，如果定價制度的運行沒有成本，最終的結果是不受法律狀況影響的。但是，無成本交易只是一種理想的假定，現(xiàn)實生活中是不存在的。因此，產(chǎn)權交易費用的大小限制了產(chǎn)權界定和實施的充分性程度， 當交易費用十分高昂時，經(jīng)由市場界定與調(diào)整產(chǎn)權、配置資源成為一種代價高昂的方式 時，由政府直接分配排他性權利、使資源實現(xiàn)優(yōu)化配置，變成了合理的選擇。我國法律規(guī)定，農(nóng)村土地實行集體所有制，政府因為公共利益的建設需要，可以強制性地將農(nóng)地征用為城市建設用地，但是對于農(nóng)地所有者來說，所得的補償遠低于被征用土地的市場價值，原因就在于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權的不完整性。土地產(chǎn)權的不明晰，農(nóng)地向城市建設用地的轉(zhuǎn)換由于政府通過征地壟斷而缺乏流動性和競爭性，過低的征地補償費用降低了土地資源配置效率，也導致了土地資源的閑置浪費。城中村的形成從深層次上來說土地產(chǎn)權的不明晰就是主要的原因之一。改造城中村就必須首先對農(nóng)民的宅基地和集體用于流轉(zhuǎn)建設的土地進行產(chǎn)權明晰。而土地產(chǎn)權的明晰是無法通過市場機制來解決的，政府應該憑借其暴力潛能強制性地作出明晰調(diào)整。同樣，目前城中村內(nèi)的許多違章建筑成了改造城中村的一大障礙，對這些違章建筑的拆除或補償就必須對其產(chǎn)權作出界定。這是當前城市政府最為頭痛的問題，但無論怎樣都不可能通過市場機制來解決, 必須由政府對其作出承認其合法或強行依照法規(guī)進行拆除。第二，市場分配機制會帶來收入分配不公和貧富兩極分化。一般地，市場能促進經(jīng) 濟效率的提高和生產(chǎn)力的發(fā)展，但不能自動帶來社會分配結構的均衡和公正。由于城中村村民和流動人口絕大多數(shù)受過的教育有限，工作經(jīng)驗缺乏和工作技能很差，無法適應城市的許多專業(yè)化工種，再加上所處地位的社會資源很少，造成其就業(yè)水平低，收入水平差，產(chǎn)生了與其他城市市民事實上的不平等，而市場經(jīng)濟的無情競爭、優(yōu)勝劣汰的競爭規(guī)律往往具有強者愈強，弱者愈弱，財富越來越集中的“馬太效應”，導致收入在貧富之間的差距越來越大。市場調(diào)節(jié)本身不能保障充分就業(yè)，而失業(yè)現(xiàn)象更加劇了貧富懸殊，這對經(jīng)濟持續(xù)增長的危害極大。更嚴重的是，過度的貧富分化不僅削弱了社會的內(nèi)聚力，而且培養(yǎng)了不公正，因而不可避免地破壞了維系社會和諧的紐帶。這也是城中村村民因為目前主要依靠房屋租金維持生活的利益格局不易被打破的原因。 (二）對改造后的可持續(xù)發(fā)展考慮不足黨中央提出的樹立“以人為本”的科學發(fā)展觀，核心就是要統(tǒng)籌社會、經(jīng)濟、環(huán)境 的可持續(xù)發(fā)展。城中村的改造就是要在落實科學的發(fā)展觀和構建和諧社會的框架下確立 明確的方向和目標，只有統(tǒng)籌城市經(jīng)濟、社會和環(huán)境的城中村改造才能真正地擔當起有效引導和控制城市發(fā)展和建設的作用。可持續(xù)發(fā)展在城中村改造中不僅體現(xiàn)在改造中突出規(guī)劃作用，使城中村改造納入城市整體和長期發(fā)展規(guī)劃中來，避免在改造后又出現(xiàn)“二次拆遷”和新的“城中村”現(xiàn)象, 并保證資源的可持續(xù)利用；而且體現(xiàn)在改造中要切實保障村民的長遠利益，使村集體和村民個體具備長久發(fā)展的條件和能力，使村民的生產(chǎn)生活條件得到逐步改善和提高，還要注重城中村歷史文化的延續(xù)性。1.城中村村民的可持續(xù)發(fā)展當前，城中村村民素質(zhì)普遍不高，要實現(xiàn)村民的可持續(xù)發(fā)展，就必須提高村民的素質(zhì)。一般地說，農(nóng)民素質(zhì)包括思想、文化和技能素質(zhì)三個方面。一是思想素質(zhì)，普遍存在“小富即安”的心理，缺乏干大事、創(chuàng)大業(yè)的開拓進取精神。二是文化素質(zhì)，城中村村民的文化程度偏低但擇業(yè)要求又偏高，這是造成其難以再就業(yè)的一個十分重要的因素。不高的文化素質(zhì)又直接造成了其淡漠的法制意識。從根本上否認和抵制國家的征地制度和土地公有制度。更多的是幻想能通過征地盡快富起來，有的還奢望在征地過程中謀求合法利益之外的額外利益。三是技能素質(zhì)，城中村村民技能單一，種地、收租成為他們的謀生手段。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，勞動力市場正逐步又單純的體力型向?qū)I(yè)型、技能型轉(zhuǎn)變，這導致了城中村村民再就業(yè)的難度將越來越大。城中村村民后代的可持續(xù)發(fā)展是城中村改造不能忽視的問題。城中村改造前，他們通過家業(yè)的子承父遺所得的穩(wěn)定收入常常使他們衣食無憂，因此，年輕人普遍缺乏學習熱情。而年輕人正是處于人生中最佳的學習階段，通過接受教育可以幫助他們樹立正確的觀念。此外，在計劃生育方面，由于城中存改造中村民兩年內(nèi)還可以享受生育二胎的政策，因此，每年都會又大量新生兒出生，在城市生活壓力倍增的情況下，家庭人口規(guī)模偏大不利于孩子的成長。2.城中村文化的可持續(xù)發(fā)展45從根本上說，城市化是以“人”為對象的，以“文”化“人”，實現(xiàn)城市居民、村民、外來流動人口文化整合和發(fā)展，使村民和流動人口（外來村民）在思想價值觀念和行為方式上成為真正的城市居民，是城市化的最基本內(nèi)核，也是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的最高境界。-城中村與城市的“街道小區(qū)”和“單位小區(qū)”，都有很大的差異，它既不是一個由陌生人構成的生活共同體（如街道和物業(yè)小區(qū)），也不是一個僅僅由業(yè)緣關系而構成的 熟人小區(qū)（如單位宿舍大院)，而是一個由血緣、親緣、宗緣和地緣關系結成的互識社 會，形成了獨特的“村落單位制”或“公司村落制”組織形態(tài)。城中村擁有村民歷經(jīng)多年甚至許多代人建立起來的社會關系網(wǎng)絡，以及他們之間密切融洽的感情和友誼，因此，城中村的城市化還深刻地受到這種社會組織關系重組的制約。城中村的演變過程就是多種文化相互交流、沖突、融合的一個歷史過程。城中村的多種文化主要由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)文化、外來文化（外來人口帶入的文化）以及現(xiàn)代都市文化構成。外來文化的精華、現(xiàn)代都市的文明與城中村優(yōu)秀傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文化的創(chuàng)造力，是以多樣的復雜的方式結合在一起的。文化是一個社會群體的根系，各社會群體的差異、經(jīng)濟發(fā)展的差異，無不體現(xiàn)出文化的差異。哪種文化發(fā)展得快，其影響和地位就越重要，在文化競爭、較量中就會主動。都市文化是一種強勢文化，它對城中村農(nóng)業(yè)文化的影響遠遠大于后者對它的影響。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文化主要影響著村民的日常生活、生活習慣、文化心理、意識形態(tài)及道德領域，都市文化則滲透在各個領域。不同的文化不僅有排它性，也有融合性，特別是當多種文化的主體雜居在一起時，它們總是相互吸收、調(diào)和，發(fā)生內(nèi)容和形式上的變化，逐漸演進為一種新的文化。一般來說，是農(nóng)業(yè)文化融合都市文化， 再對自身加以改變。城中村豐富的文化內(nèi)涵，決定了城中村的改造必須要處理好整合與傳承本土文化之間的關系，一方面要利用城市主流文化整合其他文化，全面提升城中村的綜合文明程度; 另一方面，也要看到在城市邊緣，具有特色的傳統(tǒng)村落文化并沒有完全消失，因此要注意本土文化脈絡的延續(xù)，使城中村成為傳承本土文化最后的物質(zhì)場所。3.城中村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展目前，城中村經(jīng)濟主要是以租賃活動為主，并依托租賃市場形成了大量的低端服務 型產(chǎn)業(yè)，具有明顯的封閉性特征，實際上與城市經(jīng)濟形成了 “二元結構”。從城中村經(jīng)濟主體來看，大體包括三個部分：一是集體股份公司的經(jīng)營活動；二是原村民的經(jīng)濟活動；三是居住城村中的流動人口從事的經(jīng)濟活動。對于參與改制的村而言，新組建的公司不能因為是企業(yè)，就把所有的農(nóng)村社會事務拋開不管；過渡期內(nèi)村委會的牌子繼續(xù)保留，村委會與公司同時并存，一套班子兩塊牌子，農(nóng)村社會事務的管理在一套班子中分工負責。所以，城中村改制組建的新公司，不是真正意義上的能夠獨立參與市場競爭的主體，公司的包袱很重，社會事務在短期內(nèi)無法甩開，需要一個受到政府相關部門扶持的過渡期。城中村改造后，集體股份公司或?qū)⒚媾R產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，改變過去依賴土地收益、物業(yè)租賃的局面，因此需要轉(zhuǎn)變經(jīng)營理念。城中村租戶也是城中村經(jīng)濟的重要參與者。他們的經(jīng)濟活動大致可以分為兩類，一類是管理疏忽孕育了黃賭毒、假冒偽劣加工生產(chǎn)等地下經(jīng)濟活動，這些活動應該通過改造嚴格取締。但是更多的經(jīng)營活動是具有合法性的。城中村較低的租金水平降低了外來人員的從業(yè)門檻，有助于他們在城市生存和立足，也支撐了城中村原村民和股份合作公司物業(yè)租賃業(yè)的持續(xù)發(fā)展。改造后，由于租金水平的上漲，加大了經(jīng)營成本，這些租戶很可能會面臨失業(yè)。 (三）改造主體之間的利益博弈使改造過程具有不確定性利益是社會經(jīng)濟領域中最普遍、最敏感，同時也是最易引起關注的問題。正如馬克思所說：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”。同時，利益也是社會制度變 遷的根本問題，利益沖突是利益主體基于利益差別和利益矛盾在實現(xiàn)各自利益的過程中發(fā)生的利益爭奪，而利益協(xié)調(diào)是社會和諧與整合的關鍵。改造城中村，不僅要使舊村居民贏得良好的居住環(huán)境和現(xiàn)代文明生活，而且要使開發(fā)商贏得合理的利潤，使社會、政府贏得良好的投資環(huán)境與城市品位的提升。這三個方面是相輔相成，同時又是互相牽制的，因此就涉及到了一個利益協(xié)調(diào)的問題。1.村民與政府之間的博弈分析國家或治國者關心的是長治久安，維持其政權持久而穩(wěn)定的存在，盡可能擴大其統(tǒng) 治的合法性基礎。所以，中央政府一方面希望通過城中村改造讓更多人享受城市化的成果，進而爭取公民的擁護；另一方面，又要關注和保證地方政府的利益，以盡可能多地 取得地方政府的支持。導致的結果通常是中央政府扮演了村民與地方政府之間矛盾的協(xié)調(diào)者，為此不得不制訂相關的法律、法規(guī)，引導城中村改造。地方政府希望通過城中村改造提升城市面貌，提髙城市競爭力，并通過城中村改造緩解土地緊張的局面。但是，通常由于財力有限，難以負擔起巨大的改造成本?？紤]到城中村改造完全由村集體實施則可能出現(xiàn)村民的短期行為，致使改造的效果不理想。通 常地方政府會引入市場的方式，鼓勵開發(fā)商參與城中村改造。村民一方面希望通過城中村改造改善自己的居住環(huán)境，另一方面，擔心城中村改造會損失自己的既得利益。2.村民與開發(fā)商之間的博弈分析房地產(chǎn)開發(fā)作為一種商業(yè)行為，追求利潤的最大化本是無可厚非的。但城中村改造后的房地產(chǎn)售價普遍較高并不主要來源于開發(fā)行為，而是取決于城中村優(yōu)越的地理區(qū)位及由其帶來的房地產(chǎn)的更大的升值潛力，因此，這部分利益主要應該由改造前這一區(qū)位的擁有者城中村集體和村民享有，開發(fā)商只應享有和其它開發(fā)項目相當?shù)钠骄找?，而不能擠占村集體和村民的利益空間。開發(fā)商和城中村村民之間，由于存在著很大的信息不對稱，往往使開發(fā)商處于談判的有利地位。但同時，由于投入資金較多，運營周期長，不確定因素多，拆遷開發(fā)中的利益矛盾重重，存在難以克服的系統(tǒng)風險（土地、規(guī)劃、金融等相關政策）等等，也可能最終使開發(fā)變得無利可圖，這些都是開發(fā)商在利益權衡中必需考慮的問題。3.開發(fā)商與政府之間的博弈分析追求利潤最大化，是一切商業(yè)行為的根本出發(fā)點，開發(fā)商參與城中村改造工程，也必然以獲取高額利潤、或者至少獲得平均收益為主要目標。除此之外，城中村改造工程 也是一個形象工程和品牌工程，開發(fā)商也有通過城中村改造達到品牌宣傳和開拓新市場 等目的。城市建設開發(fā)中的灰色地帶巨大尋租市場的存在，是開發(fā)商創(chuàng)造利潤的一個重要基礎，開發(fā)商正是利用它們雄厚的資本實力通過投資抑或不投資來和地方政府博弈，以獲取政策優(yōu)惠，達到追求企業(yè)利潤最大化的目的。城中村擁有稀缺的城市土地資源，按照武漢市現(xiàn)行政策，大部分城中村土地要被納入政府用地儲備，通過土地市場實現(xiàn)其價值的真實體現(xiàn)。正是由于城中村改造項目存在定的利潤空間，而且目前由于土地政策的調(diào)整，開發(fā)商在市場上獲得土地的難度越來越大，所以才試探性地加入到城中村改造中來。開發(fā)商的介入有利于城中村改造資金問題的解決，但開發(fā)商行動的選擇完全取決于它期望效用的大小，在是否介入改造這個問題上，它不僅會考慮介入城中村改造是否能夠盈利，而且它還會將城中村改造與其他土地開發(fā)項目進行比較，以選擇利潤率高的項目。4.案例分析下面以磨山村為例分析其改造中的資金平衡關系，從而找出政府會在何時啟動改造，開發(fā)商在什么時候會介入到改造中，以及影響其決策的主要因素。(1)磨山村基本情況磨山村隸屬于漢陽區(qū)永豐鄉(xiāng)，現(xiàn)有用地面積166.43公頃，其中農(nóng)業(yè)用地57.90公頃; 改造涉及的總人口為6597人，其中農(nóng)業(yè)人口為2577人。人均耕地為0.34畝，根據(jù)政策應采取捆綁項目的方式進行改造。(2)改造資金測算磨山村改造的建設成本主要包括還建住宅建設費、還建住戶總補償費、開發(fā)土地征地費、不可預見費和利息五大部分。還建住宅建設費。經(jīng)測算，磨山村還建住宅建設總量為354630.47平方米。建設費用包括建設土木工程費（按照多層、小高層框架建筑計算)、前期工程費（含三通一平、規(guī)劃建筑設計、地質(zhì)勘察)、居住區(qū)配套費（含內(nèi)部市政、園林綠化)。結合實際情況，對其進行賦值后計算為：還建住宅建設費=還建住宅建設總量* (單位建筑土木工程費+單位前期工程費+單位居住區(qū)配套費用）=354630.47平方米* (900元/平方米+20元/平方米+60元/平方米）=34753.79萬元.還建住戶總補償費。還建住戶總補償費包括建設補償費、拆遷住宅安置費和建設補足費。建設補償費指享有還建政策的住戶現(xiàn)狀住房超出經(jīng)核實的還建面積而應予補償?shù)馁M用。經(jīng)測算，磨山村應補償建筑總量為72762.73平方米。按武漢市重置價格標準磚混二等計算，單位建筑面積為650元/平方米。建設補償費=72762.73平方米*0.065萬元/平方米=4729.58萬元拆遷住宅安置費指在磨山村村域內(nèi)自行建房的外來住戶和享受政策住戶一戶兩宅 而應拆除的以及3層以上的建筑，其現(xiàn)狀住房應拆遷而予以補償?shù)馁M用。經(jīng)測算，磨山村拆遷建筑總量為63995.90平方米。按武漢市重置價格標準磚混二等計算，單位建筑面積為650元/平方米。拆遷住宅安置費=63995.90平方米*0.065萬元/平方米=4159.73萬元建設補足費指享受還建政策的住戶因其現(xiàn)狀住宅建筑面積低于還建標準而需要補 足的建筑面積應按建設成本繳納的費用。建設補足費=28892.12平方米*0.098萬元/平方米=2831.43方元綜上，還建住戶總補償費=建設補償費+拆遷住宅安置費一建設補足費=4729.58 萬元+4159.73 萬元一2831.43 萬元 =6057.88 萬元開發(fā)土地征地費。按照武漢市征用集體所有土地補償安置辦法估算，每畝土 地價格約為50萬元/畝。開發(fā)土地征地費=23.58公頃*15畝/公頃*50萬元/畝= 17685萬元、項費用合計為58496.67萬元。不可預見費（比例為3%)不可預見費=58496.67萬元*3% = 1754.90萬元利息（利率標準取5.31%)利息=5.31%* (58496.67 萬元+1754.9