注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)自律與行政監(jiān)管問題探討.doc

注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)自律與行政監(jiān)管問題探討第1章 緒論1.1 引言我國(guó)自20世紀(jì)80年代恢復(fù)注冊(cè)會(huì)計(jì)師制度以來，注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)在我國(guó)得到快速發(fā)展，注冊(cè)會(huì)計(jì)師在維護(hù)資本市場(chǎng)有序進(jìn)行、保護(hù)社會(huì)公眾利益等方面起著舉足輕重的作用，它不僅是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不可或缺的重要組成部分，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮著重要作用1。然而近幾年來證券市場(chǎng)若干事件的出現(xiàn)，使國(guó)內(nèi)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)面臨空前的信任危機(jī)。我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師及會(huì)計(jì)師事務(wù)所再次成為我國(guó)證券市場(chǎng)打假的新焦點(diǎn)，我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師及會(huì)計(jì)師事務(wù)所再次受到投資者、社會(huì)公眾的職責(zé)，規(guī)范和加強(qiáng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所監(jiān)管的呼聲愈加高漲，如何構(gòu)造我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管體系？如何正確處理行業(yè)自律與行政監(jiān)管的關(guān)系？本文就此問題進(jìn)行探討。1.2 我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管存在的現(xiàn)狀20多年來我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管在推進(jìn)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的改革和發(fā)展以及整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方面都取得了不少的成績(jī)，并日益顯示其重要的職能作用。但是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期各項(xiàng)改革的深入發(fā)展，會(huì)計(jì)服務(wù)行業(yè)的不斷擴(kuò)大開放，當(dāng)前我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管面臨著許多發(fā)展機(jī)遇，同時(shí)也還面臨著許多問題，主要表現(xiàn)在下列幾個(gè)方面：1.2.1 注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管體制不順多年來，我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)已逐步形成了以政府監(jiān)管為主，以行業(yè)自我監(jiān)管為輔的監(jiān)管模式。當(dāng)前我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，會(huì)計(jì)服務(wù)市場(chǎng)化程度不高，現(xiàn)行行業(yè)法律法規(guī)不健全，政府職能轉(zhuǎn)變沒有到位，這些都造成我國(guó)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會(huì)尚未完全分離，政府監(jiān)管與行業(yè)自律管理以及政府各監(jiān)管部門相互之間的關(guān)系都沒有理順，仍然存在監(jiān)管職能錯(cuò)位、重疊，權(quán)責(zé)范圍界定不清，相互之間不能協(xié)調(diào)、配合等諸多弊端，以致注冊(cè)會(huì)計(jì)師監(jiān)管體制與我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)與注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀及趨勢(shì)極不相適應(yīng)，監(jiān)管成本高而效率低的問題仍然相當(dāng)突出2。注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)政府監(jiān)管原來是授權(quán)或委托注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)進(jìn)行的，政府只是對(duì)通過注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的行政管理實(shí)現(xiàn)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的宏觀管理，這樣作為注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)自律組織的行業(yè)協(xié)會(huì)又負(fù)擔(dān)著行業(yè)行政審批、監(jiān)管等職責(zé)，行使著行政管理職能。這種雙重身份長(zhǎng)期制約著注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的規(guī)范發(fā)展，不但行業(yè)自律管理無法實(shí)現(xiàn)，而且使政府的實(shí)質(zhì)性監(jiān)管長(zhǎng)期處于缺位狀態(tài)，注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)存在的一些突出問題，如行業(yè)收費(fèi)、稅負(fù)不等一直得不到解決。當(dāng)前我國(guó)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)的政府部門還有財(cái)政、審計(jì)、證券監(jiān)管以及稅務(wù)、工商等多個(gè)部門，往往對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)進(jìn)行多頭重復(fù)檢查，增加了注冊(cè)會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所的負(fù)擔(dān)，并使其產(chǎn)生了逆反心理。同時(shí)，基于行業(yè)監(jiān)管體制不順，監(jiān)管法規(guī)、政策及制度不健全等原因，目前政府各監(jiān)管部門的職責(zé)不明確、不到位，相互交叉重疊，監(jiān)管及處罰不力并且相當(dāng)滯后，造成近年來大量上市公司舞弊及注冊(cè)會(huì)計(jì)師出具虛假審計(jì)報(bào)告的狀況一直得不到根本改善。某些政府部門受到利益的驅(qū)動(dòng)，憑借其行政權(quán)力過度管制會(huì)計(jì)服務(wù)市場(chǎng)，實(shí)行行政干預(yù)、部門分割、行業(yè)壟斷等行為，這無疑加劇了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的無序、混亂和獨(dú)立審計(jì)服務(wù)質(zhì)量的低劣，從而直接或間接地侵犯了投資者及公眾的利益，并導(dǎo)致了一定程度的行業(yè)腐敗。1.2.2 行業(yè)監(jiān)管法規(guī)政策尚不健全及配套我國(guó)這些年連已陸續(xù)頒布了會(huì)計(jì)法、注冊(cè)會(huì)計(jì)師法、審計(jì)法、證券法等法律以及相關(guān)，初步建立了會(huì)計(jì)、審計(jì)及證券法制框架。但是目前有關(guān)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管方面的法律、法規(guī)、政策及配套措施尚不健全、配套，或者令出多門，相互頗多矛盾，監(jiān)管部門無所適從，以致不能適應(yīng)當(dāng)前強(qiáng)化注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管的要求，期待進(jìn)一步修改、補(bǔ)充和完善3。1.2.3 行業(yè)自律機(jī)制薄弱目前，我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)自律基本上由兩部分組成：一是注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所的執(zhí)業(yè)質(zhì)量和執(zhí)業(yè)道德實(shí)行檢查監(jiān)督；一是會(huì)計(jì)師事務(wù)所建立內(nèi)部管理制度，以加強(qiáng)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)質(zhì)量的管理和控制。由于我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，會(huì)計(jì)服務(wù)市場(chǎng)化程度不高，尚未形成一系列規(guī)范性的制度和公約，行業(yè)協(xié)會(huì)自我保護(hù)和自律監(jiān)管力量薄弱，自律監(jiān)管機(jī)制尚未建立，同業(yè)質(zhì)量互查和評(píng)價(jià)體系未能形成，會(huì)計(jì)師事務(wù)所的內(nèi)部質(zhì)量控制制度也未能有效執(zhí)行，導(dǎo)致我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)市場(chǎng)無序競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象十分突出。雖然行業(yè)協(xié)會(huì)在行業(yè)自律方面發(fā)揮了一定作用，但是由于行業(yè)協(xié)會(huì)長(zhǎng)期以來一直沒有真正建立行業(yè)自律機(jī)制，而是集政府監(jiān)管與行業(yè)自律于一身，亦官亦民，既是“政府”又是“民間”。既行使不好政府職能，也無法充分發(fā)揮行業(yè)自律的作用，更無法與國(guó)際慣例接軌，在很大程度上影響了行業(yè)的健康發(fā)展。而且，行業(yè)協(xié)會(huì)長(zhǎng)期掛靠在行政機(jī)關(guān)，其工作人員由機(jī)關(guān)委派，精通業(yè)務(wù)和行業(yè)管理知識(shí)的專業(yè)人員少，行業(yè)專業(yè)服務(wù)與行業(yè)自律監(jiān)管作用不能到位，這些都最終導(dǎo)致了對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所及注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)中嚴(yán)重造假問題的監(jiān)控落后，效率低下，懲治不力，以致在社會(huì)上產(chǎn)生了相當(dāng)程度的負(fù)面影響。第2章 注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管的兩大模式2.1 對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)自律模式的分析2.1.1 行業(yè)自律模式存在的理論依據(jù)2003年8月27日，十屆人大常委會(huì)通過了中華人民共和國(guó)行政許可法（以下簡(jiǎn)稱許可法）。許可法雖然沒有對(duì)可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)進(jìn)行明確規(guī)定，但是對(duì)許可事項(xiàng)范圍所進(jìn)行的一些原則性界定，已明顯體現(xiàn)出國(guó)家治理與社會(huì)分治的分設(shè)關(guān)系。如許可法第十四條規(guī)定，凡是通過市場(chǎng)機(jī)制能夠解決的問題，應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)機(jī)制去解決；通過市場(chǎng)機(jī)制難以解決，但通過規(guī)范、公正的自律能夠解決的問題，應(yīng)當(dāng)通過中介機(jī)構(gòu)自律去解決；即使是市場(chǎng)機(jī)制、中介機(jī)構(gòu)自律解決不了，需要政府加以管理的問題，也要首先考慮通過事后監(jiān)督去解決。也就是說，國(guó)家對(duì)中介機(jī)構(gòu)的管理理念正在由國(guó)家統(tǒng)抓統(tǒng)管向社團(tuán)自治轉(zhuǎn)變，同時(shí)為國(guó)民的社團(tuán)自律管理提供了法律前提和依據(jù)。同時(shí)，行業(yè)自律模式也有其理論依據(jù)：首先，由于專業(yè)性過強(qiáng)即存在著高度職業(yè)判斷，同時(shí)也由于不同的注冊(cè)會(huì)計(jì)師個(gè)人經(jīng)驗(yàn)，不同的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，不同的環(huán)境，外界很難對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師提供的產(chǎn)品進(jìn)行評(píng)價(jià)，因此必須依靠行業(yè)自律。其次，注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)是以整個(gè)行業(yè)的獨(dú)立、誠(chéng)信為基礎(chǔ)的行業(yè)，其賴以生存的基礎(chǔ)是其“誠(chéng)信”的公眾形象，因此，可以理性地預(yù)期注冊(cè)會(huì)計(jì)師在提供服務(wù)的過程中，必然會(huì)保持應(yīng)有的 職業(yè)謹(jǐn)慎，保持應(yīng)有的獨(dú)立性，以保持其在公眾心目中的誠(chéng)信形象，取信于廣大的投資者。2.1.2 行業(yè)自律模式的特點(diǎn)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的自律模式的特點(diǎn)在于:注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)管理微觀層面的事務(wù)均由注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)通過其職業(yè)組織來實(shí)施控制。包括:注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)資格的認(rèn)定(通過資格考試等程序)、執(zhí)業(yè)技術(shù)規(guī)則與職業(yè)道德準(zhǔn)則的制定，并由注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)組織監(jiān)督注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)這些行業(yè)管理規(guī)則的遵循給予獎(jiǎng)懲;職業(yè)服務(wù)定價(jià)則由市場(chǎng)進(jìn)行;注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)組織章程無需經(jīng)過政府部門的批準(zhǔn)。為了實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律的目標(biāo)，注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)組織一般都有比較健全的自我管理機(jī)構(gòu)，如注冊(cè)會(huì)計(jì)師考試與資格確認(rèn)部門、職業(yè)道德準(zhǔn)則制定部門、執(zhí)業(yè)技術(shù)規(guī)則制定部門、執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)督與獎(jiǎng)懲部門、注冊(cè)會(huì)計(jì)師與會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)注冊(cè)部門等。注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)組織的章程及依之制定的具體規(guī)則的性質(zhì)是注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)達(dá)成的公共合約，是注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)民主自律的產(chǎn)物。注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的自律是在市場(chǎng)自由主義理念主導(dǎo)下，職業(yè)服務(wù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的自然結(jié)果。此外，注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管的自律模式是在注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)服務(wù)市場(chǎng)力量的推動(dòng)下而形成，與市場(chǎng)相配合，彌補(bǔ)市場(chǎng)可能的失靈，成為對(duì)解決市場(chǎng)失靈問題的行政監(jiān)管方案的一個(gè)有效替代4。2.1.3 行業(yè)自律模式的利弊及其分析行業(yè)自律模式的優(yōu)點(diǎn)在于：它對(duì)于注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)管有較大的靈活性、獨(dú)立性和適應(yīng)性。首先，能及時(shí)和有效地針對(duì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的要求作出反應(yīng)，主要包括：準(zhǔn)確了解從業(yè)人員的意愿，及時(shí)發(fā)現(xiàn)審計(jì)環(huán)境和審計(jì)時(shí)間的變化，并通過制度和完善審計(jì)準(zhǔn)則盡快進(jìn)行調(diào)整，從而可以保持和增強(qiáng)指導(dǎo)性、科學(xué)性和適應(yīng)性。其次，在這種模式下，由注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)對(duì)行業(yè)實(shí)行自律管理，政府干預(yù)很少，從而增強(qiáng)了注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的行業(yè)獨(dú)立性，并有利于增強(qiáng)社會(huì)各界對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的信任。再次，隨著現(xiàn)代注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的發(fā)展，注冊(cè)會(huì)計(jì)師所提供的職業(yè)服務(wù)種類已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)審計(jì)職業(yè)服務(wù)等的范疇，能提供包括審計(jì)與會(huì)計(jì)、管理咨詢、稅務(wù)、公司財(cái)務(wù)、公司重整、法律服務(wù)、外協(xié)服務(wù)等領(lǐng)域內(nèi)的職業(yè)服務(wù)，其中的許多職業(yè)服務(wù)，是沒有法律規(guī)范的，政府也沒有能力去施加管制，而自律可以涵蓋注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)服務(wù)的全部領(lǐng)域，注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)組織的自我管制可迅速作出反應(yīng)，組織會(huì)員進(jìn)行相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與交流，發(fā)布相關(guān)的執(zhí)業(yè)指南，實(shí)施有益的培訓(xùn)計(jì)劃，這些都有助于提高他們的服務(wù)質(zhì)量。最后，由于是注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的共同意志，其制定的規(guī)則也能較好地為執(zhí)業(yè)會(huì)計(jì)師所理解和貫徹，較易于監(jiān)控規(guī)則的執(zhí)行效果。當(dāng)然，行業(yè)自律模式也存在著許多缺點(diǎn)。首先，盡管從世界上第一個(gè)注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)組織誕生，注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)就注重對(duì)公眾利益的保護(hù)。但自律模式是注冊(cè)會(huì)計(jì)師們自己管理自己，自己給自己制定規(guī)則，自己監(jiān)督自己遵守規(guī)則，無充分的外部監(jiān)督，這使得自律模式下“保護(hù)公眾利益”的宣講顯得蒼白無力。所以，對(duì)于政府干預(yù)主義理念占主導(dǎo)地位的后進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，靠注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)自律的長(zhǎng)期努力來為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供支撐顯然是不現(xiàn)實(shí)的。其次，行業(yè)自律的權(quán)威不如行政監(jiān)管，約束力不足，即只能對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師及其事務(wù)所進(jìn)行約束，懲戒能力有限，這都影響了其監(jiān)管效果。 2.2 對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)行政監(jiān)管模式的分析2.2.1 行政監(jiān)管模式存在的理論依據(jù)第一,我國(guó)長(zhǎng)期奉行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制, 而統(tǒng)一計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)又以政府對(duì)所有資源的控制為前提，政府因此享有了全面、直接干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的權(quán)力，包括對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的干預(yù)。 第二，中央集權(quán)制也是我國(guó)政府干預(yù)型管理模式形成的重要基礎(chǔ)。在中央集權(quán)制下，各級(jí)地方政府都是以中央政府助手形象出現(xiàn)的，行業(yè)協(xié)會(huì)就更是如此了，其主要功能體現(xiàn)為與政府一起完成對(duì)其成員的管理，而不是對(duì)政府的制約與監(jiān)督。第三，我國(guó)傳統(tǒng)的政治文化是一種對(duì)政府“永遠(yuǎn)不設(shè)防”的文化，政府官員是“父母官”，人們絕對(duì)沒有對(duì)其動(dòng)機(jī)產(chǎn)生過懷疑。這種理念極大地限制了獨(dú)立自主人文精神的發(fā)展。長(zhǎng)此以往，政府外的社會(huì)自我管理極度貧乏，政府也順理成章地滲透進(jìn)了各個(gè)領(lǐng)域。2.2.2 行政監(jiān)管模式的特點(diǎn)與注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)管理的自律方式的特點(diǎn)相反，行政監(jiān)管方式的特點(diǎn)則在于，政府對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)管理微觀層面的事務(wù)實(shí)施控制。在此模式下，政府一般會(huì)頒布詳盡的注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)管理法律法規(guī)，對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師及會(huì)計(jì)師事務(wù)所的執(zhí)業(yè)資格、執(zhí)業(yè)范圍、執(zhí)業(yè)技術(shù)規(guī)則、職業(yè)道德準(zhǔn)則以及執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)督與處罰等進(jìn)行規(guī)范，甚至某些職業(yè)服務(wù)(如法定審計(jì))的定價(jià)也由政府管制。在行政監(jiān)管模式下，注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)組織的性質(zhì)與行業(yè)自律下的注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)組織是不同的，實(shí)質(zhì)是政府管制職能的延伸，可以視作是政府的組成部分，是政府管理注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的一個(gè)特殊部門(如以社團(tuán)法人的面貌出現(xiàn))。其管理職權(quán)是政府賦予的，而不是注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)自己民主決策給予的，政府隨時(shí)可以依據(jù)現(xiàn)行法律收回這些管理職權(quán)。注冊(cè)會(huì)計(jì)師必須要加入作為政府管制職能延伸的注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)組織，才可進(jìn)人職業(yè)服務(wù)市場(chǎng)提供職業(yè)服務(wù)。當(dāng)然，盡管都是政府管制，但采取該管理體制的各國(guó)政府管制的具體形式與內(nèi)容還是有差異的。如德國(guó)政府將執(zhí)業(yè)技術(shù)規(guī)則的制定權(quán)賦予注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)組織;日本政府則是自己制定執(zhí)業(yè)技術(shù)規(guī)則，由職業(yè)組織制定實(shí)施細(xì)則;荷蘭是由注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)組織擬定執(zhí)業(yè)技術(shù)等方面的規(guī)則，由內(nèi)閣經(jīng)濟(jì)事務(wù)大臣批準(zhǔn)后在政府公報(bào)上發(fā)布實(shí)施。2.2.3 行政監(jiān)管模式的利弊及其分析行政監(jiān)管模式的優(yōu)點(diǎn)在于：首先，它具有較強(qiáng)的權(quán)威性，具有足夠的強(qiáng)制力，在政府干預(yù)主義理念主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，也較易于為社會(huì)公眾接受。這種權(quán)威性一方面來自于政府行為的強(qiáng)制力，另一方面也來自于大眾從心理上對(duì)政府作為“公眾利益”的代表的認(rèn)同。其次，采用該種模式也有利于國(guó)家加強(qiáng)對(duì)資本市場(chǎng)的管理以及為政府干預(yù)和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)提供更加準(zhǔn)確、可靠的信息。最后，相對(duì)于行業(yè)自律而言，行政監(jiān)管的獨(dú)立性要強(qiáng)些，因?yàn)?，它畢竟處于被管制行業(yè)的外部。社會(huì)公眾一般對(duì)政府管制在保護(hù)公眾利益方面有著一種“理想主義情結(jié)”，即認(rèn)為政府超然獨(dú)立，是社會(huì)公眾利益的當(dāng)然代表。所以，總的來看，行政監(jiān)管的獨(dú)立性要強(qiáng)于行業(yè)自律。而且，行政監(jiān)管還可以通過政府創(chuàng)造職業(yè)服務(wù)需求促使注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展起來，加速進(jìn)程，花較短的時(shí)間走完發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家花了很長(zhǎng)時(shí)間走過的路。 當(dāng)然，同行業(yè)自律一樣，注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)管理的行政監(jiān)管模式也有一定的缺點(diǎn)。首先，政府管制的官僚程度比職業(yè)組織更濃厚，與被管制者之間的信息不對(duì)稱程度也遠(yuǎn)甚于行業(yè)自律。因此，它也就缺乏了行業(yè)自律所具有的靈活性與適應(yīng)性，往往滯后于注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)服務(wù)市場(chǎng)的發(fā)展，不能迅速發(fā)現(xiàn)和解決職業(yè)服務(wù)市場(chǎng)中存在的問題，所以，管制效率一般低于行業(yè)自律。其次，政府過多的干預(yù)可能使其變成政府的工具，而失去其獨(dú)立性的性質(zhì)5。2.3 對(duì)“行業(yè)自律”和“行政監(jiān)管”兩大模式互補(bǔ)性的分析 從行業(yè)自律和行政監(jiān)管的依據(jù)和優(yōu)缺點(diǎn)來看，兩者并不互相排斥，行業(yè)自律和行政監(jiān)管相互補(bǔ)充。具體來講，關(guān)于注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)道德方面的規(guī)范，應(yīng)該實(shí)行嚴(yán)格的行政監(jiān)管，由行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定，但可以吸收注冊(cè)會(huì)計(jì)師的廣泛參與。這體現(xiàn)了行政監(jiān)管和行業(yè)自律的有機(jī)結(jié)合6。在現(xiàn)代資本市場(chǎng)上，由于注冊(cè)會(huì)計(jì)師的審計(jì)報(bào)告責(zé)任已經(jīng)擴(kuò)展到所有相關(guān)的財(cái)務(wù)報(bào)表使用者，而不再局限于委托方，那么一旦注冊(cè)會(huì)計(jì)師違背其“誠(chéng)信”原則導(dǎo)致審計(jì)失敗，不僅導(dǎo)致的損失金額非常大，而且將影響到更多的利益相關(guān)者。況且注冊(cè)會(huì)計(jì)師不當(dāng)審計(jì)報(bào)告的危害也許并不能夠立即凸現(xiàn)，往往需要相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期才能夠顯示出其危害，那時(shí)“木已成舟”。所以必須事先對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的職業(yè)道德規(guī)范進(jìn)行行政監(jiān)管。在行政監(jiān)管的威懾下，注冊(cè)會(huì)計(jì)師往往會(huì)內(nèi)部化預(yù)期的損失，并因此采納相應(yīng)的預(yù)防措施來生產(chǎn)出恰當(dāng)審計(jì)質(zhì)量的審計(jì)報(bào)告。但是，對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)道德的行政監(jiān)管要比獨(dú)立審計(jì)準(zhǔn)則技術(shù)層面的行政監(jiān)管要困難的多，為此不僅需要行政監(jiān)管，而且在職業(yè)道德方面注冊(cè)會(huì)計(jì)師的行業(yè)自律將發(fā)展更大的作用。行業(yè)自律和行政監(jiān)管的相互補(bǔ)充和有機(jī)結(jié)合是目前世界范圍內(nèi)關(guān)于注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)進(jìn)行規(guī)范的主流?？梢哉f，行政監(jiān)管和行業(yè)自律相結(jié)合是未來的發(fā)展方向。第3章 國(guó)外行業(yè)監(jiān)管模式與啟示 從世界范圍看，英美的注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)相當(dāng)發(fā)達(dá)，各國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師監(jiān)管模式雖然不盡相同，但英美模式可以說最具有代表性，許多國(guó)家或地區(qū)都照搬或仿效這兩種模式，可以這么說，英美模式是整個(gè)世界會(huì)計(jì)師行業(yè)的一面旗幟7。3.1 英國(guó)的行業(yè)監(jiān)管模式與啟示3.1.1法律對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的影響除了公司審計(jì)、投資業(yè)務(wù)和破產(chǎn)清算等業(yè)務(wù)，英國(guó)的法律沒有規(guī)定對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的其他業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。在這三類服務(wù)領(lǐng)域中，注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)團(tuán)體充當(dāng)了主要監(jiān)管角色，并接受貿(mào)工部或財(cái)政部的監(jiān)督。1990年，貿(mào)工部認(rèn)可了英格蘭和威爾士特許會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)、蘇格蘭特許會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)、愛爾蘭特許會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的監(jiān)管組織地位。注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)對(duì)投資業(yè)務(wù)資格的批準(zhǔn)和監(jiān)控等程序，要接受證券和投資委員會(huì)的審核，注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)要就此向證券和投資委員會(huì)提出報(bào)告。3.1.2獨(dú)立的監(jiān)管體系 在注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)高度自律的英國(guó)，社會(huì)公眾利益的維護(hù)主要依賴于以下四個(gè)方面：一是注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)團(tuán)體對(duì)會(huì)員資格和注冊(cè)的控制；二是注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)團(tuán)體對(duì)會(huì)員的監(jiān)管，包括制定道德準(zhǔn)則和懲戒程序；三是注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)團(tuán)體制定和實(shí)施審計(jì)準(zhǔn)則；四是法律對(duì)公司審計(jì)、投資業(yè)務(wù)和破產(chǎn)清算的規(guī)定。由此看來，社會(huì)公眾利益是否得到保護(hù)，主要取決于注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的自律狀況8。 建立獨(dú)立的監(jiān)管體系有兩種基本方式可供選擇：一是通過法律，借助公司法或通過新的立法途徑；二是以會(huì)計(jì)師職業(yè)團(tuán)體的現(xiàn)有職責(zé)為基礎(chǔ)的非立法途徑。 1998年3月，會(huì)計(jì)團(tuán)體咨詢委員會(huì)提出建立獨(dú)立監(jiān)管體系的建議，并得到了英國(guó)貿(mào)工部的認(rèn)可。1998年11月，會(huì)計(jì)團(tuán)體咨詢委員會(huì)公布了“會(huì)計(jì)職業(yè)團(tuán)體的監(jiān)管體系”方案，廣泛征求社會(huì)各界的意見。會(huì)計(jì)團(tuán)體咨詢委員會(huì)的建議包括5個(gè)方面：（1）建立一個(gè)獨(dú)立的基金會(huì)，資金來源于會(huì)計(jì)職業(yè)團(tuán)體。該委員會(huì)負(fù)責(zé)任命復(fù)核委員會(huì)、審計(jì)實(shí)務(wù)委員會(huì)、調(diào)查和懲戒委員會(huì)、調(diào)查和懲戒委員會(huì)。受政府授權(quán)基金會(huì)同時(shí)有權(quán)任命道德準(zhǔn)則委員會(huì)。（2）成立一個(gè)由非執(zhí)業(yè)會(huì)計(jì)師占多數(shù)的復(fù)核委員會(huì)，以保證其獨(dú)立性和促進(jìn)外界對(duì)監(jiān)管體系的參與。該委員會(huì)負(fù)責(zé)處理調(diào)查和懲戒委員會(huì)管轄范圍之外的投宿、案件調(diào)查和懲戒事項(xiàng)。（3）改造審計(jì)實(shí)務(wù)委員會(huì)，其成員由基金會(huì)任命，包括“很大一部分獨(dú)立于審計(jì)職業(yè)的成員”。該委員會(huì)負(fù)責(zé)制定審計(jì)準(zhǔn)則。（4）成立負(fù)責(zé)制定道德準(zhǔn)則的道德準(zhǔn)則委員會(huì)，其成員至少60%獨(dú)立于會(huì)計(jì)職業(yè)界。（5）成立負(fù)責(zé)查處重大違規(guī)案件的調(diào)查和懲戒委員會(huì)，其成員至少60%獨(dú)立于會(huì)計(jì)職業(yè)界。 會(huì)計(jì)團(tuán)體咨詢委員會(huì)的建議，不僅被貿(mào)工部基本采納，而且也受到了會(huì)計(jì)職業(yè)團(tuán)體的歡迎。一個(gè)全新的獨(dú)立的監(jiān)管體系正呼之欲出，可以說，這是英國(guó)對(duì)其高度自律的會(huì)計(jì)職業(yè)進(jìn)行的一次重大改革。3.1.3 英國(guó)行業(yè)監(jiān)管模式對(duì)我國(guó)的啟示從英國(guó)情況來看，注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)高度自律，政府通過法律引導(dǎo)注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)的發(fā)展，會(huì)計(jì)職業(yè)團(tuán)體通過自身努力加強(qiáng)監(jiān)管。從現(xiàn)在看，英國(guó)即將出現(xiàn)一個(gè)全新的獨(dú)立的監(jiān)管體系，這是英國(guó)會(huì)計(jì)職業(yè)團(tuán)體迄今為止進(jìn)行的最重大改革。這次改革給我們帶來了如下啟示：（1）注冊(cè)會(huì)計(jì)師與社會(huì)公眾利益密切相關(guān)，由于注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)團(tuán)體的利益與社會(huì)公眾不盡一致，社會(huì)公眾理應(yīng)要求加強(qiáng)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的監(jiān)管。（2）對(duì)高度自律的注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)進(jìn)行改革并不意味著對(duì)其全盤否定，自律是行業(yè)是否成熟的標(biāo)志。獨(dú)立的監(jiān)管體系可以滿足社會(huì)公眾對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的監(jiān)管，是對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)自律的更高要求。（3）政府對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師直接進(jìn)行監(jiān)管并非唯一有效的方式，如果通過非立法途徑成立一個(gè)有效、透明、獨(dú)立的監(jiān)管體制，政府就沒有必要參與其中。但是，如果政府認(rèn)為未能實(shí)現(xiàn)有效、透明、獨(dú)立的監(jiān)管目標(biāo)，就有可能轉(zhuǎn)向法定途徑。由此看來，如果獨(dú)立監(jiān)管體系不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，英國(guó)政府就會(huì)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師進(jìn)行直接監(jiān)管，注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的高度自律也將不復(fù)存在。3.2 美國(guó)的行業(yè)監(jiān)管模式與啟示3.2.1 政府對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的監(jiān)管政府在美國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師管理中扮演著重要的監(jiān)管角色。證券交易委員會(huì)是監(jiān)管注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)的機(jī)構(gòu)之一。證券交易管理委員會(huì)于1934年由美國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)成立，作為一個(gè)獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)，擔(dān)負(fù)著監(jiān)督聯(lián)邦證券法案實(shí)施的重要職責(zé)。雖然證券交易管理委員會(huì)并不直接對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，但其影響很大，可以暫?；蛉∠?cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)上市公司的資格。近年來，證券交易管理委員會(huì)已暫停了許多注冊(cè)會(huì)計(jì)師從事上市公司審計(jì)的權(quán)力，并禁止了一批會(huì)計(jì)師事務(wù)所在一定期限接受新的客戶。12州會(huì)計(jì)事務(wù)委員會(huì)是監(jiān)管注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)最直接的一個(gè)機(jī)構(gòu)。美國(guó)50個(gè)州，加上四個(gè)特區(qū)，都有自己的會(huì)計(jì)成文法，并由各州會(huì)計(jì)事務(wù)委員會(huì)監(jiān)督實(shí)施。根據(jù)法律賦予的權(quán)力，各州會(huì)計(jì)事務(wù)委員會(huì)還負(fù)責(zé)制定有關(guān)執(zhí)業(yè)規(guī)則，以明確注冊(cè)會(huì)計(jì)師的執(zhí)業(yè)資格要求，保證執(zhí)業(yè)行為的客觀、公正，懲戒不當(dāng)執(zhí)業(yè)-包括取消執(zhí)業(yè)資格。州會(huì)計(jì)事務(wù)委員會(huì)是隸屬于各州政府的行政管理機(jī)構(gòu)，其成員一般由各州政府委任。在不同的州，州會(huì)計(jì)事務(wù)委員會(huì)的人員構(gòu)成并不相同，但一般來說，其大部分成員為注冊(cè)會(huì)計(jì)師。由于州會(huì)計(jì)事務(wù)委員會(huì)頒發(fā)注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)證書，因此，執(zhí)業(yè)注冊(cè)會(huì)計(jì)師如果嚴(yán)重違反州會(huì)計(jì)師事務(wù)委員會(huì)制定的行為準(zhǔn)則，將被吊銷執(zhí)業(yè)證書。盡管這種情況并不經(jīng)常發(fā)生，但吊銷執(zhí)業(yè)證書將會(huì)迫使執(zhí)業(yè)人員離開會(huì)計(jì)職業(yè)界。大多數(shù)州都采用美國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)制定的行為準(zhǔn)則，也有些州制定的行為準(zhǔn)則更為嚴(yán)格。近年來，越來越多的州采用了比美國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)更為嚴(yán)格的行為準(zhǔn)則。盡管如此，社會(huì)公眾對(duì)州會(huì)計(jì)事務(wù)委員會(huì)仍頗有微詞：其一，州會(huì)計(jì)事務(wù)委員會(huì)的主要工作是限制隨便進(jìn)入注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)的人士，而不是保護(hù)處于信息弱勢(shì)的社會(huì)公眾免遭執(zhí)業(yè)不當(dāng)?shù)膫Γ黄涠?，州?huì)計(jì)事務(wù)委員會(huì)作為執(zhí)法機(jī)構(gòu)，工作效率低下。前一種職責(zé)導(dǎo)致越來越多的社會(huì)公眾代表進(jìn)入州會(huì)計(jì)事務(wù)委員會(huì)；后一種指責(zé)導(dǎo)致許多州出臺(tái)了所謂的“夕陽法律”。即規(guī)定州會(huì)計(jì)事務(wù)委員會(huì)的“存續(xù)”期限，臨近期滿要接受特別審查。如果審查意見能夠充分證明該機(jī)構(gòu)存在的必要性，且運(yùn)行效率較高，那么，就可以繼續(xù)存在；否則，就要按照預(yù)先規(guī)定的時(shí)間終止解散。不過迄今為止，還沒有任何州會(huì)計(jì)事務(wù)委員會(huì)根據(jù)“夕陽法律”被終止工作。3.2.2法律對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的影響法律對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)有著非常重要的影響。與習(xí)慣法一樣，成文法在注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)中也占有非常重要的地位。對(duì)美國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)影響最大的是1933年證券法和1934年證券交易法。上述法律涉及注冊(cè)會(huì)計(jì)師的民事責(zé)任和刑事責(zé)任，注冊(cè)會(huì)計(jì)師在執(zhí)行審計(jì)業(yè)務(wù)時(shí)，要充分認(rèn)識(shí)到潛在的責(zé)任，要保持應(yīng)有的職業(yè)謹(jǐn)慎，以降低職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。立法機(jī)構(gòu)也對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)有著重要影響。如果立法機(jī)構(gòu)認(rèn)為聯(lián)邦證券法和州會(huì)計(jì)法律沒有從各方面恰當(dāng)?shù)乜刂谱?cè)會(huì)計(jì)師的活動(dòng)，就可能會(huì)進(jìn)一步關(guān)注并修改這些法律條款。從20世紀(jì)70年代后期開始，美國(guó)國(guó)會(huì)的審查委員會(huì)就不時(shí)地就證券法的執(zhí)行情況展開調(diào)查。立法機(jī)構(gòu)的活動(dòng)直接導(dǎo)致了美國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所管理部的成立以及其他一些改革措施的出臺(tái)。113.2.3美國(guó)行業(yè)監(jiān)管模式對(duì)我國(guó)的啟示從美國(guó)情況來看，美國(guó)長(zhǎng)期奉行的是自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)管理主要以民間職業(yè)團(tuán)體主導(dǎo)，政府幾乎不加任何干預(yù)，有比較完善和健全的自律機(jī)構(gòu)，監(jiān)管的范圍和權(quán)限很寬廣，整個(gè)會(huì)計(jì)行業(yè)是一個(gè)自我約束的行業(yè)。如此，我們可以得到如下啟示：（1）注冊(cè)會(huì)計(jì)師實(shí)現(xiàn)自律的必要條件是要有一個(gè)制定和完善的道德準(zhǔn)則，并對(duì)違反道德準(zhǔn)則的會(huì)員進(jìn)行適當(dāng)懲處的有效機(jī)制；（2）對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的業(yè)務(wù)質(zhì)量進(jìn)行有效監(jiān)管是保證注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)實(shí)行自律的基礎(chǔ)，如果會(huì)計(jì)師事務(wù)所經(jīng)常執(zhí)業(yè)不當(dāng)，損害社會(huì)公眾的利益，政府就會(huì)采取措施進(jìn)行直接監(jiān)管；（3）政府機(jī)構(gòu)發(fā)放執(zhí)業(yè)證書只是監(jiān)督和控制注冊(cè)會(huì)計(jì)師的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，如果注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)自律不能滿足社會(huì)公眾的要求，社會(huì)公眾就會(huì)懷疑其存在的合理性，政府機(jī)構(gòu)也將因此受到責(zé)難。 第4章 解決問題的對(duì)策目前，關(guān)于我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的管理模式，主要有兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)應(yīng)當(dāng)實(shí)行完全自律；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)應(yīng)當(dāng)實(shí)行相對(duì)自律，實(shí)行行政監(jiān)管與行業(yè)自律相結(jié)合的管理模式。作者認(rèn)為，我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)實(shí)行完全自律目前尚不具備條件，只能是注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的努力方向：首先，政府監(jiān)管是保證注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)持續(xù)存在的基礎(chǔ)。其次，注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)團(tuán)體的利益與社會(huì)公眾不盡一致。第三，我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)時(shí)期，有關(guān)法律、法規(guī)正在逐步完善，注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)與政府有關(guān)部門協(xié)調(diào)、溝通的事情很多，如果注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)完全自律，必然在這方面遇到許多困難。 第四，注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)不僅要代表注冊(cè)會(huì)計(jì)師的利益，還要維護(hù)社會(huì)公眾的利益，否則就不能取信于社會(huì)，政府也不會(huì)讓其進(jìn)行自我管理。最后，職業(yè)道德是注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)自律所必需的，而我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)道德整體水平的提高需要幾代人的努力，不是一朝一夕所能完成的。況且，行政監(jiān)管和行業(yè)自律兩者并不相排斥，它們各有利弊。所以，作者認(rèn)為，行業(yè)自律和外部監(jiān)管應(yīng)該相互補(bǔ)充，相互結(jié)合，走行業(yè)自律與行政監(jiān)管相結(jié)合的行業(yè)管理之路。4.1 加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)建設(shè)，促進(jìn)行業(yè)自律性管理 4.1.1加強(qiáng)和提高行業(yè)協(xié)會(huì)的自身建設(shè)正確定位行業(yè)協(xié)會(huì)與政府之間的關(guān)系，把行業(yè)協(xié)會(huì)真正辦成“自我發(fā)展、自我服務(wù)”的自律性職業(yè)團(tuán)體。協(xié)會(huì)應(yīng)逐步從掛靠行政機(jī)關(guān)中獨(dú)立出去，政府公職人員不能在協(xié)會(huì)任職，協(xié)會(huì)工作人員應(yīng)當(dāng)熟悉本行業(yè)業(yè)務(wù)，協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)由行業(yè)中德高望重的專家經(jīng)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。 4.1.2 建立若干專業(yè)委員會(huì)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)建立涉及懲戒、調(diào)查、執(zhí)業(yè)責(zé)任鑒定、注冊(cè)、考試、審計(jì)準(zhǔn)則、職業(yè)道德、職業(yè)教育等在內(nèi)的各類專業(yè)委員會(huì)，引人專家指導(dǎo)制度，并建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，定期或不定期與政府有關(guān)部門及司法部門進(jìn)行聯(lián)系、溝通和協(xié)調(diào)，就行業(yè)所涉及的專業(yè)技術(shù)界定等問題進(jìn)行協(xié)調(diào)和磋商，以免造成誤解，依法維護(hù)行業(yè)正當(dāng)利益。4.1.3 建立健全各項(xiàng)業(yè)務(wù)監(jiān)管制度當(dāng)前協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其專職業(yè)務(wù)監(jiān)管部門的作用，建立健全各項(xiàng)業(yè)務(wù)監(jiān)管制度。（1）建立同業(yè)互查制度，嚴(yán)把檢查人員素質(zhì)關(guān)，只有經(jīng)過行業(yè)協(xié)會(huì)檢查合格并作出自律承諾的注冊(cè)會(huì)計(jì)師才有資格參加同業(yè)互查，確保同業(yè)互查質(zhì)量，促進(jìn)被查注冊(cè)會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所改進(jìn)不足之處，不斷規(guī)范執(zhí)業(yè)行為，切實(shí)提高執(zhí)業(yè)質(zhì)量。（2）實(shí)施行業(yè)業(yè)務(wù)報(bào)備制度，并要求對(duì)客戶的異常變動(dòng)和前后任注冊(cè)會(huì)計(jì)師之間的交接、溝通和聯(lián)系情況做出必要的說明，做到動(dòng)態(tài)掌握，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止各種不正當(dāng)手段爭(zhēng)攬業(yè)務(wù)。（3）建立注冊(cè)會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所誠(chéng)信檔案制度，對(duì)違反行業(yè)自律規(guī)定的注冊(cè)會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所的行為記錄在案，并及時(shí)采取談話提醒措施，以幫助教育為主，督促其及時(shí)整改。對(duì)屢犯者，應(yīng)在行業(yè)內(nèi)予以通報(bào)批評(píng)或公開譴責(zé)，情節(jié)嚴(yán)重者，要通過新聞媒體予以曝光;情節(jié)特別嚴(yán)重的，并構(gòu)成行政處罰的，應(yīng)依法移送行業(yè)主管部門處理。（4）是建立信息反饋制度，及時(shí)向政府有關(guān)部門反映注冊(cè)會(huì)計(jì)師的意見，并就執(zhí)業(yè)中所了解和收集的有關(guān)政策效應(yīng)情況提出建議，為政府有關(guān)部門制定政策提供參考資料。4.1.4 加強(qiáng)協(xié)會(huì)秘書處建設(shè) （1）加強(qiáng)協(xié)會(huì)秘書處作風(fēng)建設(shè)。牢固樹立為會(huì)員服務(wù)意識(shí)，急會(huì)員所急，想會(huì)員所想。（2）加強(qiáng)協(xié)會(huì)秘書處工作機(jī)制建設(shè)。建立重大事項(xiàng)集體討論決策機(jī)制，完善秘書處決策程序，強(qiáng)化監(jiān)督制約機(jī)制，健全激勵(lì)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等。（3）加強(qiáng)協(xié)會(huì)秘書處制度建設(shè)。完善協(xié)會(huì)秘書處財(cái)務(wù)管理、人員管理、財(cái)產(chǎn)管理、公文處理、信訪接待等各項(xiàng)內(nèi)部管理規(guī)章制度，提高協(xié)會(huì)秘書處內(nèi)部管理的規(guī)范化水平。（4）加強(qiáng)協(xié)會(huì)秘書處機(jī)構(gòu)建設(shè)。根據(jù)完善自律功能的要求，我們應(yīng)該考慮秘書處自身內(nèi)設(shè)的機(jī)構(gòu)應(yīng)該如何去設(shè)置和調(diào)整，明確部門職責(zé)、崗位職責(zé)，根據(jù)職能配備好人員，確保自律職能的履行到位。（5）加強(qiáng)協(xié)會(huì)秘書處隊(duì)伍建設(shè)。自律化管理對(duì)協(xié)會(huì)工作人員的素質(zhì)和服務(wù)能力，提出了更高要求。協(xié)會(huì)的工作人員要有緊迫感、危機(jī)感、使命感，要加強(qiáng)學(xué)習(xí)和研究，不斷提升自身素質(zhì)，使協(xié)會(huì)的自律職能得到更好的發(fā)揮。各級(jí)協(xié)會(huì)要重視人才的建設(shè)和培養(yǎng)，采取多種措施，為協(xié)會(huì)隊(duì)伍整體素質(zhì)的提高提供有利條件。4.1.5 建立以會(huì)員為中心的行業(yè)自律管理體系（1）應(yīng)進(jìn)一步著力提高會(huì)員的專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)道德水平。應(yīng)在各級(jí)協(xié)會(huì)組織下，有目標(biāo)、有計(jì)劃、有步驟、堅(jiān)持不懈地開展各項(xiàng)工作，把各項(xiàng)措施真正落到實(shí)處。只有這樣，既注重考試和培訓(xùn)，也注重誠(chéng)信建設(shè)，多方面努力才能真正提高會(huì)員的綜合素質(zhì)。（2）應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范和指導(dǎo)會(huì)員的執(zhí)業(yè)行為。今后在這一方面各級(jí)注協(xié)應(yīng)進(jìn)一步加大工作力度，細(xì)化各項(xiàng)準(zhǔn)則深入事務(wù)所調(diào)查了解情況，幫助解決實(shí)際操作中存在的困難和問題，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)會(huì)員的專業(yè)指導(dǎo)和技術(shù)幫助，從而規(guī)范會(huì)員的執(zhí)業(yè)行為。（3）應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化會(huì)員的自律水平，提高執(zhí)業(yè)質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)防范能力。注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)應(yīng)通過不斷建立和完善自律性檢查和懲戒機(jī)制，加強(qiáng)自律性監(jiān)管組織和制度建設(shè)，充實(shí)監(jiān)管力量9。（4）應(yīng)盡快全面啟動(dòng)非執(zhí)業(yè)會(huì)員管理和服務(wù)工作。今后協(xié)會(huì)應(yīng)切實(shí)采取措施重視非執(zhí)業(yè)會(huì)員的管理工作，大力開展教育培訓(xùn)，加強(qiáng)信息交流溝通，強(qiáng)化行為規(guī)范，增強(qiáng)其加入?yún)f(xié)會(huì)的自豪感，以提高行業(yè)的凝聚力和影響力。（5）應(yīng)進(jìn)一步協(xié)調(diào)內(nèi)外關(guān)系，努力改善行業(yè)的執(zhí)業(yè)環(huán)境并強(qiáng)化宣傳，全面塑造行業(yè)的健康形象。4.1.6 加強(qiáng)中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)與地方協(xié)會(huì)的協(xié)調(diào)地方協(xié)會(huì)是中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的地方分會(huì)，應(yīng)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，以增強(qiáng)協(xié)會(huì)內(nèi)部的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性，保證行政方針政策的有效執(zhí)行，減少地方政府對(duì)行業(yè)的干預(yù)8。4.1.7 會(huì)計(jì)師事務(wù)所完善組織形式鑒于個(gè)人和合伙制的會(huì)計(jì)師事務(wù)所承擔(dān)無限責(zé)任，將從根本上約束注冊(cè)會(huì)計(jì)師的職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)質(zhì)量。應(yīng)當(dāng)在新注冊(cè)會(huì)計(jì)師法中將會(huì)計(jì)師事務(wù)所的組織形式規(guī)定為個(gè)人、合伙制和有限制，并適當(dāng)提高其設(shè)立門檻，尤其是對(duì)于有限合伙制會(huì)計(jì)師事務(wù)所的設(shè)立加以嚴(yán)格規(guī)定。4.2 強(qiáng)化政府監(jiān)管4.2.1規(guī)范行業(yè)法律體系（1）修訂注冊(cè)會(huì)計(jì)師法。結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)，廣泛征求有關(guān)部門、專家、學(xué)者以及各事務(wù)所及注冊(cè)會(huì)計(jì)師的意見，盡快修訂注冊(cè)會(huì)計(jì)師法，制定實(shí)施細(xì)則，明確行業(yè)管理體制、協(xié)會(huì)定位、政府行政監(jiān)管、事務(wù)所組織形式、非執(zhí)業(yè)人員出資、執(zhí)業(yè)規(guī)則的法律效力、事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師的法律責(zé)任、民事責(zé)任的追溯時(shí)效、與其他法律的銜接等關(guān)系行業(yè)發(fā)展的重大問題。（2）清理行業(yè)內(nèi)部行政監(jiān)管的規(guī)章制度。結(jié)合行業(yè)管理的現(xiàn)狀以及行政監(jiān)管變化的實(shí)際情況，加緊做好行業(yè)現(xiàn)行法律、法規(guī)和管理制度的清理工作。修訂事務(wù)所審批、變更、注銷管理法、年檢辦法、注冊(cè)會(huì)計(jì)師注冊(cè)、年檢辦法，試行重大業(yè)務(wù)報(bào)備制度，完善事務(wù)所及注冊(cè)會(huì)計(jì)師行政監(jiān)督處罰管理制度等行業(yè)管理規(guī)章制度。規(guī)范行政監(jiān)管工作程序，規(guī)范行政行為，建立高效的行政監(jiān)管運(yùn)作機(jī)制等。（3）出臺(tái)、完善相關(guān)法規(guī)，明確監(jiān)管責(zé)任。出臺(tái)財(cái)政監(jiān)督法、財(cái)政部門實(shí)施注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管準(zhǔn)則等。4.2.2 堅(jiān)持采取聯(lián)手監(jiān)管方式建立聯(lián)席會(huì)議制度，財(cái)政部門牽頭，由有權(quán)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)行使檢查監(jiān)督權(quán)的部門，如證監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)、財(cái)政部派出機(jī)構(gòu)、審計(jì)部門、工商部門、公安部門等，組成聯(lián)席會(huì)議成員單位，定期或不定期地召開會(huì)議，進(jìn)行交換、溝通和）調(diào)行業(yè)監(jiān)管信息。建立聯(lián)合監(jiān)督檢查管理機(jī)制，財(cái)政、審計(jì)、證券監(jiān)管等各政府部門及行業(yè)協(xié)會(huì)經(jīng)共同協(xié)商后，聯(lián)合開展檢查工作，共同開展對(duì)上市公司的信息披露、會(huì)計(jì)師事務(wù)所及注冊(cè)會(huì)計(jì)師的獨(dú)立性及執(zhí)業(yè)質(zhì)量、違法造假案件等的監(jiān)督檢查及處理處罰，并建立誠(chéng)信檔案，形成一個(gè)務(wù)實(shí)、協(xié)調(diào)、有效的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。這樣既減少了監(jiān)督檢查成本，又減輕了注冊(cè)會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所的負(fù)擔(dān)，同時(shí)提高了政府監(jiān)管功效。4.2.3 堅(jiān)持政府各部門之間的有效協(xié)調(diào)和配合要針對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)發(fā)展過程中存在的顯著問題，相互協(xié)調(diào)，密切配合與合作。例如，協(xié)調(diào)物價(jià)管理部門，通過行業(yè)內(nèi)外的反復(fù)論證，制定統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)政府及事業(yè)單位委托的業(yè)務(wù)，考慮其公益性行為的性質(zhì)，可制定最高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);針對(duì)企業(yè)與會(huì)計(jì)師事務(wù)所之間為雙向自愿委托行為，可制定最低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);與此同時(shí)，財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同物價(jià)部門加大對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況的查處力度，堅(jiān)決制止行業(yè)執(zhí)業(yè)收費(fèi)中的各種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。協(xié)調(diào)稅務(wù)部門，商定統(tǒng)一稅率，統(tǒng)一稅負(fù)，以利于公平競(jìng)爭(zhēng)等。4.2.4加大政府監(jiān)管力度目前會(huì)計(jì)行業(yè)中，一些違法造假者往往基于風(fēng)險(xiǎn)成本及其收益的比較差異，不惜以身試法，以損失相關(guān)利益人經(jīng)濟(jì)利益的不正當(dāng)手段來達(dá)到其攫取非法經(jīng)濟(jì)利益的目的。為此，政府必須充分發(fā)揮其權(quán)威性強(qiáng)、具有足夠強(qiáng)制力的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)監(jiān)管力度，并提高監(jiān)管人員的執(zhí)法水平，不僅對(duì)違法造假者施以行政或刑事處罰，而且要加大民事處罰力度，以降低違法造假者的預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)收益10。4.2.5建立市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制涉及注冊(cè)會(huì)計(jì)師和事務(wù)所兩個(gè)方面。注冊(cè)會(huì)計(jì)師的準(zhǔn)入:通過提高注冊(cè)會(huì)計(jì)師的報(bào)考條件，加強(qiáng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的考試難度，結(jié)合審計(jì)實(shí)務(wù)調(diào)整考試內(nèi)容等手段，提高進(jìn)入注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的人員素質(zhì)。事務(wù)所的準(zhǔn)入:通過明確的立法和嚴(yán)格的行政審批，將事務(wù)所準(zhǔn)入條件提高。4.2.6 建立資質(zhì)管理機(jī)制資質(zhì)管理是指根據(jù)事務(wù)所的綜合實(shí)力對(duì)現(xiàn)有的業(yè)務(wù)種類，進(jìn)行資質(zhì)評(píng)定，并相應(yīng)規(guī)定業(yè)務(wù)的承接范圍，建立實(shí)施資質(zhì)管理