準確把握風險管理內(nèi)涵有效控制海關廉政風險.doc

準確把握風險管理內(nèi)涵有效控制海關廉政風險 2005-2-23 點擊量: 2274 發(fā)布方：廣東紀檢監(jiān)察網(wǎng) 廣州黃埔海關監(jiān)察室彭毅敏 把風險管理引入中國海關管理領域至今已有年時間，風險管理在現(xiàn)代中國海關已不是純理論上的探討，而是進入了通過實踐逐步完善風險管理機制的階段。 風險管理實施以來，充分體現(xiàn)了其優(yōu)越性。如實現(xiàn)了嚴密和高效的結(jié)合，監(jiān)管更具針對性和有效性，行政成本有效降低等等。但從整體上來說，風險管理機制目前在我國海關的運用還處在初級階段，還存在對風險管理內(nèi)涵把握不準導致風險失控等現(xiàn)象，如有的試點單位雖然初步建立了風險管理機制，通關效率得到提高，但廉政風險卻沒有降低，發(fā)生了嚴重的內(nèi)部人員執(zhí)法腐敗問題。本文意在通過剖析現(xiàn)階段存在的對風險管理內(nèi)涵認識不清、風險管理機制運行不協(xié)調(diào)等問題，闡述風險管理的內(nèi)涵及要求，探求下一步建立有效控制海關廉政風險機制的途徑。 一、準確把握風險管理內(nèi)涵才能有效控制海關廉政風險 （一）風險及海關風險管理的內(nèi)涵?！帮L險”是指未來結(jié)果的不確定狀態(tài)。風險無處不在，風險不可人為地消除。風險管理的實質(zhì)是要以現(xiàn)代風險管理理念來處理海關業(yè)務、管理、廉政建設等各方面問題，實現(xiàn)海關資源最優(yōu)配置的理念、方法、工具的總和，是一個有機的體系。它不僅包括數(shù)據(jù)庫、信息化平臺等技術工具的運用，還應包括系統(tǒng)的風險管理理念、普及這一理念的途徑、風險管理機制與配套制度、每一個管理環(huán)節(jié)所需要的管理方法和技術等。 （二）運用風險管理控制海關廉政風險的含義。風險管理在不同場合下有著不同的含義，將風險管理運用于海關廉政建設既是理念上的創(chuàng)新，也是手段和機制上的一種新探索。廉政風險是指發(fā)生不廉潔行為的可能性或概率。運用風險管理控制海關廉政風險，要將海關業(yè)務監(jiān)管、行政管理和廉政建設等視為一個整體性系統(tǒng)，將預防和抑制廉政風險的因素充分考慮其中，建立一套相生相克的體系機制，強化管理主體抵抗風險的能力。在設計風險管理整體方案時，要預測廉政風險將如何發(fā)生，有效識別海關各個環(huán)節(jié)、各個崗位可能構(gòu)成的風險及程度，在此基礎上科學地配置和整合海關有限的監(jiān)督資源，突出監(jiān)督重點，形成規(guī)范化的處置措施，牢牢控制住主要廉政風險，達到維護海關隊伍穩(wěn)定、增加社會對海關的信賴度和維護國家經(jīng)濟安全的目的。 （三）把握風險管理內(nèi)涵對于控制海關廉政風險的必要性 一是準確把握風險管理內(nèi)涵才能有效防范海關執(zhí)法風險和廉政風險。執(zhí)法風險與廉政風險就像一對孿生兄弟，執(zhí)法風險可直接導致廉政風險。長期以來，高效通關和嚴密把關這一矛盾嚴重制約著海關執(zhí)法整體效能的提高，也產(chǎn)生了很大的執(zhí)法風險，傳統(tǒng)管理的應對辦法要么是增加機構(gòu)、增加人員、增加審批環(huán)節(jié)，要么是減少查驗比例、免驗放行等，始終無法從根本上解決這一矛盾。執(zhí)法監(jiān)督采取的辦法多以事后查處為主，不能充分發(fā)揮事前監(jiān)督、事中監(jiān)督的作用。把風險管理理念引入海關廉政建設領域，是要讓“風險無處不在”的意識深入人心，海關的所有管理活動和執(zhí)法監(jiān)督都要以發(fā)現(xiàn)風險、防范風險為立足點和出發(fā)點，把風險管理理念和手段滲透到海關工作的各個環(huán)節(jié)，各個方面。要讓海關上下的人員都認識到任何管理和執(zhí)法監(jiān)督模式都存在風險，風險不可能被消滅，做到對風險的來源心中有數(shù)，盡可能防范風險變成現(xiàn)實，風險發(fā)生后把風險造成的損失降到最低。 二是準確把握風險管理內(nèi)涵才能解決多頭監(jiān)督和監(jiān)督資源相對不足的矛盾。目前在海關內(nèi)部，從同一層級橫向來看，既有職能部門的監(jiān)督、也有各單位自身的監(jiān)督，還有紀檢監(jiān)察、督察審計等專門監(jiān)督部門的監(jiān)督；從縱向來看，下級單位既要接受領導和領導機關從上至下的監(jiān)督，也要接受本級監(jiān)察、審計等部門的監(jiān)督，還要接受群眾的監(jiān)督；多頭監(jiān)督帶來的必然結(jié)果是互不通氣，缺乏有序性，不利于監(jiān)督資源的整合。從目前海關專門從事監(jiān)督工作的人員情況來看，直屬海關紀檢監(jiān)察部門現(xiàn)有人員按全關人數(shù)的上限配備，大部分直屬海關尚未達到這一標準，專職監(jiān)督人員少，導致的結(jié)果是一些違法違紀案件不能及時得到查處，使某些以權(quán)謀私的人產(chǎn)生了僥幸心理，對關員產(chǎn)生了不恰當?shù)氖痉缎?。風險管理是整合性的管理方法與過程，是貫穿于執(zhí)法監(jiān)督工作中的一條主線，它將各種分散的、局部的監(jiān)督資源進行全面整合，形成多位一體的公共平臺，構(gòu)建一張高度協(xié)調(diào)、反應靈敏、聯(lián)系緊密、疏而不漏的防范風險網(wǎng)。 三是準確把握風險管理內(nèi)涵才能拓展監(jiān)督時空和監(jiān)督手段。以往的監(jiān)督方式從最初的“人盯人”式地防范廉政風險，側(cè)重于事中監(jiān)督和事后監(jiān)督，到運用執(zhí)法監(jiān)督系統(tǒng)進行監(jiān)督，基本實現(xiàn)監(jiān)督關口的前伸、后移。風險管理本質(zhì)上是一種事前管理，要求在作決策，設計監(jiān)管模式，貫徹執(zhí)行政策等任何時候都把風險意識貫穿其中，充分考慮其中的風險因素，做到事前防范風險。運用風險管理平臺的快速反饋信息系統(tǒng)，能及時發(fā)現(xiàn)風險點，阻斷風險鏈，防范廉政風險變成現(xiàn)實。風險管理還注重后續(xù)分析，即使以權(quán)謀私者在某個工作環(huán)節(jié)上鉆了空子，還會在其他環(huán)節(jié)顯現(xiàn)蛛絲馬跡，從而進一步拓展了監(jiān)督的時空，使得監(jiān)督向全過程、全方位發(fā)展。風險管理不僅是管理理念，還是一種管理手段，目前海關的風險管理平臺開發(fā)了一系列風險分析、風險測量和風險管理的功能，為開展監(jiān)督工作提供了方法和手段支持。 二、目前對海關風險管理內(nèi)涵認識不清導致風險失控的一些問題 風險管理的目的是要重點管住主要風險，提高效率。目前，海關普遍存在一些對風險和風險管理的模糊認識，不解決對海關風險管理上存在的誤區(qū)必然會制約風險管理機制在海關的全面推進，其結(jié)果是廉政風險不但沒有管住，反而風險此起彼伏，導致管理顧此失彼。 （一）認為可人為地消除風險。寄希望于通過權(quán)力分解和制約消除風險，其結(jié)果是風險不但沒有消除，還造成了人為的擴大，風險從原來的存在于某個崗位擴大到整個環(huán)節(jié)或權(quán)力鏈。 （二）把具體的操作手段等同于風險管理。一談到風險管理，就認為是風險管理平臺的運用，或認為是通關環(huán)節(jié)的風險布控。 （三）認為風險管理可解決海關存在的所有問題。以為通過風險管理機制的運用可以管住所有的風險，以科技手段代替了制度建設，取代了對人的管理，其結(jié)果造成了更大的風險。 （四）忽視外在風險與內(nèi)在風險有著必然的聯(lián)系。對外部風險總是在外部抓，如蛇仔問題不具備代理報關資格的中間人，沒有考慮到海關內(nèi)部管理存在隱患才會使蛇仔有生存的空間。 （五）人為地擴大風險管理面。內(nèi)部一些人員發(fā)生了廉政問題，就認為人人有風險，采取“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的生硬管理辦法，企圖管住所有的人和事，不僅要管住上班時間，還要管住八小時之外，結(jié)果是該管的仍然沒管住，各級領導成了疲于奔命的“消防隊”，與風險管理的初衷越走越遠。 （六）忽視風險管理機制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展。風險管理機制不是分散于各個部門的獨立單元，是貫穿于整個海關業(yè)務、管理、廉政建設的完整統(tǒng)一的系統(tǒng)。在風險管理的具體應用中，有的單位、部門違背了風險管理系統(tǒng)性、整合性的原則，自搞一套方案，而沒有把風險管理作為統(tǒng)一的系統(tǒng)來考慮，結(jié)果因不同部門改革方案之間的矛盾和沖突，造成執(zhí)行部門無所適從和各業(yè)務環(huán)節(jié)的不協(xié)調(diào)。有的單位風險管理改革沒有與其它方面的改革協(xié)調(diào)、同步地進行，改革方案、風險管理實施方案出臺前沒有經(jīng)過多方面論證，多方參與，沒有把風險因素充分考慮其中，監(jiān)督部門沒有提前介入，出臺后也沒有反復論證，急于搞出成果，其結(jié)果是實施風險管理改革的效果不理想，不僅造成了海關資源的極大浪費，風險還變得更隱蔽。 三、運用風險管理理念和機制有效控制海關廉政風險 風險管理不僅是一種管理手段和管理機制，更是一種先進的管理理念。在海關發(fā)展戰(zhàn)略中引進風險管理，首先要讓風險無處不在的意識深入人心，把風險管理的理念融入海關業(yè)務監(jiān)管、行政管理和廉政建設等各個領域，才能有效降低或化解廉政風險。 （一）把風險管理理念融入海關整體工作。 、強化各級領導干部的防范風險意識?？刂脐犖榱L險本來就是各級領導干部的職責，但是從目前來說，領導干部的“一崗雙責”意識并沒有普遍樹立起來。風險管理理念的引入為強化各級領導干部的風險意識和責任意識提供了契機，風險管理要求各級領導干部樹立風險無處不在的觀念，在工作中貫穿風險意識，不以一時改革的成效、外部環(huán)境的改善而忽視風險的存在。始終做到正視風險，用防范和控制風險的思維和方法來對待本職工作，運用各種科學的分析方法，從雜亂無章的現(xiàn)象中去捕捉趨勢，尋找規(guī)律，合理地調(diào)整管理和監(jiān)督工作重心，增強預測、發(fā)現(xiàn)、規(guī)避、疏導和化解廉政風險的能力。 、提高業(yè)務職能部門的整體意識和協(xié)作配合意識?，F(xiàn)代風險管理講求的是整合性的團隊工作，通過協(xié)調(diào)配合發(fā)揮整體功能。各個業(yè)務職能部門要利用風險管理平臺隨時掌握、跟蹤各個環(huán)節(jié)、各個崗位執(zhí)法風險狀況，通過比較分析，及時發(fā)現(xiàn)可能產(chǎn)生廉政風險的薄弱環(huán)節(jié)，并實現(xiàn)監(jiān)督信息、監(jiān)督資源共享，形成監(jiān)督合力，將廉政風險牢牢控制在海關可接受的范圍內(nèi)。通過各部門建立制度，與考核、評估、獎懲等掛鉤，把各個崗位都納入風險管理的運作軌道上來。 、提高紀檢監(jiān)察部門工作的前瞻性、針對性和科學性。風險管理不是要紀檢監(jiān)察部門當“救火式”的消防員，以事后查處案件的方式來消除廉政風險及減少損害程度。風險管理本質(zhì)上是事前管理，是一種積極的管理方式，它要求紀檢監(jiān)察部門從體制、制度、操作手段的科學構(gòu)架和有效運作入手，把風險因素充分考慮其中，尋找積極應對廉政風險的途徑。風險管理要求紀檢監(jiān)察部門在勇于承擔和接受一部分風險的前提下，抓主要矛盾和矛盾的主要方面，提高監(jiān)督工作的針對性和效率。風險管理要求紀檢監(jiān)察部門從查處個案中發(fā)現(xiàn)并掌握廉政風險發(fā)生、演變的內(nèi)在規(guī)律，將工作經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為常規(guī)風險分析方法，轉(zhuǎn)化為計算機參數(shù)，實現(xiàn)風險控制的程式化和智能化。 、增強執(zhí)法關員運用風險管理理念和工具自覺防范風險的能力。海關發(fā)生的一些關員違法違紀案件與關員不能正確辨別風險、判斷風險程度大小有關。關員是海關執(zhí)法的最基本單位，如果能夠控制住每個關員的執(zhí)法風險，海關的廉政風險由此可大為降低。在實際工作中，執(zhí)法關員往往面臨著快速通關和嚴密把關的矛盾，無法準確把握兩者之間的平衡點，而海關的法律法規(guī)、規(guī)章制度種類繁多，設防嚴密，意味著追究關員失職、瀆職責任的可能性很大，在此情形下，不少執(zhí)法關員采取遇到把握不準的問題一律往上請示，或少做少錯、不做不錯的消極自保方式，以轉(zhuǎn)移、化解執(zhí)法風險，結(jié)果造成海關執(zhí)法的惡性循環(huán)。因此，有必要提高關員的認識、判斷和有效化解執(zhí)法風險和廉政風險的能力。具體來說，首先要讓每個關員認識到風險無處不在、不可完全消除這一客觀事實，并在每個操作環(huán)節(jié)引入風險管理，通過風險管理平臺收集風險信息，針對轄區(qū)內(nèi)的進出口貨物和企業(yè)實施風險分析，在風險分析的基礎上抓住重點貨物和重點企業(yè)的監(jiān)管，解決關員執(zhí)法面臨的兩難局面。同時，通過風險信息溝通，及時公布有違法嫌疑的企業(yè)名單，可以指引關員及時規(guī)避風險，提高關員的自我把握和自我防范廉政風險能力。 （二）積極構(gòu)建海關廉政風險控制機制 風險管理是一項系統(tǒng)工程，從目前海關來說，當務之急是要把防止內(nèi)部執(zhí)法腐敗的管理機制與風險管理機制的建立同步起來，而不能滯后于海關整體風險管理機制的發(fā)展。海關廉政風險控制機制應包括幾個方面： 1、廉政風險預防機制。根據(jù)系統(tǒng)安全理論，每個系統(tǒng)均由較小和相關系統(tǒng)組合而成，當系統(tǒng)中人為或物質(zhì)因素失去其應有功能時，風險就會發(fā)生。因此，在政策法規(guī)出臺前、在進行業(yè)務改革和制定方案時，要充分考慮廉政風險因素，預測廉政風險將如何發(fā)生，并尋求預防和抑制的辦法。具體應采取以下幾個步驟：（）收集廉政風險信息。成立風險控制專家小組。由專家小組搜集整理相關信息，進行政策性、操作性風險分析，辨認潛在的風險因素，為政策、法規(guī)、方案的制定和實施提出防范廉政風險的建議。（）在整體設計方案中規(guī)劃與設計防范廉政風險方面的規(guī)范和條款。、對整體設計方案防范廉政風險的可靠性進行多方面的評估論證。2、廉政風險辨別機制。任何精確的防范風險方案都無法完全預測風險，或者說，預測風險本身就存在風險。辨別風險是要對風險的來源心中有數(shù)，并保持辨別風險工作的持續(xù)性和系統(tǒng)性。要辨別海關存在的廉政風險，必須建立廉政風險信息平臺和廉政風險檔案庫，在充分利用現(xiàn)有業(yè)務信息化管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫的基礎上，補充反腐倡廉工作動態(tài)、違法企業(yè)信息、海關人員廉政檔案、內(nèi)部行政管理、反走私動態(tài)等方面的信息，增加廉政風險分析、廉政風險測量等功能，并可從以下幾個方面著手辨別海關廉政風險的來源：（）環(huán)境風險。要認識法律、政策、社會環(huán)境和進出口主體對海關執(zhí)法的影響。（）體制交替風險。認識體制交替期間管理空檔、漏洞對海關廉政風險的影響。（）權(quán)力風險。認識廉政高風險崗位、行使自由裁量權(quán)和現(xiàn)場即決權(quán)，海關業(yè)務改革后權(quán)力發(fā)生轉(zhuǎn)移，內(nèi)部管理的權(quán)力資源點有可能產(chǎn)生廉政風險情況。（）管理風險。主要查找管理不到位，制度不落實的工作環(huán)節(jié)的廉政風險。（）人員素質(zhì)風險。對屢被投訴的關員，有線索但無法查實或無證據(jù)的，要作為廉政高風險個人重點加以關注。（）政策風險。查找政策法規(guī)相對滯后海關監(jiān)管發(fā)展的某些業(yè)務環(huán)節(jié)，分析其中可能產(chǎn)生的廉政風險。 3、廉政風險分析機制。在風險辨別的基礎上進行風險分析，分析廉政風險可能在什么業(yè)務環(huán)節(jié)、什么管理環(huán)節(jié)、什么崗位、什么人身上發(fā)生。風險分析的具體方法：（）環(huán)境風險分析法。通過市場調(diào)查、貿(mào)易分析和收集的企業(yè)風險信息，分析走私重點貨物和高風險企業(yè)，以此為線索，確定廉政高風險崗位和監(jiān)督重點；（）由事及人分析法。通過廉政風險信息平臺篩選出執(zhí)法異常數(shù)據(jù)并進行邏輯分析，分析業(yè)務執(zhí)法異常情況背后是否存在人為因素，及時發(fā)現(xiàn)廉政隱患；（）流程圖分析法。對海關監(jiān)管過程或管理流程逐步、逐環(huán)節(jié)的進行分析，分析其中的漏洞、缺陷；（）風險矩陣圖表法。以廉政風險發(fā)生頻率為縱向坐標，廉政風險后果為橫向坐標，確定風險值大小，劃分低度風險區(qū)域、中度風險區(qū)域、高度風險區(qū)域，對高度和中度風險區(qū)域進行重點監(jiān)控。 4、廉政風險處置和評估機制。通過風險處置最大限度地減少或消