解讀最新限制和禁止用地項目目錄.doc

土地政策助力國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整最新限制和禁止用地項目目錄解讀閱讀提示近日，為貫徹落實國務(wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知（國發(fā)2008 3號）精神，依據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011年本）（國家發(fā)展改革委令第9號）和國家有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策和土地供應(yīng)政策，國土資源部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合制定了關(guān)于發(fā)布實施限制用地項目目錄（2012年本）和禁止用地項目目錄（2012年本）的通知（國土資發(fā)201298號）（簡稱通知）。國土資源部土地利用管理司相關(guān)負(fù)責(zé)人就通知發(fā)布實施的背景、內(nèi)容以及有關(guān)重點政策內(nèi)容等進行了深入解讀。土地政策助力國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整最新限制和禁止用地項目目錄解讀出臺背景2011 年國家出臺新的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄，近年來國家為規(guī)范房地產(chǎn)供地、促進閑置地利用屢出新政國務(wù)院關(guān)于發(fā)布實施促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定的決定（國發(fā)200540號）要求，各有關(guān)部門要加快制定和修訂財稅、信貸、土地、進出口等相關(guān)政策，切實加強與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)配合，進一步完善促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策體系。根據(jù)該要求，結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2005年本）和國家有關(guān)土地供應(yīng)政策，2006年國土資源部會同國家發(fā)改委發(fā)布實施了限制用地項目目錄（2006年本）和禁止用地項目目錄（2006年本）（國土資發(fā)2006296號）。在目錄制定發(fā)布過程中，國土資源部與發(fā)改委建立了適時修訂限制和禁止用地目錄的聯(lián)動機制，兩家商定將根據(jù)宏觀調(diào)控政策、國家產(chǎn)業(yè)政策和土地供應(yīng)政策，適時聯(lián)合修訂和發(fā)布限制和禁止用地項目目錄。2009年，為貫徹落實國家關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，規(guī)范房地產(chǎn)市場平穩(wěn)運行等一系列政策要求，國土資源部又發(fā)布了限制用地項目目錄（2006年本增補本）和禁止用地項目目錄（2006年本增補本）（國土資發(fā)2009154號）。2011年3月，國家發(fā)改委發(fā)布了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011年本），2005年本產(chǎn)業(yè)目錄同時廢止。新的產(chǎn)業(yè)目錄將更多科技含量高、經(jīng)濟效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、安全有保障的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)納入了鼓勵類項目，但同時也提高了農(nóng)林業(yè)、煤炭、石化化工、鋼鐵、有色金屬、黃金等產(chǎn)業(yè)的準(zhǔn)入門檻。該產(chǎn)業(yè)目錄發(fā)布之后，國務(wù)院又相繼下發(fā)了關(guān)于進一步加強煤礦瓦斯防治工作若干意見（國辦發(fā)201126號）、關(guān)于促進稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見（國發(fā)201112號）等文件，對高瓦斯煤礦、稀土礦開采進一步明確了政策要求。另外，為規(guī)范房地產(chǎn)用地供應(yīng)管理，促進閑置土地利用和打擊囤地炒地行為，嚴(yán)禁向別墅類供應(yīng)土地，近年來，國土資源部按照國家有關(guān)房地產(chǎn)市場調(diào)控政策要求，先后下發(fā)關(guān)于加強房地產(chǎn)用地供應(yīng)和監(jiān)管有關(guān)問題的通知（國土資發(fā)201034號）、關(guān)于進一步加強房地產(chǎn)用地和建設(shè)管理調(diào)控的通知（國土資發(fā)2010151號）和關(guān)于嚴(yán)格落實房地產(chǎn)用地調(diào)控政策促進土地市場健康發(fā)展有關(guān)問題的通知（國土資發(fā)2010204號）等文件，對商品住宅用地單宗出讓面積、住房用地容積率控制標(biāo)準(zhǔn)等作了明確限定。鑒于已發(fā)布實施新的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄，近年來國務(wù)院和國土資源部下發(fā)的政策性文件對土地和礦業(yè)管理也提出了新的要求，及時修訂和發(fā)布新的限制和禁止用地目錄，對落實國家產(chǎn)業(yè)政策、土地供應(yīng)政策，十分必要。內(nèi)涵與外延限制用地項目目錄涵蓋黨政機關(guān)新建辦公樓、城市主干道路等七類，禁止用地項目目錄涵蓋了農(nóng)林業(yè)、煤炭等十七個大類通知主要包括了限制用地項目和禁止用地項目兩個方面，規(guī)定適用于新建、擴建和改建的項目。對于已建項目或現(xiàn)有生產(chǎn)能力，允許企業(yè)在一定期限內(nèi)，按照限制或禁止用地目錄中有關(guān)條件、標(biāo)準(zhǔn)或要求采取措施改造升級。對于未列入通知，但屬于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011 年本）淘汰類的已建項目或現(xiàn)有生產(chǎn)能力，則要求采取有力措施，按規(guī)定限期淘汰。限制用地項目目錄（2012 年本）涵蓋了黨政機關(guān)新建辦公樓、城市主干道路、城市游憩集會廣場等七個大類，主要從審批權(quán)限、建設(shè)規(guī)模、容積率、生產(chǎn)工藝、產(chǎn)能及土地用途等方面提出了相應(yīng)的限制標(biāo)準(zhǔn)或條件。列入限制用地項目目錄的建設(shè)項目，只有符合目錄規(guī)定的條件，國土資源管理部門和投資管理部門方可辦理相關(guān)手續(xù)。禁止用地項目目錄（2012 年本）涵蓋了農(nóng)林業(yè)、煤炭、電力、石化化工等十七個大類，總體上涉及各個行業(yè)，從產(chǎn)業(yè)類型、生產(chǎn)工藝、產(chǎn)能、建設(shè)規(guī)模、用地類型及建筑用途等方面提出了禁止條件和規(guī)定。列入禁止用地項目目錄的建設(shè)項目或者采用所列工藝技術(shù)、裝備、規(guī)模的建設(shè)項目，國土資源管理部門和投資管理部門不得辦理相關(guān)手續(xù)。各級國土資源管理部門在具體工程項目建設(shè)用地審查報批過程中，應(yīng)嚴(yán)格按照通知的有關(guān)要求，認(rèn)真審核工程項目是否落實了限制和禁止用地項目目錄中有關(guān)技術(shù)、裝備、規(guī)模等的要求，對不符合相關(guān)要求的工程項目，不得辦理用地手續(xù)。通知主要是依據(jù)近年來國家相繼頒布實施有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策、房地產(chǎn)市場調(diào)控政策等制定。為進一步體現(xiàn)出通知的現(xiàn)勢性，加強土地參與宏觀調(diào)控的力度，通知遵循了開放適應(yīng)性原則，主要體現(xiàn)在三個方面：一是在通知執(zhí)行過程中，國務(wù)院發(fā)布的產(chǎn)業(yè)政策和土地資源管理政策對限制和禁止用地項目另有規(guī)定的，或有較大修改調(diào)整的，按國務(wù)院規(guī)定辦理。二是國土資源部將根據(jù)宏觀調(diào)控需要，依據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策、土地供應(yīng)政策的變化情況，適時修訂限制和禁止用地項目目錄。三是各地可以根據(jù)本地區(qū)實際情況，在符合通知中限制和禁止用地項目目錄的前提下，制定適宜本地的限制和禁止用地項目目錄。對比舊版吸納了2009 年以來各類產(chǎn)業(yè)政策和房地產(chǎn)市場調(diào)控政策2006 年和2009 年，結(jié)合當(dāng)時的產(chǎn)業(yè)政策和房地產(chǎn)市場調(diào)控政策，國土資源部先后制定了關(guān)于發(fā)布實施限制用地項目目錄（2006 年本）和禁止用地項目目錄（2006 年本）的通知（國土資發(fā)2006296 號）、關(guān)于印發(fā)限制用地項目目錄（2006 年本增補本）和禁止用地項目目錄（2006 年本增補本）的通知（國土資發(fā)2009154 號）。本次通知在此基礎(chǔ)上，從兩個方面進行了進一步的修改完善。一是覆蓋范圍更全面。相比而言，本次發(fā)布實施的通知綜合考慮了2006年本及其增補本中限制和禁止用地項目目錄的有關(guān)內(nèi)容，對前兩次發(fā)布實施的各類建設(shè)項目規(guī)定要求等均予以吸收完善。同時還進一步考慮了2009 年以來各類產(chǎn)業(yè)政策和房地產(chǎn)市場調(diào)控政策，如將“ 新建煤與瓦斯礦井不得低于以下規(guī)模：高瓦斯礦井30 萬噸/年，煤與瓦斯突出礦井45 萬噸/年（2015 年前）”列入本次禁止用地項目目錄中，將住宅項目容積率不得低于1.0（含1.0）列入本次限制用地項目目錄中。二是產(chǎn)業(yè)用地門檻更高。為推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011 年本）中對各類產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)工藝、技術(shù)、產(chǎn)能等提出了更高的要求，因此本次通知也對有關(guān)產(chǎn)業(yè)用地政策設(shè)定了更高的門檻。如2006 年，對800 毫米以下熱軋帶鋼（不含特殊鋼）項目不予辦理有關(guān)用地手續(xù)，在本次通知中則進一步要求對1450 毫米以下熱軋帶鋼（不含特殊鋼）項目不予辦理有關(guān)用地手續(xù)。因此在本通知發(fā)布實施后，2006年本及其增補本均予以廢止。黨政機關(guān)新建辦公樓項目不同情況適用不同審批權(quán)限，培訓(xùn)中心等接待功能的項目不予批準(zhǔn)根據(jù)中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步嚴(yán)格控制黨政機關(guān)辦公樓等樓堂館所建設(shè)問題的實施意見（中辦發(fā)200711 號）的有關(guān)要求，限制用地項目目錄（2006 年增補本）和禁止用地項目目錄（2006 年增補本）對黨政機關(guān)新建辦公樓項目明確了有關(guān)規(guī)定，本次通知中仍將其列入限制和禁止用地項目目錄中。對于該類項目的用地條件，應(yīng)注意以下兩個方面：明確項目審批權(quán)限。對于各級政府機關(guān)新建辦公樓項目，應(yīng)至少由地級以上人民政府審批，省級或省級以下政府職能部門無權(quán)進行相關(guān)項目審批。如對中央直屬機關(guān)、國務(wù)院各部門、?。▍^(qū)、市）及計劃單列市黨政機關(guān)以及使用中央預(yù)算內(nèi)投資7000 萬元以上的中央和國家機關(guān)所屬機關(guān)事業(yè)單位的新建辦公樓項目，須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)；使用中央預(yù)算內(nèi)投資7000 萬元以下的中央和國家機關(guān)所屬機關(guān)事業(yè)單位新建辦公樓項目一律由國家發(fā)改委審批；省直廳（局）級單位和地、縣級黨政機關(guān)新建辦公樓項目由省級人民政府批準(zhǔn)；地、縣級黨政機關(guān)直屬單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關(guān)新建辦公樓項目則應(yīng)由地級人民政府（行署）批準(zhǔn)等。明確項目功能用途。根據(jù)中辦發(fā)200711 號文的有關(guān)要求，結(jié)合市場經(jīng)濟發(fā)展趨勢，對黨政機關(guān)（含國有企事業(yè)單位）新建、改擴建培訓(xùn)中心（基地）和各類具有住宿、會議、餐飲等接待功能的設(shè)施或場所建設(shè)項目一律不予審批。該類項目應(yīng)積極推進市場化、社會化改革進程，實現(xiàn)與黨政機關(guān)等徹底脫鉤。住宅項目容積率2006 年本目錄已對“低密度”住宅禁止供地，早在2010 年，國土資源部已與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)文規(guī)定住宅用地容積率不能小于1.0在限制用地項目目錄（2006年本）中已明確“低密度、大套型住宅項目（指住宅小區(qū)建筑容積率低于1.0、單套住房建筑面積超過144 平方米的住宅項目）”禁止占用耕地，亦不得通過先行辦理城市分批次農(nóng)用地轉(zhuǎn)用等形式變相占用耕地。2010 年，為加強房地產(chǎn)用地和建設(shè)的管理調(diào)控，積極促進房地產(chǎn)市場繼續(xù)向好發(fā)展，按照關(guān)于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知（國發(fā)201010 號）要求，2010 年，國土資源部會同住建部發(fā)布關(guān)于進一步加強房地產(chǎn)用地和建設(shè)管理調(diào)控的通知（ 國土資發(fā)2010151 號），明確要求：嚴(yán)格限制低密度大戶型住宅項目的開發(fā)建設(shè)，住宅用地的容積率指標(biāo)必須大于1。這是部門聯(lián)合發(fā)文中首次對住宅用地規(guī)劃建設(shè)條件作出明確規(guī)定，為依法查處違規(guī)別墅類用地提供了量化標(biāo)準(zhǔn)。國土資源部關(guān)于嚴(yán)格落實房地產(chǎn)用地調(diào)控政策促進土地市場健康發(fā)展有關(guān)問題的通知（國土資發(fā)2010204 號）指出，對發(fā)現(xiàn)住宅用地容積率小于1 的出讓公告，及時責(zé)令市、縣國土資源主管部門撤銷公告，重新擬定出讓方案。違反規(guī)定出讓的，應(yīng)責(zé)令立即終止出讓行為，并依法追究責(zé)任。因此在本次通知中，對住宅項目用地容積率作了專門的規(guī)定。鉬礦、稀土等有色金屬用地將原先一概列入禁止目錄的鉬礦分規(guī)模區(qū)別對待，稀土則除了優(yōu)化重組項目外禁止用地在通知征求意見過程中，有意見認(rèn)為鉬礦目前未列為保護性開采特定礦種，并且近年來隨著我國地質(zhì)勘查的不斷深入，國內(nèi)鉬資源儲量持續(xù)增加。同時，隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展，國內(nèi)鉬消費量不斷增加，市場需求有潛力，國內(nèi)市場從2009 年開始已經(jīng)由大量出口變?yōu)閮暨M口。因此，為滿足國內(nèi)市場需求、保障資源安全、促進鉬產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，在符合環(huán)保、土地、產(chǎn)業(yè)政策等有關(guān)規(guī)定并經(jīng)國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)后，適度開發(fā)大型鉬礦是必要的。因此，在國土資源部和國家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布實施通知時，將原列入禁止用地項目目錄中的“新建、擴建鎢、鉬、錫、銻開采、冶煉項目”修改為“ 新建、擴建鎢、錫、銻開采、冶煉項目”和“ 新建、擴建鉬金屬資源量小于20 萬噸、開采規(guī)模小于100 萬噸/年的鉬礦項目”。為切實加強稀土行業(yè)管理，加快轉(zhuǎn)變稀土行業(yè)發(fā)展方式，促進稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，國務(wù)院關(guān)于促進稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見（國發(fā)201112號）指出，要深入推進稀土資源開發(fā)整合。國土資源部要會同有關(guān)部門，按照全