解讀最新限制和禁止用地項(xiàng)目目錄.doc

土地政策助力國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整最新限制和禁止用地項(xiàng)目目錄解讀閱讀提示近日，為貫徹落實(shí)國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知（國發(fā)2008 3號）精神，依據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011年本）（國家發(fā)展改革委令第9號）和國家有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策和土地供應(yīng)政策，國土資源部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合制定了關(guān)于發(fā)布實(shí)施限制用地項(xiàng)目目錄（2012年本）和禁止用地項(xiàng)目目錄（2012年本）的通知（國土資發(fā)201298號）（簡稱通知）。國土資源部土地利用管理司相關(guān)負(fù)責(zé)人就通知發(fā)布實(shí)施的背景、內(nèi)容以及有關(guān)重點(diǎn)政策內(nèi)容等進(jìn)行了深入解讀。土地政策助力國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整最新限制和禁止用地項(xiàng)目目錄解讀出臺背景2011 年國家出臺新的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄，近年來國家為規(guī)范房地產(chǎn)供地、促進(jìn)閑置地利用屢出新政國務(wù)院關(guān)于發(fā)布實(shí)施促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定的決定（國發(fā)200540號）要求，各有關(guān)部門要加快制定和修訂財(cái)稅、信貸、土地、進(jìn)出口等相關(guān)政策，切實(shí)加強(qiáng)與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)配合，進(jìn)一步完善促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策體系。根據(jù)該要求，結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2005年本）和國家有關(guān)土地供應(yīng)政策，2006年國土資源部會(huì)同國家發(fā)改委發(fā)布實(shí)施了限制用地項(xiàng)目目錄（2006年本）和禁止用地項(xiàng)目目錄（2006年本）（國土資發(fā)2006296號）。在目錄制定發(fā)布過程中，國土資源部與發(fā)改委建立了適時(shí)修訂限制和禁止用地目錄的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，兩家商定將根據(jù)宏觀調(diào)控政策、國家產(chǎn)業(yè)政策和土地供應(yīng)政策，適時(shí)聯(lián)合修訂和發(fā)布限制和禁止用地項(xiàng)目目錄。2009年，為貫徹落實(shí)國家關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，規(guī)范房地產(chǎn)市場平穩(wěn)運(yùn)行等一系列政策要求，國土資源部又發(fā)布了限制用地項(xiàng)目目錄（2006年本增補(bǔ)本）和禁止用地項(xiàng)目目錄（2006年本增補(bǔ)本）（國土資發(fā)2009154號）。2011年3月，國家發(fā)改委發(fā)布了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011年本），2005年本產(chǎn)業(yè)目錄同時(shí)廢止。新的產(chǎn)業(yè)目錄將更多科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、安全有保障的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)納入了鼓勵(lì)類項(xiàng)目，但同時(shí)也提高了農(nóng)林業(yè)、煤炭、石化化工、鋼鐵、有色金屬、黃金等產(chǎn)業(yè)的準(zhǔn)入門檻。該產(chǎn)業(yè)目錄發(fā)布之后，國務(wù)院又相繼下發(fā)了關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)煤礦瓦斯防治工作若干意見（國辦發(fā)201126號）、關(guān)于促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見（國發(fā)201112號）等文件，對高瓦斯煤礦、稀土礦開采進(jìn)一步明確了政策要求。另外，為規(guī)范房地產(chǎn)用地供應(yīng)管理，促進(jìn)閑置土地利用和打擊囤地炒地行為，嚴(yán)禁向別墅類供應(yīng)土地，近年來，國土資源部按照國家有關(guān)房地產(chǎn)市場調(diào)控政策要求，先后下發(fā)關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)用地供應(yīng)和監(jiān)管有關(guān)問題的通知（國土資發(fā)201034號）、關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)用地和建設(shè)管理調(diào)控的通知（國土資發(fā)2010151號）和關(guān)于嚴(yán)格落實(shí)房地產(chǎn)用地調(diào)控政策促進(jìn)土地市場健康發(fā)展有關(guān)問題的通知（國土資發(fā)2010204號）等文件，對商品住宅用地單宗出讓面積、住房用地容積率控制標(biāo)準(zhǔn)等作了明確限定。鑒于已發(fā)布實(shí)施新的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄，近年來國務(wù)院和國土資源部下發(fā)的政策性文件對土地和礦業(yè)管理也提出了新的要求，及時(shí)修訂和發(fā)布新的限制和禁止用地目錄，對落實(shí)國家產(chǎn)業(yè)政策、土地供應(yīng)政策，十分必要。內(nèi)涵與外延限制用地項(xiàng)目目錄涵蓋黨政機(jī)關(guān)新建辦公樓、城市主干道路等七類，禁止用地項(xiàng)目目錄涵蓋了農(nóng)林業(yè)、煤炭等十七個(gè)大類通知主要包括了限制用地項(xiàng)目和禁止用地項(xiàng)目兩個(gè)方面，規(guī)定適用于新建、擴(kuò)建和改建的項(xiàng)目。對于已建項(xiàng)目或現(xiàn)有生產(chǎn)能力，允許企業(yè)在一定期限內(nèi)，按照限制或禁止用地目錄中有關(guān)條件、標(biāo)準(zhǔn)或要求采取措施改造升級。對于未列入通知，但屬于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011 年本）淘汰類的已建項(xiàng)目或現(xiàn)有生產(chǎn)能力，則要求采取有力措施，按規(guī)定限期淘汰。限制用地項(xiàng)目目錄（2012 年本）涵蓋了黨政機(jī)關(guān)新建辦公樓、城市主干道路、城市游憩集會(huì)廣場等七個(gè)大類，主要從審批權(quán)限、建設(shè)規(guī)模、容積率、生產(chǎn)工藝、產(chǎn)能及土地用途等方面提出了相應(yīng)的限制標(biāo)準(zhǔn)或條件。列入限制用地項(xiàng)目目錄的建設(shè)項(xiàng)目，只有符合目錄規(guī)定的條件，國土資源管理部門和投資管理部門方可辦理相關(guān)手續(xù)。禁止用地項(xiàng)目目錄（2012 年本）涵蓋了農(nóng)林業(yè)、煤炭、電力、石化化工等十七個(gè)大類，總體上涉及各個(gè)行業(yè)，從產(chǎn)業(yè)類型、生產(chǎn)工藝、產(chǎn)能、建設(shè)規(guī)模、用地類型及建筑用途等方面提出了禁止條件和規(guī)定。列入禁止用地項(xiàng)目目錄的建設(shè)項(xiàng)目或者采用所列工藝技術(shù)、裝備、規(guī)模的建設(shè)項(xiàng)目，國土資源管理部門和投資管理部門不得辦理相關(guān)手續(xù)。各級國土資源管理部門在具體工程項(xiàng)目建設(shè)用地審查報(bào)批過程中，應(yīng)嚴(yán)格按照通知的有關(guān)要求，認(rèn)真審核工程項(xiàng)目是否落實(shí)了限制和禁止用地項(xiàng)目目錄中有關(guān)技術(shù)、裝備、規(guī)模等的要求，對不符合相關(guān)要求的工程項(xiàng)目，不得辦理用地手續(xù)。通知主要是依據(jù)近年來國家相繼頒布實(shí)施有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策、房地產(chǎn)市場調(diào)控政策等制定。為進(jìn)一步體現(xiàn)出通知的現(xiàn)勢性，加強(qiáng)土地參與宏觀調(diào)控的力度，通知遵循了開放適應(yīng)性原則，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是在通知執(zhí)行過程中，國務(wù)院發(fā)布的產(chǎn)業(yè)政策和土地資源管理政策對限制和禁止用地項(xiàng)目另有規(guī)定的，或有較大修改調(diào)整的，按國務(wù)院規(guī)定辦理。二是國土資源部將根據(jù)宏觀調(diào)控需要，依據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策、土地供應(yīng)政策的變化情況，適時(shí)修訂限制和禁止用地項(xiàng)目目錄。三是各地可以根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，在符合通知中限制和禁止用地項(xiàng)目目錄的前提下，制定適宜本地的限制和禁止用地項(xiàng)目目錄。對比舊版吸納了2009 年以來各類產(chǎn)業(yè)政策和房地產(chǎn)市場調(diào)控政策2006 年和2009 年，結(jié)合當(dāng)時(shí)的產(chǎn)業(yè)政策和房地產(chǎn)市場調(diào)控政策，國土資源部先后制定了關(guān)于發(fā)布實(shí)施限制用地項(xiàng)目目錄（2006 年本）和禁止用地項(xiàng)目目錄（2006 年本）的通知（國土資發(fā)2006296 號）、關(guān)于印發(fā)限制用地項(xiàng)目目錄（2006 年本增補(bǔ)本）和禁止用地項(xiàng)目目錄（2006 年本增補(bǔ)本）的通知（國土資發(fā)2009154 號）。本次通知在此基礎(chǔ)上，從兩個(gè)方面進(jìn)行了進(jìn)一步的修改完善。一是覆蓋范圍更全面。相比而言，本次發(fā)布實(shí)施的通知綜合考慮了2006年本及其增補(bǔ)本中限制和禁止用地項(xiàng)目目錄的有關(guān)內(nèi)容，對前兩次發(fā)布實(shí)施的各類建設(shè)項(xiàng)目規(guī)定要求等均予以吸收完善。同時(shí)還進(jìn)一步考慮了2009 年以來各類產(chǎn)業(yè)政策和房地產(chǎn)市場調(diào)控政策，如將“ 新建煤與瓦斯礦井不得低于以下規(guī)模：高瓦斯礦井30 萬噸/年，煤與瓦斯突出礦井45 萬噸/年（2015 年前）”列入本次禁止用地項(xiàng)目目錄中，將住宅項(xiàng)目容積率不得低于1.0（含1.0）列入本次限制用地項(xiàng)目目錄中。二是產(chǎn)業(yè)用地門檻更高。為推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011 年本）中對各類產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)工藝、技術(shù)、產(chǎn)能等提出了更高的要求，因此本次通知也對有關(guān)產(chǎn)業(yè)用地政策設(shè)定了更高的門檻。如2006 年，對800 毫米以下熱軋帶鋼（不含特殊鋼）項(xiàng)目不予辦理有關(guān)用地手續(xù)，在本次通知中則進(jìn)一步要求對1450 毫米以下熱軋帶鋼（不含特殊鋼）項(xiàng)目不予辦理有關(guān)用地手續(xù)。因此在本通知發(fā)布實(shí)施后，2006年本及其增補(bǔ)本均予以廢止。黨政機(jī)關(guān)新建辦公樓項(xiàng)目不同情況適用不同審批權(quán)限，培訓(xùn)中心等接待功能的項(xiàng)目不予批準(zhǔn)根據(jù)中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格控制黨政機(jī)關(guān)辦公樓等樓堂館所建設(shè)問題的實(shí)施意見（中辦發(fā)200711 號）的有關(guān)要求，限制用地項(xiàng)目目錄（2006 年增補(bǔ)本）和禁止用地項(xiàng)目目錄（2006 年增補(bǔ)本）對黨政機(jī)關(guān)新建辦公樓項(xiàng)目明確了有關(guān)規(guī)定，本次通知中仍將其列入限制和禁止用地項(xiàng)目目錄中。對于該類項(xiàng)目的用地條件，應(yīng)注意以下兩個(gè)方面：明確項(xiàng)目審批權(quán)限。對于各級政府機(jī)關(guān)新建辦公樓項(xiàng)目，應(yīng)至少由地級以上人民政府審批，省級或省級以下政府職能部門無權(quán)進(jìn)行相關(guān)項(xiàng)目審批。如對中央直屬機(jī)關(guān)、國務(wù)院各部門、?。▍^(qū)、市）及計(jì)劃單列市黨政機(jī)關(guān)以及使用中央預(yù)算內(nèi)投資7000 萬元以上的中央和國家機(jī)關(guān)所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位的新建辦公樓項(xiàng)目，須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)；使用中央預(yù)算內(nèi)投資7000 萬元以下的中央和國家機(jī)關(guān)所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位新建辦公樓項(xiàng)目一律由國家發(fā)改委審批；省直廳（局）級單位和地、縣級黨政機(jī)關(guān)新建辦公樓項(xiàng)目由省級人民政府批準(zhǔn)；地、縣級黨政機(jī)關(guān)直屬單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)新建辦公樓項(xiàng)目則應(yīng)由地級人民政府（行署）批準(zhǔn)等。明確項(xiàng)目功能用途。根據(jù)中辦發(fā)200711 號文的有關(guān)要求，結(jié)合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，對黨政機(jī)關(guān)（含國有企事業(yè)單位）新建、改擴(kuò)建培訓(xùn)中心（基地）和各類具有住宿、會(huì)議、餐飲等接待功能的設(shè)施或場所建設(shè)項(xiàng)目一律不予審批。該類項(xiàng)目應(yīng)積極推進(jìn)市場化、社會(huì)化改革進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)與黨政機(jī)關(guān)等徹底脫鉤。住宅項(xiàng)目容積率2006 年本目錄已對“低密度”住宅禁止供地，早在2010 年，國土資源部已與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)文規(guī)定住宅用地容積率不能小于1.0在限制用地項(xiàng)目目錄（2006年本）中已明確“低密度、大套型住宅項(xiàng)目（指住宅小區(qū)建筑容積率低于1.0、單套住房建筑面積超過144 平方米的住宅項(xiàng)目）”禁止占用耕地，亦不得通過先行辦理城市分批次農(nóng)用地轉(zhuǎn)用等形式變相占用耕地。2010 年，為加強(qiáng)房地產(chǎn)用地和建設(shè)的管理調(diào)控，積極促進(jìn)房地產(chǎn)市場繼續(xù)向好發(fā)展，按照關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房價(jià)過快上漲的通知（國發(fā)201010 號）要求，2010 年，國土資源部會(huì)同住建部發(fā)布關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)用地和建設(shè)管理調(diào)控的通知（ 國土資發(fā)2010151 號），明確要求：嚴(yán)格限制低密度大戶型住宅項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)，住宅用地的容積率指標(biāo)必須大于1。這是部門聯(lián)合發(fā)文中首次對住宅用地規(guī)劃建設(shè)條件作出明確規(guī)定，為依法查處違規(guī)別墅類用地提供了量化標(biāo)準(zhǔn)。國土資源部關(guān)于嚴(yán)格落實(shí)房地產(chǎn)用地調(diào)控政策促進(jìn)土地市場健康發(fā)展有關(guān)問題的通知（國土資發(fā)2010204 號）指出，對發(fā)現(xiàn)住宅用地容積率小于1 的出讓公告，及時(shí)責(zé)令市、縣國土資源主管部門撤銷公告，重新擬定出讓方案。違反規(guī)定出讓的，應(yīng)責(zé)令立即終止出讓行為，并依法追究責(zé)任。因此在本次通知中，對住宅項(xiàng)目用地容積率作了專門的規(guī)定。鉬礦、稀土等有色金屬用地將原先一概列入禁止目錄的鉬礦分規(guī)模區(qū)別對待，稀土則除了優(yōu)化重組項(xiàng)目外禁止用地在通知征求意見過程中，有意見認(rèn)為鉬礦目前未列為保護(hù)性開采特定礦種，并且近年來隨著我國地質(zhì)勘查的不斷深入，國內(nèi)鉬資源儲量持續(xù)增加。同時(shí)，隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，國內(nèi)鉬消費(fèi)量不斷增加，市場需求有潛力，國內(nèi)市場從2009 年開始已經(jīng)由大量出口變?yōu)閮暨M(jìn)口。因此，為滿足國內(nèi)市場需求、保障資源安全、促進(jìn)鉬產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，在符合環(huán)保、土地、產(chǎn)業(yè)政策等有關(guān)規(guī)定并經(jīng)國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)后，適度開發(fā)大型鉬礦是必要的。因此，在國土資源部和國家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布實(shí)施通知時(shí)，將原列入禁止用地項(xiàng)目目錄中的“新建、擴(kuò)建鎢、鉬、錫、銻開采、冶煉項(xiàng)目”修改為“ 新建、擴(kuò)建鎢、錫、銻開采、冶煉項(xiàng)目”和“ 新建、擴(kuò)建鉬金屬資源量小于20 萬噸、開采規(guī)模小于100 萬噸/年的鉬礦項(xiàng)目”。為切實(shí)加強(qiáng)稀土行業(yè)管理，加快轉(zhuǎn)變稀土行業(yè)發(fā)展方式，促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見（國發(fā)201112號）指出，要深入推進(jìn)稀土資源開發(fā)整合。國土資源部要會(huì)同有關(guān)部門，按照全