農村人口城市化的現實思考.doc

農村人口城市化的現實思考【內容摘要】農業(yè)剩余勞動力和農村人口向城市集中,既農村人口城市化是城市工業(yè)化和農業(yè)現代化的必然結果,對農民增收,激活農村消費需求,促進我國經濟具有舉足輕重的意義。本文分析了制約農民市民化的因素,并對加快農村人口城市化進程提出建議?！娟P鍵詞】農村人口 城市化 農村勞動力我國經濟改革以來的一、二十年間，數以千萬計的農村剩余勞動力轉移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)，并因此帶動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)高速度增長，在一定程度上代替了城市化的發(fā)展，但這種替代終究是有限度的。農村人口城市化規(guī)律是不可阻擋的，限制城市化是積累矛盾，加劇矛盾，而不是解決矛盾。這就要求我們必須把轉移剩余農業(yè)勞動力與城市化有機地結合起來。國內外的實踐經驗表明，農業(yè)剩余勞動力向非農產業(yè)轉移、農村人口向城市遷移，是現代化進程中相互制約、相互影響的兩個方面。從20世紀80年代初期以來，我國剩余農業(yè)勞動力向非農產業(yè)轉移，取得史無前例的進展，但農村人口向城市遷移的進程仍然十分緩慢，這兩者之間表現出極其明顯的不協調。這種不協調的后果，集中反映在最近幾年前者速度大幅度回落，以及與此相聯系的農村經濟增長速度及農民收入增長幅度明顯趨緩。這就要求必須因勢利導地解決這種不協調問題，并使之相互促進，以開創(chuàng)中國剩余勞動力轉移的新階段。一、當前農村人口城市化過程中存在的主要問題（一）農村人口城市化過程中在廣大農村存在的主要問題。1、農村勞動力的大量向城鎮(zhèn)轉移，導致農村勞動力急劇減少。以南方某鄉(xiāng)為例，全鄉(xiāng)僅有勞動力8000余人，而全鄉(xiāng)現目前勞動力轉移4500人以上，占全鄉(xiāng)勞動力總量的56%以上，有的社在春節(jié)前農民殺過年豬，居然還找不到拉豬的人；剩下的勞動力大多是“次品”，像有疾病、文化素質低和其它有勞動能力缺陷的人等。2、農村勞動力的大量向城鎮(zhèn)轉移，導致因地荒蕪，無人耕種，糧食生產產量不穩(wěn)定，留在現農村的勞動力中，青壯年少，文盲（半文盲）多，無技術、接受新鮮事物能力弱等。目前在農村據初步估計，除退耕還林還草的土地外，大約摞荒的耕地在1015%，做“應付田”在3040%以上。農業(yè)新技術推廣步緩慢，使糧食產量整體呈下滑趨勢。3、農村勞動力的大量向城鎮(zhèn)轉移，不利于農業(yè)產業(yè)結構的調整，導致現代農業(yè)步伐緩慢。涌向城鎮(zhèn)的勞動力，大多是青壯年，有文化，有一定的勞動生產技能，有經營管理能力和有經濟頭腦的人。而在農村要進行產業(yè)結構調整正需要像上述外出涌向城鎮(zhèn)的人，致使一直喊了多年的農業(yè)產業(yè)結構調整步伐不快、業(yè)主少、農業(yè)開發(fā)的經理、董事長更少，現代化、規(guī)模化集約化、的現代農業(yè)開發(fā)步伐就更緩慢。4、農村勞動力的大量向城鎮(zhèn)轉移，不利于農村經濟的大發(fā)展，農民收入的增加，更不利于農村社會的和諧穩(wěn)定，大量青年勞動力外出，真正種地來尋求經濟發(fā)展路子的人少了，結構調整步子不大，傳統(tǒng)農業(yè)和種養(yǎng)殖方式占很大比例，農村勞動生產率低，農民收入增收困難留在家的有勞動力“缺陷”的勞動力，有的連基本生活也很困難，求學、看病、生老死葬得不到充分的社會保障，導致了新的貧困族產生，有的還誘發(fā)犯罪等。5、農村勞動力的大量向城鎮(zhèn)轉移，不利于社會主義新農村建設戰(zhàn)略目標。宏偉藍圖的實現。要建設“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村需要一大批有文化、懂技能、有知識、會經營的新型農民，而則這些新農民卻向城鎮(zhèn)轉移了，從而延緩了社會主義新農村建設的進程。（二）農村人口城市化過程中在城鎮(zhèn)的主要問題1、農村勞動力的大量向城鎮(zhèn)轉移，增加了城市本已處于“飽和狀態(tài)”的就業(yè)壓力，就業(yè)、再就業(yè)矛盾越來越尖銳，問題越來越突出。據估計，每年畢業(yè)的應屆博士生、碩士生、大、中專學生、高職和技校學生有2000萬以上，加之全國累計失業(yè)人員達數千萬人。就業(yè)壓力越大，這樣“僧多粥少”的現實問題不可能在近期內解決。2、農村勞動力的大量向城鎮(zhèn)轉移，社會保障壓力增大。如住房、醫(yī)療衛(wèi)生、上學、餐飲、日常工作品的供給等矛盾突出，給本已“飽和”的城市增大了容量，處于臨界狀態(tài)，還隨時可能引發(fā)“爆炸”。3、農村勞動力的大量向城鎮(zhèn)轉移，不利于建設現代文明新型環(huán)保城市?，F代的新型城市大多是衛(wèi)生城市和山水園林城市、人居環(huán)境范例城市等，這都要求環(huán)境優(yōu)雅，生態(tài)文明，不出現亂張貼、亂傾倒生活垃圾和不隨地吐痰現象等。而農村勞動力轉移中，大多沒有經過正規(guī)培訓和爭做“文明市民”的熏陶，帶有農村的不講文明舉止，不講衛(wèi)生、不講“形象設計”，給國際大都市、現代化城市、新型城鎮(zhèn)的文明、生態(tài)秩序井然、規(guī)范整潔不產生出和諧和共振現象。4、農村勞動力的大量向城鎮(zhèn)轉移，不利于維護好社會治安和社會穩(wěn)定。進城中的農民文化素質與城里人相比，文化素質普遍不高，法規(guī)知識少，法律意識淡薄，不知道什么是守法，什么是違法，有的無事可做，無崗可爭，就去參與賭博、尋畔滋事、打架斗毆、形成什么“幫派”甚至參與到黑社會中去，有的賣淫嫖娼、拐賣婦女兒童、盜竊、搶劫、行騙等，有的進城農村勞動力已成為一個城市的不安定的因素之一。 二、解決當前農村人口城市化過程中存在主要問題的對策要有效地解決我國剩余農業(yè)勞動力的轉移，就必須遵循社會經濟發(fā)展的一般規(guī)律，正確認識和處理市場化、工業(yè)化、城市化和現代化的關系。市場化、工業(yè)化和城市化是推動現代化進程不可缺少的原動力，也是推動農業(yè)剩余勞動力轉移不可缺少的原動力。社會經濟發(fā)展的一般規(guī)律是，伴隨著工業(yè)化的推進，城市化水平也不斷提高，這是產業(yè)結構變遷引起就業(yè)區(qū)域結構變遷的結果，也是市場機制在勞動力資源配置過程中發(fā)揮作用的結果。我國的工農業(yè)產值結構已由建國初期的3:7轉移為7.5:2.5，而城鄉(xiāng)人口結構乃為3.6:6.4，這在世界上是絕無僅有的。造近年來來，我國農村工業(yè)化和剩余農業(yè)勞動力的轉移所取得的巨大進步，也正是市場化因素不斷強化的結果。然而，在依靠市場機制和農村工業(yè)化力量來推動經濟高速增長與剩余勞動力轉移的同時，城市化滯后的矛盾又日益突出出來。（一）進城農民應選擇小城鎮(zhèn)還是大中城市關于我國城市化與城鎮(zhèn)化問題，國內外學術界都作了不同程度的研究，并取得一系列階段性成果。但是，對城鎮(zhèn)化與城市化的關系問題，至今還沒有取得一致的看法。這就很難對我國農民進城的方式和條件作出正確的回答。我們認為，城鎮(zhèn)化不等于城市化，甚至不是城市化的主流。發(fā)展小城鎮(zhèn)是我國特定條件下城市化戰(zhàn)略的一部分而不是全部，發(fā)展小城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)二元體制下被迫作出的選擇，而不是最佳的選擇。確立這樣的一種觀點，才能正確認識我國農民進城的方式和條件。換句話說，我國農民進城的方式和條件的特殊性，在相當程度上是和我國城鄉(xiāng)二元結構以及與此相聯系發(fā)展小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略聯系在一起。在城鄉(xiāng)二元結構還沒有被破除的背景下，大中城市的發(fā)展從一開始就同農村問題的解決無關。而改革開放以來，我國政府提出發(fā)展小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略時，又總是同解決農村問題聯系在一起。我國現階段農民進城方式和條件，都是由此派生出來的。在城鄉(xiāng)分離或城鄉(xiāng)分割體制尚未消除的背景下，人們往往把大中城市和小城鎮(zhèn)區(qū)分為兩個不同類型的社區(qū)。與此相適應，在農民進城上，也可以劃分為進大中城市和進小城鎮(zhèn)這兩種方式。當城市化還沒有基本實現的情況下，必然是進大中城市和進小城鎮(zhèn)并重（目前兩者人口各占一半），而且在一定時期內，進小城鎮(zhèn)的人數還會比進大中城市的人數多得多。當城市化演變到一個相當高的程度，城鎮(zhèn)化就會逐漸被城市化所代替。屆時，農民進城的方式，主要表現為進入大中城市，或進入大中城市的人數遠遠超過小城鎮(zhèn)。我國小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略地位，是源于農村工業(yè)化是在城市化嚴重滯后的背景下運行的。農業(yè)勞動力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉移，是采取“離土不離鄉(xiāng)”的就地轉移方式。剩余農業(yè)勞動力就地向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉移，比起舊體制下農民沒有選擇職業(yè)的自由、缺乏必要的勞動力流動機制，無疑是一個很大的進步。但是，這種初級形態(tài)的勞動力市場，畢竟存在很大的局限性，突出表現在剩余農業(yè)勞動力轉移在就業(yè)空間上的封閉性和分散性。封閉性指的是面向農村，就地轉移。分散性指的是92的剩余勞動力轉移是分布在村落，向小城鎮(zhèn)集中的不及8。應當這樣看，即小城鎮(zhèn)建設對帶動我國農村經濟的發(fā)展，還將繼續(xù)發(fā)揮一定的作用。我國目前仍然有大量分布過散、缺乏規(guī)模效益的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，迫切需要改善布局和基礎設施條件。但由于企業(yè)自身和外界條件的限制，它們大多數還很難向大中城市集中，而小城鎮(zhèn)的進入門坎則要低得多。但是，和大中城市相比，小城鎮(zhèn)的集聚效益差，二、三產業(yè)發(fā)展規(guī)模小、檔次低，對投資的吸引力和對勞動力的容納能力很有限，不應對它在城市化中的作用寄予過高的期望。我國小城鎮(zhèn)的發(fā)展速度很快，目前總數已突破60000個，但每個城鎮(zhèn)平均人口（指非農業(yè)人口）只有2000人左右，作為吸納農村剩余勞動力主要載體的初衷始終未能達到。大中城市可以吸收大量的鄉(xiāng)村勞動力和其他資源，可以創(chuàng)造出更高的經濟效益。為了擴大小城鎮(zhèn)的規(guī)模，提升小城鎮(zhèn)的檔次，客觀上要求小城鎮(zhèn)建設必須同大中城市的布局和結構調整有機結合起來，例如在與大中城市一定距離內和交通干線附近形成小城鎮(zhèn)群帶，可以有效利用大中城市對周圍地區(qū)的擴散和帶動效益，并減輕其膨脹壓力。事實上，目前有些小城鎮(zhèn)所表現出來的規(guī)模和效益，有相當部分來自鄰近大中城市發(fā)展的可能性。應當認識到，農民進入小城鎮(zhèn)，是在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割制度安排下的一種迫不得已的選擇。今后我國新增就業(yè)崗位，將有很大一部分集中于第三產業(yè)，如果絕大部分人口集中于小城鎮(zhèn)，第三產業(yè)的發(fā)展將嚴重受阻。我國城市化已經演變到一個新的階段，即小城鎮(zhèn)數量擴張已經基本完成，今后發(fā)展的重點應放在提高建設質量上。還應當指出的是，我國經濟增長正由粗放型向集約型轉變，以往在粗放型經濟增長方式下發(fā)展起來的低技術含量的產品市場已經相對飽和，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中有相當一部分低技術含量的勞動密集型產業(yè)需要進行技術改造、產品升級、資產重組和產業(yè)轉移，小城鎮(zhèn)是無法滿足這一結構重組要求的。大中城市不但比較容易提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進行調整所需要的資金、技術、信息、人力資源、市場條件等，而且還將為第三產業(yè)發(fā)展提供廣闊的市場。統(tǒng)計資料表明，我國100萬200萬人口的城市，勞動力在第三產業(yè)的就業(yè)比重高達45，而20萬人口以下的小城市，其比重僅占23。這就要求我們必須采取更加積極的城市化發(fā)展戰(zhàn)略，在繼續(xù)為小城鎮(zhèn)發(fā)展（擴大規(guī)模、提高檔次）提供必要條件的同時，把城市化政策的重心，從消極限制向積極鼓勵發(fā)展大中城市。與此相聯系，農民進城的方式將越來越由集中小城鎮(zhèn)轉向集中大中城市。與農民進城方式相聯系，在大中城市勞動力市場上，還存在著事實上的二元市場，即進城農民的就業(yè)市場與城市居民的就業(yè)市場同時存在。從相對意義上，這兩類市場是相互分割，相互獨立的。由于戶籍制度、就業(yè)制度、醫(yī)療制度、教育制度、養(yǎng)老制度等方面的差別，轉移到城市的農民還不可能享有城市居民同等的就業(yè)權利和就業(yè)條件，還無法同城市居民一樣進入同等待遇的職業(yè)領域并獲得制度性工資。在城市二元勞動力市場上，進城農民所從事的多為城市勞動者不去競爭的崗位，并領取比城市居民相對低得多的勞動報酬，相對少得多的社會福利。這種對農村勞動力進入城市的就業(yè)限制和歧視，在短時間內還難以完全消除。至于城市中的資本密集、技術密集、知識密集的產業(yè)領域，農民進入的機會也很少。這種制度上的市場結構差異，目前起著緩解進城農民工對城市居民就業(yè)的沖擊力的作用。與此相聯系，我國農村剩余勞動力向城市轉移，其就業(yè)性質一般是屬于非正規(guī)就業(yè)。所謂非正規(guī)就業(yè)，指的是廣泛存在于非正規(guī)部門和正規(guī)部門有別于傳統(tǒng)典型的就業(yè)形式。它包括非公有部門里的各種就業(yè)門類，和正規(guī)部門里的短期臨時性就業(yè)、非全日制就業(yè)、勞務派遣就業(yè)、包生產或服務項目的外部工人等。相對于傳統(tǒng)的國有、集體單位的正規(guī)就業(yè)，非正規(guī)就業(yè)穩(wěn)定性較弱，流動性較強，加上非正規(guī)部門的社會保障制度建設嚴重滯后，要被城市居民所普遍接受，還需要經歷一個很長的適應性過程，使得這種就業(yè)崗位大都留給進城的農民。（二）解決農民進城的制度性與結構性障礙農民進城的條件，首先取決于城市門檻的高低。要形成有利于農民進城的條件，就必須降低農民進城的門檻。1980年國務院作出“嚴格控制大城市，合理發(fā)展中小城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的方針，其中的一個考慮，就是農民進入小城鎮(zhèn)的門檻相對比較低。從理論上說，要把一個勞動力從農村轉移到城鎮(zhèn)，大約需要三種基本投入：(1)生產資本投入，為創(chuàng)造一個就業(yè)崗位所需要的資本投入；(2)生活資本投入，農村勞動力及其家屬在城市安家和生活所需要的資本投入；(3)基礎設施投入，就是生產與生活所必需的水、電、路、汽等基礎設施。這三種基本投入大中小城市的差別不是很大。但是，根據我國的國情，越是中心城市，政府的補貼越高，大中城市建設的制度性成本所占比重很大，而小城鎮(zhèn)則近乎等于零。在城鄉(xiāng)二元結構體制下，城市居民所享受的而農民又享受不到的社會福利（或國家財政補貼），大城市最多，中等城市次之，小城鎮(zhèn)最少。從這個意義上說，要創(chuàng)造有利于農民進城的條件，尤其是進大中城市的條件，就必須消除附著在城鄉(xiāng)戶籍上的各種待遇差別（包括就業(yè)制度、教育制度、醫(yī)療制度、住房制度、養(yǎng)老制度等），實現城鄉(xiāng)一體化。由此可見，為了加快我國農村城市化進程，就必須從根本上突破傳統(tǒng)計劃經濟體制的束縛。在傳統(tǒng)計劃經濟體制下，城市建設是由政府負擔的，城市居民的高福利、高保障是由政府負擔的。受政府財政資金的限制，政府很難把對城鎮(zhèn)居民的義務擴大到農民身上。因為農民的大規(guī)模進城，意味著政府財政支出的擴大。為了緩解這種矛盾，政府所作出的反應，自然是限制農民進城，即阻礙農村人口城市化進程。為了改變這種情況，就必須因勢利導地促進計劃經濟體制向市場經濟體制轉變，逐步實現城鎮(zhèn)建設市場化，使城鎮(zhèn)化建設從以往政府主導型轉變?yōu)槭袌稣T導型，即不依賴于國家投資，引入市場競爭機制，誘導先富起來的農民進城務工經商，依靠農民自身力量，多渠道籌措城鎮(zhèn)建設資金，解決城鎮(zhèn)發(fā)展中的人口集聚、經濟發(fā)展和建設資金三大問題，使城鎮(zhèn)化步入快車道。當前我國農村城市化所面臨的一個主要難點，就是傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，嚴重地滯后于農村城市化的發(fā)展。這就必須逐步改革傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，變城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度為統(tǒng)一的居民身份證一元戶籍制度。其具體內容是：逐步建立以居住地劃分城鎮(zhèn)人口和農村人口，以職業(yè)劃分農業(yè)人口與非農業(yè)人口的戶籍登記制度，如實地反映公民的職業(yè)和身份狀況的本來面目，實現城鄉(xiāng)戶口一體化管理。只有改革城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，才有可能為勞動力在產業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間的自由流動和形成全國統(tǒng)一的勞動力市場創(chuàng)造條件。以往那種城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，不能適應現代市場經濟發(fā)展的要求，它從制度上堵塞了農村人口城市化途徑，抑制了勞動力在城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間的自由流動。農村剩余勞動力向城市轉移，不僅是一個經濟問題，而且是一個社會問題。要使這種轉移能夠比較順利地進行，政府一方面要為增強這部分勞動者的就業(yè)技能和提高他們的就業(yè)競爭力創(chuàng)造條件，另一方面還要為這部分勞動者的生存提供必要的保障和服務機制。這一機制主要包括兩方面內容：一是包括養(yǎng)老、失業(yè)保險在內的社會保障體系；二是包括就業(yè)培訓和職業(yè)介紹在內的就業(yè)服務體系。目前我國農村社會保障機制和就業(yè)服務體系嚴重滯后的現象，已經直接影響和制約著勞動力市場功能的發(fā)揮，以及農村剩余勞動力向城市的轉移。這是我國實現農村勞動力資源市場化配置所要解決的重要問題。我國目前現實的情況是，絕大部分農民尚未納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，已經進城的農民享受不到城市居民一樣的待遇。在住房、醫(yī)療、教育、勞動就業(yè)、養(yǎng)老等方面，身份沒有變化的農民只能自己承擔高額費用，導致在許多已經發(fā)展起來的小城鎮(zhèn)，出現進城農民又回到農村“人口回流”現象。三、農村人口城市化社會發(fā)展的必然結果（一）城市工業(yè)化的要求城市工業(yè)化及其帶動的城市第三產業(yè)發(fā)展,第三產業(yè)的興旺發(fā)達是現代社會發(fā)展的顯著特征,第三產業(yè)的快速發(fā)展會以更多的資本、更好的條件和更高的文明、更多的崗位去吸納吸引農業(yè)剩余勞動力和農村人口。把農業(yè)剩余勞動力和農村人口拉到城市,這是城市第三產業(yè)發(fā)展的必然結果。（二）農業(yè)現代化的要求一方面,農業(yè)現代化引起的農業(yè)勞動生產率提高和剩余農產品的增長使得農業(yè)剩余勞動力和農村人口向城市集中成為可能。另一方面,農業(yè)現代化引起的農業(yè)技術進步與資本有機構成提高使得農業(yè)剩余勞動力和農村人口向城市集中凸顯必要。農業(yè)現代化把農業(yè)剩余勞動力和農村人口推到城市。（三）擴內需,保增長的需要中國是一個人口大國,一個農業(yè)大國,也是一個儲蓄大國,2009年的中央1號文件指出,擴大國內需求,最大潛力在農村。農村消費需求提升將對“擴大內需”目標的實現有著至關重要的作用。擴大農村消費需求,必須調整國民收入分配格局,千方百計多渠道增加農民收入,積極采取措施穩(wěn)定農民工的收入來源,外出務工收入是當前農村居民的一個主要收入來源,加快農村人口城市化進程,對增加農民收入,擴內需保增長具有現實意義。（四）構建和諧社會的需