中國公共財政支出的有效性評價.doc

中國公共財政支出的有效性評價中國公共財政支出的有效性評價 中國公共財政支出的有效性評價 2009-02-03 21:24:23 摘要： 行政成本支出問題是公共財政支出的重要方面， 也是影響政府管理績效與評價財政支出有效性的主要因素。自1978年改革開放以來， 中國的行政管理體制改革不斷深入， 政府職能進一步轉換， 但與此同時行政成本支出卻在不斷膨脹， 以行政管理成本為標志的財政支出的有效性并沒有體現出人們期待的效果。從一定意義上講，由于行政成本的不斷膨脹， 體制改革與職能轉換的成果被抵消。我們將以同期財政收入、財政支出以及國外行政管理成本占財政支出比重為參照系， 剖析1978-2006年中國行政管理成本支出表面膨脹且有效程度不高的深層次原因， 并就如何提高公共財政的有效性提出了相應的對策建議。 關鍵詞： 公共財政； 行政成本支出； 預算外支出 所謂公共財政支出的有效性， 簡言之， 就是支出同樣多的錢， 辦更多的對社會起正面效應的事。公共財政支出的有效性是體現政府管理績效、降低政府成本的重要方面。2006年， 中國的行政管理支出成本接近全部公共財政支出的20% ， 構成公共財政支出的主要部分。因此，本文選擇以行政管理成本支出為例來研究中國公共財政支出的有效性問題， 是能夠充分揭示中國公共財政支出有效性規(guī)律的。行政管理成本的范圍包括行政管理支出、黨派團體補助支出、外交支出、公安安全支出、司法支出、法院支出、檢察院支出和公檢法辦案費用補助等?？偟膩碚f，中國行政管理成本支出還是很有效的， 因為中國財政的絕對總量并不大， 雖然行政管理成本支出占了近20% ， 但中國是一個擁有13億人口的大國， 人均所耗費的行政管理成本數量并不大。通過這些有限的行政管理成本支出， 政府把一個相對貧困的發(fā)展中大國，帶上了在社會經濟、政治、文化諸方面皆持續(xù)發(fā)展的軌道， 應該說成績還是比較突出的。但是， 遵循唯物辯證法的原理， 在總結成就的同時， 還必須認識到， 以行政管理成本支出為標志的中國公共財政支出還能夠做得更加有效，提高政府支出績效的空間還是存在的。 本文的取證資料時段是1978-2006年， 通過分析該時間段內中國公共財政收支、行政管理成本支出以及GDP和其他有關社會經濟發(fā)展指標的增長變化情況， 試圖找出提高公共財政支出有效性的基本規(guī)律。 一、行政管理成本支出占財政總支出的比重持續(xù)遞增 改革開放以來， 中國社會經濟發(fā)展取得了長足的進步。但是， 在這期間， 行政管理成本支出占財政總支出的比例卻一直處于增長的態(tài)勢，這在一定程度上表明公共財政支出的有效性并不十分明顯。 目前的現狀是， 中西部地區(qū)還有不少縣(市) 的財政總支出始終擺脫不了捉襟見肘或寅吃卯糧的窘迫狀況， 財政赤字越來越嚴重。表1是1978-2006年間中國公共財政幾個重要指標的情況。 由表1可以看出， 在改革開放初期的1978年， 中國行政成本支出占行政總支出的比重為4.71% ，之后逐年提高， 2006年膨脹到19.46% ， 基本接近20%。這期間， 1982年、1988年、1993年和1998年的政府機構改革， 似乎越改革政府成本越高。1982年的政府機構改革， 國務院各部委、直屬機構、辦事機構從100個減為61個， 在編人員從511萬減到3萬。1988年的機構改革， 國務院各部門的在編人員減少1萬。1993年的機構改革中央機關人數減少20%。1998年， 中國政府機構改革的舉措更加重大。 雖然每次改革都在明顯地減少政府機構， 減少在編人員， 但改革的年份及其之后一年，政府行政成本比其他年份的增加速度還要快。這一方面說明中國行政支出的有效性在降低， 另一方面從表1可知， 1982年、1988年、1993年、1998年政府行政支出增長幅度分別為10.18%、11.57%、13.66%和14.82%，分別比改革前一年(1981、1987、1992、1997) 高出3.28%、1.09%、1.28%和1.09%。 說明政府行政支出與在編人數關系并不大， 政府行政成本的主要支出不是在編人員的人頭經費， 而是其他方面的支出。所以，控制政府行政成本支出的重點不應只是消減政府機構或在編人員， 還必須關注政府成本支出的主要渠道、政府的行政職能結構及政府管理半徑與管理密度等因素。 為進一步分析的方便， 我們把表1中1978-2006年財政收入、財政支出增長速度與行政支出占財政支出比重的發(fā)展趨勢繪制成圖1。圖1顯示， 1978年以來， 中國財政收入與支出的增長幅度起伏還是比較大的，特別是1978-1988 年這10 年起伏更大。增幅最大的1978 年接近30% ， 1979 年、1980年、1987年和1988年的增幅還不到2%。而且收入與支出的起伏同步， 體現出典型的以收定支的財政政策特征。1993-2006年這14年， 財政收入與支出增長的起伏相對較小， 但也有一定的起伏。即使在財政收入與支出存在同步起伏增長的情況下， 行政支出成本占財政支出比重的發(fā)展趨勢基本上是持續(xù)上升的一條曲線，即行政成本支出占財政支出總額的比重越來越大(中間也有小的波動，但并不明顯) ，這似乎符合行政成本支出具有剛性的特征， 然而行政支出的結構比重越來越大確實是一種不合理現象。1978年， 行政成本支出僅占財政支出的4.71% ， 從2003年開始， 僅通過預算的行政成本支出基本上就占了財政支出的20%。從總量基數的道理認識， 正常情況下， 行政管理支出成本的絕對數肯定是一個持續(xù)增長的過程， 而行政管理成本支出的相對數應該是相對下降的趨勢，反之， 就說明行政管理成本是沒有底線的。這種現象， 折射出中國公共財政支出在行政管理成本支出方面缺乏相應的有效性。 二、行政管理成本支出的增幅大 為了從行政管理成本支出的增長幅度方面判斷中國公共財政支出的有效性， 我們對表1 中1978-2006年間的財政收入、財政支出以及行政成本支出等資料進行了換算，并制作表2。 從表2可以看出， 自1978年到2006年的近30年間， 財政總收入與總支出比重或者說逐年增長速度都沒有政府行政支出增長的速度快。為更加直觀地認識問題，我們將繪制圖2， 說明財政總收入、總支出、政府預算成本支出增長情況。一般來講， 在行政管理成本支出中， 行政預算成本支出應該是相對穩(wěn)定的成本，而其他包括教育、科技、文化以及公共事物發(fā)展預算支出是隨著財政收入增加而不斷增加的。因為行政預算成本支出的項目比較固定， 而且管理費用也是能夠控制的(當然， 行政管理費用的彈性也非常大) 。 從表2和圖2中可以看出，除1990年、1991年、1997年政府預算支出比重略微低于同期財政收支增長幅度外，其他年份行政預算成本支出都高于同期的財政收支增長幅度。尤其是政府機構改革的當年或者下一年度， 行政預算成本支出增長都是特別突出的。如我們將機構改革的當年或者改革之后的一年的行政成本支出資料進行比較分析， 1983年較1982年增長55101%， 1989年較1988年增長125.8% ， 1993年較1992年增長36.87% ， 1999年較1998 年增長26.27% ， 1999年較1998 年增長26.67% %。而同期的財政收入和支出情況是： 1983年分別增長2.75%和5103% ， 1988年分別增長1.26%和1.67% ， 1993年分別增長24.79%和24.09% ， 1999年分別增長15.88%和22.11%。從表1和圖2可以看出， 雖然1978年以來的所有年度都是行政支出成本的比重高于財政收入與支出的比重，但幾次大的機構改革年份行政成本支出的增幅較當年的財政收入與支出的增幅顯得尤其高，這種情況說明兩個問題。 一是似乎政府管理體制改革是以政府成本的迅猛膨脹為支撐的， 改革或者改革后的一兩年內， 政府預算成本支出要比其他年份增長得更快。其實，平常年份的行政管理費用的增長就比財政收支增長快， 這更加說明行政成本支出環(huán)節(jié)的有效性存在很大潛在因素。今后的政府職能、政府機構改革都必須瞄準行政管理成本的有效性來進行。 二是在表面上有一種錯覺， 似乎政府預算成本支出增長與政府機構及公務員的多寡之間是一種反比例關系。機構、公務員數量越少，政府預算支出的成本則越大。這不免會讓人產生疑問， 政府預算成本支出增長會不會是行政管理活動中的浪費或者腐敗造成的？ 無論是行政管理活動中的浪費， 還是個別公務員的腐敗，所支出的行政成本都是影響公共財政支出有效性的重要因素。 這兩種現象表明似乎中國政府的行政預算支出成本有非常大的控制彈性， 折射出中國的行政管理成本與當前的社會經濟發(fā)展不相適應，這種不適應說明中國公共財政支出還可以做得更加有效。 三、預算外支出降低了行政支出的有效性 由于中國公共財政收支有預算內和預算外之分， 因此， 僅僅從預算內分析政府的行政成本支出的有效性是不全面的。1996年以來的中國統(tǒng)計年鑒反映出的預算外資金支出也是一個不小的數字。如果把預算外行政事業(yè)經費支出考慮進去的話， 政府成本支出占財政支出的比重更高，增長速度更快。由于這些預算外支出包括了行政管理成本支出與事業(yè)經費支出， 所以無法準確地計算行政管理成本究竟是多少。但是， 無論如何， 預算外行政事業(yè)經費支出使政府行政的實際成本支出大大提高了。 從表3可以看出， 自1996年以來，預算外支出幾乎接近于預算內支出， 1996年甚至超過了預算內支出， 占行政管理總支出的51.42%。2002年預算外支出最少， 但也占全部行政管理支出的40%。雖然預算外支出所占總支出的比重在逐漸下降， 但一個不能忽視的問題是， 預算外支出的絕對額是一個不斷增長的趨勢。發(fā)展趨勢可以繪制成圖3。在圖3中， 1999年以前，預算外支出與預算內支出幾乎在同一水平上， 從1999年到2002年，預算內支出增長的勢頭更加猛烈， 預算外支出增長雖然沒有預算內支出增長快， 但也是持續(xù)增長的趨勢。預算外支出的存在， 以及預算外支出不斷增長和絕對數額的龐大， 使行政管理成本發(fā)生了非常大的變化，特別是對公共財政支出的有效性增加了新的挑戰(zhàn)。 從圖3中可以非常清楚地看出， 1996年中國政府的行政總支出不到2500億元， 其中預算外支出就占了50%多， 之后的1997年、1998年和1999年， 預算外支出基本上都占到行政總支出的一半。 進入21世紀以來， 預算外支出所占行政總支出的比重逐年下降，但是絕對數還是逐年提高的。盡管無法確知在政府的預算外支出中究竟有多大比重是屬于行政支出成本的范疇， 但它增加了行政管理的成本卻是肯定的。我們把這種沒有納入正式預算的行政支出稱為隱性成本。當考慮到政府行政支出的隱性成本時，無論是在行政成本占財政支出的結構比重上， 還是在行政成本本身增長的幅度上， 都是一個很大的提升， 這對于正確分析或認識行政成本問題是一個不能忽略的因素。 四、結論與政策建議 從社會經濟發(fā)展的整體情況來看， 中國改革開放以來的公共財政支出的有效性是非常明顯的。如果以行政管理成本支出情況分析，行政支出成本確實存在著不斷膨脹的事實， 公共財政支出的有效性還有很大的潛力可挖。這種膨脹基本體現在： 一方面行政管理費用的絕對支出從改革開放初期1978年的52.9億元， 增加到2003年的469.126億元， 增長了88倍， 同期的財政收入與財政支出分別增長19.18倍、21.97倍， 政府成本支出增長的倍數分別高出同期財政收入與總支出增長的68.82倍和66.03倍； 另一方面， 在國際上比較， 中國的行政管理費占財政總支出的比重要比發(fā)達國家高出很多。以2003年為例， 中國的行政管理財政支出已上升到19.03% ， 遠遠高于日本的2.38%、英國的41.9%、韓國的5.06%、法國的6.5%、加拿大的7.1%和美國的9.9%。 研究表明， 中國行政管理成本支出膨脹的原因是多維的， 除了各級政府的主觀原因， 還有許多客觀因素的影響。判斷政府行政管理支出成本的有效性不能孤立地看行政管理支出的數字或增長情況，這樣會把復雜的問題簡單化，反而不利于提高公共財政支出的有效性。綜合考慮主客觀因素， 我們認為中國政府成本膨脹雖然客觀存在， 但并不像表面數字顯示的那樣讓人吃驚。我們應該正確認識中國政府成本膨脹問題的客觀存在性，同時還必須做出相應的控制政府成本的政策選擇。 1. 是否應當取消預算外收支 提高行政管理成本支出的有效性， 必須找出行政管理成本膨脹并缺乏有效性的根源。姑且不論政府成本膨脹的客觀原因，就其主觀原因來講， 人們不重視行政管理成本支出的有效性的根源很可能在于政府機關、部門之間的苦樂不均， 特別是許多機關、部門存在行政事業(yè)性收費， 這些預算外收入轉變?yōu)轭A算外支出。2002年， 各級政府機關的預算外收入為2655億元， 相當于年行政管理預算支出410.132億元的64.7% ， 這種政府支出的隱性成本客觀上使一些政府機關與部門有了大手大腳支配經濟資源的可能，而其他沒有預算外收支的機關與部門相比之下經費支出顯得捉襟見肘。為了找到資金支出的均衡， 這些沒有預算外收支的機關、部門有可能通過各種辦法增加財政預算， 而有預算外收支的機關部門也要想方設法增加預算，政府成本在無形中被抬高了， 而行政管理成本支出的有效性由此降低了。因此， 預算外收支不僅是政府成本膨脹的載體， 也很可能是公共財政支出失效的引誘根源。 是否可以在政府機關與部門取消預算外收支， 并結合體制改革， 將有預算外收支的那部分公共管理活動讓渡給非政府組織，使預算外收入與行政管理活動脫鉤， 以免政府機關在攀比過程中膨脹成本。 2. 制定行政管理經費支出增長的參照標準 在其他社會經濟發(fā)展與財政預算指標增長速度都不及行政管理成本支出， 而且找不到合理解釋的情況下， 行政管理成本的這種增長速度有沒有離譜，其有效性究竟如何？ 對此， 有沒有一個可以參考的標準， 作為判斷行政管理成本支出有效性的理論依據？ 我們認為， 在沒有更加準確的理論依據的情況下， 應當考慮這樣幾個標準。一是行政管理成本支出的增長速度應當與GDP的增長速度同步。行政管理成本屬于國民收入的二次分配， 社會財富分配在沒有其他特殊原因時， 必須體現綜合平衡； 二是行政管理成本支出的增長速度可以考慮與社會公眾的收入增長同步，行政管理經費雖然不都是公務員的薪水收入， 但其支配過程中大部分與公務員的福利相關。例如， 交通工具、工作環(huán)境的改善、迎來送往以及各種軟硬設施等， 都直接或間接地起到改善福利的作用；三是行政管理成本支出的增長速度應當考慮與財政收入增長速度同步。一般來講， 收入與支出之間要講究平衡， 如果其他方面都平衡或者小于收入的增長幅度而唯獨行政管理經費支出增長幅度過快，理由不是很充分；四是行政管理成本支出可以考慮與財政總支出比重同步，當求出一個合理的財政支出函數