當前中國社區(qū)建設(shè)模式及基本經(jīng)驗.doc

當前中國社區(qū)建設(shè)模式及基本經(jīng)驗2010-5-13 19:23:57 轉(zhuǎn)載 未知 【字體：大 中 小】 我要評論(0) 一、全國社區(qū)建設(shè)的試點概況和基本經(jīng)驗 自90年代中葉開始，社區(qū)建設(shè)開始在中國大陸部分大中城市展開，至1999年末，主管機關(guān)民政部已在北京、上海、天津、南京、青島、沈陽、武漢等城市設(shè)立了26個全國社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)，目的是通過實驗區(qū)的實踐總結(jié)和經(jīng)驗概括，得出社區(qū)建設(shè)的基本思路、操作原則和程序，在全國進行示范和推廣，以推動城市社區(qū)自治。各實驗區(qū)經(jīng)過幾年的發(fā)展，逐漸形成了下列四種最具代表性的模式或經(jīng)驗。 （一）社區(qū)建設(shè)的代表性模式及其主要特征 一是沈陽模式。沈陽模式最鮮明的特征是組織構(gòu)建。即模仿國家政權(quán)機構(gòu)的設(shè)置及相互關(guān)系，創(chuàng)造性地在社區(qū)內(nèi)設(shè)立了社區(qū)成員代表大會（下稱社代會）、社區(qū)協(xié)商議事委員會（下稱議事會）和社區(qū)居民委員會（下稱居委會）作為社區(qū)自治的主體組織，并通過建章建制，明確了三者之間的關(guān)系（詳見下文）。 就推廣的程度和地域而言，沈陽模式的影響最大，目前對沈陽模式的借鑒除了遼寧全省外，在全國范圍內(nèi)還有?？?、武漢、哈爾濱、西安、合肥等地。 二是上海經(jīng)驗。其最大的特點，是將社區(qū)建設(shè)與1995年上海市兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)的城市管理體制改革密切結(jié)合在一起，將社區(qū)定位于街道，形成街道社區(qū)，并強調(diào)依靠行政力量，在街居聯(lián)動的過程中發(fā)展社區(qū)各項事業(yè)。上海投入大量人力物力用于改善社區(qū)環(huán)境，在社區(qū)建設(shè)各類服務(wù)設(shè)施，創(chuàng)造文明小區(qū)、營造社區(qū)氛圍。由于上下聯(lián)動，社區(qū)建設(shè)空前快速發(fā)展，涌現(xiàn)出了大量的文明社區(qū)、文明小區(qū)、示范街道和示范居委會。與上海做法類似的有北京西城區(qū)，但北京是在街道和居委會之間增加了功能社區(qū)，作為推進社區(qū)建設(shè)的剛性組織，且高度行政化。 三是青島經(jīng)驗。青島社區(qū)建設(shè)的重要特點是以社區(qū)服務(wù)為龍頭，提升社區(qū)功能來發(fā)展社區(qū)。青島市強調(diào)將社區(qū)服務(wù)作為民心工程來抓好。全市四個實驗區(qū)都確定以社區(qū)服務(wù)為中心，統(tǒng)一部署，統(tǒng)一行動，集團作戰(zhàn)，形成聯(lián)動，在青島掀起社區(qū)建設(shè)的熱潮。同時將社區(qū)建設(shè)作為一把手工程來抓，市區(qū)街居四個層次，一把手抓一把手，一級向一級負責。與青島以社區(qū)服務(wù)為龍頭，推動社區(qū)建設(shè)做法相類似的城市還包括南京、天津等地，并各有特色。 四是江漢模式，這是指武漢市江漢區(qū)社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗，它以主動轉(zhuǎn)變政府職能為核心特征。江漢區(qū)在依照沈陽模式建立社區(qū)自治組織體系后，明確提出轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)社區(qū)自治。其核心內(nèi)容包括1）明確提出自治的社區(qū)建設(shè)目標。2）實現(xiàn)這一目標的路徑選擇：轉(zhuǎn)變政府職能和培育社區(qū)自治。3）建立新型的政府行政調(diào)控機制與社區(qū)自治機制相結(jié)合的城市基層管理體制。江漢模式轉(zhuǎn)變職能的主要內(nèi)容是：1）理順關(guān)系。明確居委會與街道、政府部門的關(guān)系是指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系，不是行政上下級的關(guān)系。2）明確職能。政府部門負責行政管理，承擔行政任務(wù)，居委會負責社區(qū)自治，不再與街道簽?zāi)繕素熑螤睢?）政府部門面向社區(qū)、實現(xiàn)工作重心下移。4）費隨事轉(zhuǎn)，責權(quán)利配套。5）建立評議考核監(jiān)督機制。為保證以上五條基本內(nèi)容落到實處，江漢區(qū)率先在9個職能部門進行體制改革，并創(chuàng)造了可資借鑒的經(jīng)驗。 除了上述四種代表性模式外，其余實驗區(qū)也各有特色，都為社區(qū)建設(shè)提供了有益的經(jīng)驗。 （二）通過26個實驗區(qū)的試點，社區(qū)建設(shè)的一些基本經(jīng)驗已經(jīng)形成：1）社區(qū)的定位：小于街道，大于原居委會；2）單位應(yīng)參與社區(qū)建設(shè)及參與機制；3）構(gòu)建完善的社區(qū)自治組織體系及選舉規(guī)則；上述經(jīng)驗主要由沈陽模式提供。4）完善社區(qū)服務(wù)，提升功能；主要由青島、天津、南京等地提供。5）政府應(yīng)主動推動社區(qū)建設(shè)及領(lǐng)導(dǎo)機制；主要由上海、青島、沈陽等地提供。6）必須轉(zhuǎn)變政府職能，推動社區(qū)自治；主要由江漢模式提供。此外，民政部綜合各地做法，還得出：7）社區(qū)建設(shè)的歷史必然和意義；8）社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)思想、目標和原則；9）社區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略部署；10）社區(qū)建設(shè)的主要內(nèi)容（五大項目）等。 （三）在社區(qū)建設(shè)得出基本經(jīng)驗的同時，也要看到，仍然有很多問題需要進一步探討，例如：組織構(gòu)建的法理思考、直接選舉和民主參與、行政權(quán)力侵入、居委會負擔過重、居組法修改等。 二、組織構(gòu)建與直接民主 上述諸模式是就社區(qū)建設(shè)的思路、方法和做法總體而言，而涉及到組織構(gòu)建、轉(zhuǎn)變職能、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)自治等具體的問題，各模式之間又各有交叉，互有異同。例如，江漢模式的組織構(gòu)建就基本是模仿沈陽模式的，各實驗區(qū)關(guān)于社區(qū)建設(shè)的主要內(nèi)容和項目也基本一致。 （一）目前社區(qū)建設(shè)中自治組織構(gòu)建的主要做法。所謂組織構(gòu)建主要是指由社區(qū)主體組織的機構(gòu)設(shè)置、來源渠道、相互關(guān)系、角色功能四個要素所形成的完整的剛性組織的制度安排。目前全國26個實驗區(qū)自治組織的構(gòu)建可以主要概括為三種做法。 第一種以沈陽、?？?、武漢等城市為代表。在這些城市的社區(qū)中，進行了社區(qū)組織體系的創(chuàng)新，即通過民主選舉，建立社代會、社區(qū)委員會（社區(qū)居委會）、議事會作為社區(qū)自治的三個主體組織1 。居委會由社代會依法差額選舉產(chǎn)生。而社代會的代表由居民選舉產(chǎn)生。議事會則由社代會推選產(chǎn)生。在三個主體組織間，社代會屬于決策層，是社區(qū)最高權(quán)力機構(gòu)，職能包括選舉、決策、罷免、評議監(jiān)督等。議事會是議事層、監(jiān)督層，職能包括建議、議事、協(xié)商、評議等。社區(qū)居委會屬執(zhí)行層，負責自治事務(wù)的處理，職能包括執(zhí)行管理、組織活動、日常事務(wù)決策等。居委會是社區(qū)法定代表組織，對社代會負責。社代會有權(quán)罷免居委會成員。而議事會則行使議事和監(jiān)督權(quán)。社區(qū)居委會討論社區(qū)重大事項時，要提交議事會進行民主討論，并取得一致意見方可提交社代會決策。從這種模式的機構(gòu)設(shè)置中可以找到國家政權(quán)機構(gòu)設(shè)置的影子。例如，社代會被群眾稱為小人大，議事會被稱為小政協(xié)，居委會主任則成了小巷總理，都很好地說明了這一點。 沈陽、?？凇⑽錆h三地總的模式大致一樣，但也有些微不同。例如，沈陽的單位代表不能選舉居委會成員，而武漢則可以。沈陽提出議事會可以作為社代會的常設(shè)機構(gòu)，武漢則沒有這種說法。海口的做法與沈陽一樣，但在居委會成員的待遇和養(yǎng)老保險等問題的探索上更有特色。 第二種以青島、南京、杭州、上海等城市為代表，主體組織為居委會、居民代表會議和居民區(qū)黨支部（部分城市也有民主議事會，但并非剛性組織）。居委會通過全體居民直接選舉產(chǎn)生，而居民代表會議的產(chǎn)生途徑則與居組法中規(guī)定的相同。嚴格地講，這種模式并沒有進行社區(qū)組織的創(chuàng)新，只是沿用以前的做法，但青島、上海等地開展的社區(qū)民主政治很有特色。 第三種主要是北京市西城區(qū)的做法。這種做法可以概括為兩個體系（議事決策體系和執(zhí)行落實體系）、四級機構(gòu)（社區(qū)建設(shè)協(xié)會、社區(qū)中心、社區(qū)分中心、社區(qū)工作站）。在街道建立社區(qū)建設(shè)協(xié)會，作為議事決策體系。下設(shè)社區(qū)中心作為其執(zhí)行機構(gòu)，再以若干個居委會的轄區(qū)為管轄范圍，建立地域功能社區(qū)，作為社區(qū)自治聯(lián)合體，冠以社區(qū)委員會的名稱，成為社區(qū)分中心。委員會下設(shè)社區(qū)工作站即居委會，作為工作執(zhí)行層，是聯(lián)系服務(wù)群眾的工作實體。社區(qū)中心人員并不是由居民選舉產(chǎn)生，帶有高度行政化的色彩，對于以自治為取向的社區(qū)建設(shè)來說，這種組織構(gòu)建的路徑選擇可能在方向上有一定的偏差。 （二）前兩種組織構(gòu)建的模式在實際的工作中各有弊端。第一種模式的缺點主要體現(xiàn)在：1）機構(gòu)設(shè)置機械模仿政權(quán)機構(gòu)設(shè)置，小小的社區(qū)就設(shè)置了三個自治組織，加上其他群團性組織，機構(gòu)過多，不符合精干高效的原則。2）議事會能否作為社代會的常設(shè)機構(gòu)尚待嚴密的法理論證。社代會與議事會的功能有重疊之處，議事會的功能，社代會都可以行使。如果硬要增設(shè)議事會作為剛性組織，容易使社代會的功能發(fā)生萎縮，失去其作為權(quán)力機構(gòu)存在的組織功能和定位，按照這種模式構(gòu)建的社區(qū)，在實際運營中，社代會的作用發(fā)揮非常有限，不能不說與此有關(guān)。3）三個自治組織都是間接選舉產(chǎn)生的，居民直接參與社區(qū)民主和社區(qū)選舉的機率較小，很大一部分居民失去了行使民主的機會，得不到民主意識的薰陶，不利于提高他們的民主參與意識。 第二種模式通過居民直接選舉居委會有其合理之處。但也存在缺陷：1）居民代表是間接選舉產(chǎn)生，代表性仍然略嫌不足；2）居民代表會議沒有吸收轄區(qū)單位參加，不利于調(diào)動單位參與社區(qū)建設(shè)的積極性；3）居民代表會議與居委會之間的關(guān)系及職能的運作機制尚不健全。 （三）總而言之，對于組織構(gòu)建兩種模式的深層次檢討實質(zhì)上是基于民主的價值取向和自治的價值理念。也就是說，我們衡量組織構(gòu)建應(yīng)以能否達到與組織構(gòu)建這一行為目的-推 動民主，實現(xiàn)自治為標準。民主有間接民主和直接民主之分，二者都是其表現(xiàn)形式，既無高下優(yōu)劣之分，也無對錯是非之別，而是各有適用范圍。決定其適用邊界取決于政治生活的規(guī)模。一般來說，以代議制為主要內(nèi)容的間接民主適宜在國家層面上進行，而直接民主則更適合在一個相對狹小的范圍內(nèi)開展。 自治指由行為主體直接行使管理自身事務(wù)的權(quán)利。直接民主是體現(xiàn)自主，實現(xiàn)自治的必須具備的前提。 社區(qū)自治是一種最基層的政治生活，因此，在社區(qū)范圍內(nèi)更宜提倡直接民主，包括直接選舉、居民公決、適時監(jiān)督等各種形式，這樣更能增進社區(qū)民主政治生活，促進自治。 三、行政權(quán)力擴張與社區(qū)負擔 眾所周知，以前的城市居委會曾被群眾形象地稱為政府的腿，是作為行政部門在最底層履行行政事務(wù)的準行政組織存在的。在以體制創(chuàng)新為重點的社區(qū)建設(shè)開始以后，各地都提出來要變政府的腿為居民群眾的頭，也就是要還社區(qū)居委會以群眾自治組織本來的面目。應(yīng)該說，這一思路是非常正確的，但在實踐工作中，這一轉(zhuǎn)變可能還尚待時日。在調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)，由于體制創(chuàng)新在時間上的漸進性和空間上的延展性，很多社區(qū)的行政負擔仍然很重，大部分職能部門仍然把他們當作政府的腿，甚至變本加厲，社區(qū)的行政性負擔比以前不但沒有減輕，反而增加了。 社區(qū)的行政性負擔主要表現(xiàn)在這些方面：1）以前的下派任務(wù)繼續(xù)要居委會去承擔。2）政府在社區(qū)設(shè)立辦事機構(gòu)和人員，直接侵占社區(qū)的辦公空間和財政空間。3）政府部門加大了社區(qū)的行政性任務(wù)，只派任務(wù)，不給錢也不給人。目前我國正在進行第五次人口普查，這種全國性的行政任務(wù)應(yīng)該由統(tǒng)計部門主管，社區(qū)居委會進行協(xié)助。但我們在社區(qū)調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，各級政府指定社區(qū)居委會負責人口普查，不但占用了居委會的大部分精力，有的居委會甚至還要墊進很多經(jīng)費。某市P社區(qū)每月要負擔10個普查員的工資，共2000元， 據(jù)他們測算，全部普查搞完，社區(qū)要花1萬多元。而實際上，國家對于人口普查是有專項經(jīng)費的，如某區(qū)統(tǒng)計局掌握的普查經(jīng)費就達100萬元，但這些資金遲遲難以下達到社區(qū)。此外，像最低生活保障調(diào)查、戶籍調(diào)查等本應(yīng)以政府職能部門為主的工作都推給了社區(qū)，直接增加了社區(qū)的負擔。很多部門還要求社區(qū)居委會到居民中去幫助收計生費、治安費、衛(wèi)生費等等。這些本該屬于行政部門自身完成的任務(wù)不僅占用了居委會的工作時間和精力，更重要的是，破壞了居委會在群眾中的形象，群眾氣憤地稱居委會為收費會。長此以往，居委會怎么能在群眾中樹立威信，談何自治，社區(qū)建設(shè)不又成了空話一句。 除了前面所說的工作負擔以外，社區(qū)的經(jīng)濟負擔還相當沉重，例如：每年的十一月份是訂閱報刊時間，今年在居委會調(diào)查，很多居委會的書報費少則兩千元，多則四五千元。為什么，很簡單，社區(qū)由原來的居委會合并而成，去年一個居委會承擔，今年就要承擔原兩個居委會的訂報指標，此外還有遞增。而且這些任務(wù)基本上都是非完成不可的政治任務(wù)。 居組法規(guī)定，任何組織和個人不得侵占居委會的資產(chǎn)，但在很多地方，街道對社區(qū)的資產(chǎn)收入提取管理費，少的40-50%，多則100%。上級部門用于社區(qū)的辦公經(jīng)費和居委會成員的生活費補貼也被層層克扣。很多社區(qū)一算賬，不但不能按規(guī)定從政府部門去拿錢，每個月反而要倒貼很多錢給街道。例如，按照規(guī)定，街道每月應(yīng)該撥款2800元給P社區(qū)作為干部補貼，900元作為辦公經(jīng)費，合計應(yīng)該是3700元，但9月份實際只撥款1000元；相反，街道辦事處以管理費的名義收取P社區(qū)的資產(chǎn)提成費1300元，（社區(qū)資產(chǎn)完全是居委會這幾年自我積累發(fā)展起來的，與街道沒有任何產(chǎn)權(quán)關(guān)聯(lián)），居委會一算賬，不僅沒有得一分錢，還被街道拿去300元。由于街道使用各種手段侵占社區(qū)資產(chǎn)，使得社區(qū)的財力支撐體系非常薄弱，社區(qū)用于硬件建設(shè)的投入相當有限，舉辦文體活動的經(jīng)費也是提襟見肘。對于大部分社區(qū)來說，財力緊張是一個普遍存在的問題。哈爾濱市政府規(guī)定，每個居委會設(shè)主任、副主任三職，每人每月260元補貼，其中180元由市、區(qū)、街三級財政負擔，其余80元由居委會自籌。但一年多來，仍有三分之二居委會補貼達不到標準，同時，仍有40%居委會無辦公用房，辦公設(shè)施也無保障，缺乏穩(wěn)定的經(jīng)費來源。1（P28）在一些比較窮的社區(qū)，居委會成員的生活補貼都成問題，很多辦公活動經(jīng)費都是由成員自己私人掏錢墊支的。禁止居委會辦經(jīng)濟后，居委會的資產(chǎn)進入街道托管中心，居委會的收入來源基本上固定在以下三個渠道：財政撥款、社區(qū)自籌和社會資助。但實際上，在目前階段，社會資助非常有限，甚至沒有，財政撥款也經(jīng)常是腸梗阻，社區(qū)只能自謀生路。 在目前的社區(qū)建設(shè)中，由于長期以來存在的體制性原因，社區(qū)得到的支持與付出是不平衡的，行政組織仍然習慣于將社區(qū)作為自己的一級辦事機構(gòu)，對于社區(qū)的要求太多，很多要求超越了社區(qū)的自治權(quán)限，也超過了社區(qū)可承受的范圍，同時，給予社區(qū)的支持太少，這些支持包括人力、物力、政策、權(quán)力等各個方面，從而存在著使社區(qū)在自治的方向裹足不前甚至使社區(qū)系統(tǒng)崩潰的危險。 行政權(quán)力過分侵入的危害在于：1）侵權(quán)行為過重，超過其應(yīng)有的限度，就會破壞社區(qū)內(nèi)行政調(diào)控機制和社區(qū)自我調(diào)控機制的平衡，使之處于失衡狀態(tài)， 使這一機制失去存在的價值。2）導(dǎo)致社區(qū)發(fā)展機能萎縮。社區(qū)自治組織存在的關(guān)鍵在于能夠?qū)ι鐓^(qū)的資源和價值進行權(quán)威性的分配。但如果社區(qū)自治組織長期將大量資源用于完成行政任務(wù)方面，就難以從事社區(qū)公共事務(wù)的管理，將使社區(qū)的發(fā)展停滯不前。3）社區(qū)自治組織將重新淪為新的準行政組織，失去自治的方向。社區(qū)自治組織將主要精力用于應(yīng)付行政性要求，無暇顧及社區(qū)居民的公共利益，長此以往，將逐漸失去對于社區(qū)成員的向心力和凝聚力，社區(qū)公共資源主要用于行政事務(wù)，社區(qū)自身的公共事務(wù)難以開展，公共生活不能正常運作，作為社區(qū)共同體存在和發(fā)展的最重要因素的共同體感就難以在個體間頻繁的行動與感情的互動中產(chǎn)生，社區(qū)就會只成為一個地理性概念，失去任何自治的意義。 四、政府主動性與制度供給 政府在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用，這表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）發(fā)揮體制優(yōu)勢，進行廣泛的政治宣傳與政治動員，擴大社會各界對社區(qū)建設(shè)的政治參與程度。（2）對于社區(qū)建設(shè)的實際進程進行政策導(dǎo)引、過程監(jiān)控、經(jīng)驗總結(jié)和示范推廣。（3）提供財政支持，特別是選舉經(jīng)費、社區(qū)居委會的辦公經(jīng)費和成員生活補貼。（4）進行制度化運作，通過各類文件、方案、辦法、會議等政治行為，使社區(qū)建設(shè)的模式和價值取向獲得合法性的政治程序和政治存在。 政府的主動性最集中表現(xiàn)在使社區(qū)自治制度化，制度化的最高層次表現(xiàn)為提供法律供給。顯然，于1990年開始實施的居組法已經(jīng)在很多方面落后于目前社區(qū)建設(shè)實踐的發(fā)展，而且很多新的已經(jīng)被農(nóng)村村民自治實驗所總結(jié)的價值理念尚未被反映在其中。先讓我們來對村組法和居組法的部分內(nèi)容作一簡要的對比： 村組法 居組法 一、選舉問題 （1）明確規(guī)定全體村民直接選舉村委會成員 （2）明確規(guī)定村委會成員后選人提名問題及程序 （3）規(guī)定了選舉中的幾條關(guān)鍵性的原則如雙過半，差額選舉，公開計票，無記名投票，當場公布，秘密投票，正當選舉等。 （1）規(guī)定居委會成員既可由全體居民選舉，也可由居民代表或戶代表選舉。 （2）除雙過半原則外，沒有規(guī)定候選人提我及程序問題 （3）沒有規(guī)定選舉中的具體原則 二、組織問題 （1）規(guī)定了村民會議的直接組成的全體性問題 （2）規(guī)定了村民會議與村委會的關(guān)系 （3）村民會議的決策范圍 （1）居民會議組成（非全體性，可以由居民小組選舉代表） （2）居民會議召開問題 （3）居民會議與居委會關(guān)系 （4）未規(guī)定居民會議決策范圍 三、管理問題 村務(wù)公開及內(nèi)容 沒有規(guī)定居務(wù)公開 四、經(jīng)費問題 （1）沒有規(guī)定辦公經(jīng)費問題 （2）規(guī)定了村委會成員可以享受補貼 （1）規(guī)定了經(jīng)費及辦公用房問題 （2）規(guī)定了村委會成員可以享受補貼 五，與政府關(guān)系 （1）指導(dǎo)、支持、幫助、不干涉自治 （2）協(xié)助、反映意見、提出建議 （1）指導(dǎo)、支持、幫助 （2）協(xié)助、反映意見、提出建議 六、與黨組織關(guān)系 支持、保障 無 七、法律實施主體 地方各級人大、縣以上人大常委會 無 隨著社區(qū)建設(shè)實踐的發(fā)展，居組法也需要進一步完善，綜合各地社區(qū)建設(shè)中的經(jīng)驗，我們認為，新的居組法在堅持上述既有原則和條文的前提下，應(yīng)在以下方面引