黃勇：對城市公共交通的調(diào)查與思考.doc

對長沙市城市公共交通的調(diào)查與思考長沙分校本部2009年秋季開放教育?？菩姓芾韺I(yè) 黃勇指導(dǎo)教師 劉國鋒 一、調(diào)查背景 胡錦濤總書記在中共十七大報告中指出：“社會建設(shè)與人民幸福安康息息相關(guān)。必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會建設(shè)，著力保障和改善民生，推進(jìn)社會體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會管理?！背鞘薪ㄔO(shè)是社會建設(shè)的重要組成部分，城市公共交通又是城市建設(shè)的重中之重，是與人民群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，是關(guān)系國計民生的社會公益事業(yè)。優(yōu)先發(fā)展城市公共交通是提高交通資源利用效率，緩解城市交通擁堵，改善城市人居環(huán)境的有效措施，是落實科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的必然要求。近年來，為滿足市民出行需求，提高城市交通效率，中共長沙市委、市政府進(jìn)行了積極努力，出臺相關(guān)法規(guī)，加大對城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的投入，根據(jù)經(jīng)營城市的理念實行公交市場化改革，我市公交營運能力顯著增強(qiáng)，公共交通呈現(xiàn)出新面貌。然而，隨著我市經(jīng)濟(jì)和社會的快速發(fā)展，交通運輸工具的急劇增加，交通擁堵、環(huán)境污染等問題日益嚴(yán)重，各種矛盾也于公交市場化后日益凸現(xiàn)，我市城市公共交通發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展已不相適應(yīng)。城市公共交通發(fā)展的滯后必將成為制約我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的瓶頸，直接影響著我市文明城市形象的提升和構(gòu)建和諧社會目標(biāo)的實現(xiàn)。為此，筆者響應(yīng)湖南電大“十萬學(xué)子三湘行”社會實踐要求，利用自身工作便利之際（筆者為長沙市公共事業(yè)管理局公交處工作人員），在長沙電大校長張國斌教授指導(dǎo)，圍繞我市公共交通發(fā)展情況展開調(diào)研，走訪了市公用事業(yè)局、市交通局、市交警支隊等相關(guān)職能部門和湖南龍驤巴士公司等從事公交運營服務(wù)的企業(yè)，對目前我市公共交通事業(yè)發(fā)展中存在的問題進(jìn)行了分析并提出針對性的建議。二、我市公共交通現(xiàn)狀目前，長沙市共有湖南巴士股份有限公司、湖南龍驤巴士有限責(zé)任公司、長沙市三葉聯(lián)營公共汽車公司、凱程巴士有限公司等9家從事公交運營服務(wù)的公司，擁有營運線路120條，線路總長度2145.1公里，營運車輛3904標(biāo)臺。萬人擁有公共汽車15.87標(biāo)臺，其中使用清潔環(huán)保型公交汽車僅247臺（天然氣動力車228臺、達(dá)到國3標(biāo)準(zhǔn)的車輛19臺），日客運量254.55萬人次，公交出行分擔(dān)率為34.17左右，公交從業(yè)人員9683人。全市擁有公交停車場25個，停車面積165810；設(shè)置公交中途?？空?953個，其中港灣式?？空?4個，占市區(qū)公交停車站的4.81；在金星路、萬家麗路、湘府路、芙蓉南路、岳麓大道等11條道路設(shè)置公交專用車道67.1公里。三、我市公共交通發(fā)展中存在的主要問題剖析（一）現(xiàn)行公共交通管理體制制約著公共交通事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。公共交通市場化后，其公益性幾乎消失殆盡，公交發(fā)展舉步維艱，其表現(xiàn)為：1、公共交通管理體制不順，宏觀調(diào)控乏力。目前，我市市區(qū)的城市公共客運管理職能在市公用事業(yè)局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運和長途客運管理職能在市交通局，各縣（市）的城市公共客運管理職能則分別在城管局或建設(shè)局，未形成城鄉(xiāng)一體化的大交通格局。多重領(lǐng)導(dǎo)的管理體制致使公交協(xié)調(diào)渠道不暢，宏觀調(diào)控能力不強(qiáng)。2006年起，由于中巴車在城區(qū)違規(guī)運營且與市區(qū)37條公交線路同線等問題，公交客運和農(nóng)村客運矛盾、沖突時有發(fā)生。2、公交市場化經(jīng)營帶來系列問題，各種矛盾凸現(xiàn)。公共交通走向市場化曾是前幾年全國各大城市的潮流，長沙市公交行業(yè)也于2004年開始走向市場化。此后，原長沙公共交通總公司改制，長沙公交企業(yè)由一家演變?yōu)?家，公交線路也由公交總公司改制前的70多條增至120條。9家企業(yè)中除由原公交總公司改制而來的湖南巴士、湖南龍驤巴士兩家骨干企業(yè)外，其余七家民營公司或由原經(jīng)營中巴的公司轉(zhuǎn)體，或由從未涉足公交的企業(yè)新組建，經(jīng)營線路最多的是8條，最少的是3條，這些小公交企業(yè)普遍存在抗經(jīng)營風(fēng)險能力差、履行社會義務(wù)能力弱、經(jīng)營管理不規(guī)范等問題。公交市場化曾給公交行業(yè)發(fā)展帶來一定活力，但其后逐步形成的惡性競爭所帶來的系列問題開始暴露，且日趨嚴(yán)重。公交市場化經(jīng)營必然導(dǎo)致公交企業(yè)追求經(jīng)濟(jì)效益的最大化，而公交的公益屬性又注定公交行業(yè)更應(yīng)該關(guān)注社會效益而非經(jīng)濟(jì)效益。因此，公交行業(yè)的特殊性、市場資源的有限性與資源配置合理性的矛盾、公益性和趨利性的矛盾、市場運力大于運量的矛盾日益突出；多家經(jīng)營，無序競爭，導(dǎo)致公交運行中“冷線過冷，熱線過熱”的矛盾突出，中心區(qū)線路重疊嚴(yán)重，交通壓力增大，而郊區(qū)線路服務(wù)則不到位，郊區(qū)居民出行不便利；一些小公交企業(yè)片面追求經(jīng)濟(jì)效益，采取非正常手段調(diào)整線路，與發(fā)揮公交主導(dǎo)作用的骨干公交企業(yè)的矛盾逐步顯現(xiàn)；而骨干公交企業(yè)由于承擔(dān)了所有虧損線路、社會公益線路而虧損嚴(yán)重，舉步維艱，幾乎已到難以為繼的境地。公交走向市場化后，各種矛盾的匯集、交錯，使得長沙公交行業(yè)平靜的表象下暗流洶涌，一觸即發(fā)，公交突發(fā)事件時有發(fā)生。2011年3月，由于不滿修路影響收入，長沙嘉年華巴士804路車主集體停運，長沙市公用事業(yè)局不得不從龍驤巴士公司緊急調(diào)車頂替才解燃眉之急；4月，由于車主與公司之間的承包矛盾，長沙眾旺巴士905線路幾十臺公交車一夜之間全部“蒸發(fā)”，龍驤巴士公司自行調(diào)動本企業(yè)車輛才保障了正常營運。（二）公交優(yōu)先戰(zhàn)略未在真正意義上得以認(rèn)真實施公交優(yōu)先往往被理解為城市交通規(guī)劃和交通管理中的公交專用車道，而實際上，廣義的公交優(yōu)先應(yīng)該包括政策支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)裝備改善、交通管理等多方面的優(yōu)先，是一項系統(tǒng)工程。雖說長沙市公交優(yōu)先的口號喊了很多年，但從嚴(yán)格意義上說，公交優(yōu)先戰(zhàn)略尚未真正付諸實施。1、政策滯后。近年來，國家十分重視實行公交優(yōu)先戰(zhàn)略，國務(wù)院印發(fā)了關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通意見的通知（國辦發(fā)200546號），建設(shè)部等四部委出臺了關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通若干經(jīng)濟(jì)政策的意見（城建2006288號）。湖南省政府辦公廳印發(fā)了關(guān)于優(yōu)先發(fā)展公共交通實施意見的通知（湘政辦發(fā)200772號），全國有17個省會城市都出臺了優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的政策性文件，我市卻至今尚未正式出臺發(fā)展城市公交優(yōu)先的法規(guī)政策性文件。而2003年編制的20022020年長沙市公共交通規(guī)劃已落后于長沙市城市發(fā)展的步伐，急需調(diào)整、修訂。政策支持的滯后，使我市在實施公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略上缺乏法制保障，影響著我市公共交通基礎(chǔ)性資源配置和可持續(xù)發(fā)展。2、公共交通建設(shè)資金投入嚴(yán)重不足。我市財政對公共交通行業(yè)的補貼每年不足500萬元，站場開發(fā)建設(shè)費用每年投入僅1000萬元，財政投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足城市公共交通發(fā)展的需要。同時，促進(jìn)公共交通發(fā)展的稅費扶持相對缺乏，公交企業(yè)目前要承擔(dān)14項稅費，稅費負(fù)擔(dān)過重；未建立完善的對公交企業(yè)的公益性財政補償機(jī)制，公交企業(yè)每年要承擔(dān)70歲以上老年人免費乘車和軍人、殘疾人、中小學(xué)生優(yōu)惠乘車費用約2418萬元，而政府每年只補貼210萬元，市財政每年建立老年人乘公交車意外傷害賠償專項資金100萬元，但實際支出每年已高達(dá)400萬元左右，公交企業(yè)社會公益性負(fù)擔(dān)沉重。財政投入的短缺，導(dǎo)致站場等公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，也使得我市公交行業(yè)基本處于虧損狀態(tài)。而公交行業(yè)效益不佳又直接帶來了駕駛員嚴(yán)重流失、服務(wù)質(zhì)量下降、拒載持免費乘車證的老年人等系列問題，公交企業(yè)服務(wù)能力和水平與市民要求差距不斷擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計，20052007年城市公共交通投資占三年城市交通基礎(chǔ)設(shè)施投資的比重僅為21，只達(dá)到暢通工程建設(shè)二等標(biāo)準(zhǔn)的要求。3、公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城市發(fā)展不相適應(yīng)。根據(jù)國家有關(guān)公共交通綜合用地標(biāo)準(zhǔn)，我市公交行業(yè)目前需要近70萬平方米的綜合用地，但我市僅有停車場地16.58萬多平方米，且現(xiàn)有停車場面積狹窄、使用年限長、設(shè)施落后，根本不能滿足停車、車輛保養(yǎng)等需要，致使三分之一的公交車輛只能露宿街頭，影響公交車輛的及時維修和正常保養(yǎng)，給公交車的安全營運帶來隱患；公交專用洗車場僅5個，大部分車輛只能當(dāng)街人工洗車，影響市容環(huán)境；公共交通設(shè)施與城市道路發(fā)展不配套，未做到首末站停車場地、公交調(diào)度用房、洗車場所、出租車綜合服務(wù)站等公共客運配套設(shè)施與小區(qū)開發(fā)、園區(qū)建設(shè)同步規(guī)劃、建設(shè)，以至道路修好了，小區(qū)建成了，公交車卻無法延伸；城市規(guī)劃和道路建設(shè)中未考慮建設(shè)BRT快速公交系統(tǒng)，公交車專用道只占主干道總長度的26.7，且大部分不在中心城區(qū)，公交車的優(yōu)先車道和左轉(zhuǎn)或右轉(zhuǎn)專用車道也未設(shè)置，公共交通“路權(quán)優(yōu)先”沒有很好地體現(xiàn)出來，通行信號系統(tǒng)也未體現(xiàn)公交優(yōu)先。（三）未形成科學(xué)合理、各類客運系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展的公共交通格局1、線網(wǎng)布設(shè)不合理。20022020年長沙市公共交通規(guī)劃科學(xué)規(guī)劃了22條近期線路，但目前在實施上大部分未完全到位。由于我市城市部局不合理、城市建設(shè)過程中對公共交通設(shè)施配套考慮不足、對公交行業(yè)政策性虧損補貼缺失等原因，使得線路分布不均衡，運力分布不合理，城市中心區(qū)線路過于密集，公交車爭搶乘客現(xiàn)象嚴(yán)重，而一些非城市集中區(qū)則線路少、車少，乘車難；線路設(shè)置不合理，熱線上布線過多，線路重復(fù)率高，引起交通混亂；部分線路非直線系數(shù)過大，線路過長，難以提高行車速度、縮短行車時間。2、部分站場、站點設(shè)置不合理。停車站場點布局和分布超過區(qū)域容量限制，大量公交車只能占用寶貴而狹小的道路停車，致使交通集散點出現(xiàn)擁堵現(xiàn)象，如多條線路起訖站集中設(shè)置的東塘、榮灣鎮(zhèn)、火車站等交通集散點均存在交通阻塞問題。公交車輛和社會車輛的分流措施不到位，很多四車道的道路兩邊都設(shè)有停車位，部分酒店商家門口也私自占道停車，公交中途站停車區(qū)域常被社會車輛占用，導(dǎo)致公交車無法正常進(jìn)站；有的公交站設(shè)置在距離路口不足50米處，或設(shè)置在立交橋匝道旁和車流復(fù)雜地段，公交車輛進(jìn)站時，常常占道停車。2006年，市公安局曾組織大量人力物力對全市9家公司當(dāng)時的98條線路1400多個公交?？空军c的情況進(jìn)行分析和評估，評估的結(jié)果只有60多分，屬于差等水平，且現(xiàn)公共交通港灣式?？空驹O(shè)置率僅為23.10，只達(dá)到暢通工程三等管理標(biāo)準(zhǔn)。3、難以滿足市民安全、方便、快捷的出行需求。目前，由于我市公交駕駛員缺口大，大部分公交線路收班時間為23：00之前，有15條線路公交車收班時間為23：00之后，僅312路實現(xiàn)了24小時運營，在夜生活豐富的今天，已不能滿足市民的需求。由于客流高峰時段道路交通擁堵嚴(yán)重，經(jīng)常造成公交車輛班次時疏時密的現(xiàn)象。部分投入營運的車輛車況不佳，拋錨事件時有發(fā)生，并帶來安全隱患。據(jù)交警部門統(tǒng)計，目前，長沙市民出行選擇公共交通方式的不足25，15以上選擇私人駕車，10.5選擇摩托車、電動車出行，私家車、摩托車、電動車的大量使用加大了道路負(fù)荷，降低了路網(wǎng)的通行效能。4、未形成一體化現(xiàn)代公交體系。我市城市公共交通對農(nóng)村的輻射還未達(dá)到需求，客運站場與公交站場還未完全實現(xiàn)“無縫化”銜接，城鄉(xiāng)公共交通統(tǒng)籌發(fā)展格局尚未形成。僅依靠公共汽車、出租車將愈來愈無法滿足市民的出行需求，必須加快地鐵、輕軌建設(shè)步伐，建立公共汽車、地鐵、城市輕軌相銜接的現(xiàn)代化城市必備的完整的公共交通體系，以免影響我市現(xiàn)代化的進(jìn)程。四、優(yōu)先發(fā)展公共交通事業(yè)，構(gòu)建我市和諧交通環(huán)境的建議（一）理順體制，明確定位，形成統(tǒng)一的管理格局1、理順體制，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。理順公共交通管理體制，通過建立公共交通協(xié)商制度和部門聯(lián)動機(jī)制加強(qiáng)對公共交通行業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，整合公共交通和公共客運相關(guān)的職能，建立起適應(yīng)長沙市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求的、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大交通管理體制。2、明確公交定位，推進(jìn)公交行業(yè)改革，使公交重回公益發(fā)展模式軌道。長沙市公交走向市場化后的實踐證明，公共交通是公益性行業(yè)，可以引入競爭，但不能完全市場化，否則資本逐利性就會削弱公交行業(yè)本身應(yīng)該體現(xiàn)的社會效益，帶來系列難以調(diào)和的行業(yè)矛盾和管理困難問題。目前，我國許多經(jīng)歷過公交民營化的大、中城市已清退民營資本，公交事業(yè)重新回歸國有公用事業(yè)旗下，如北京、重慶、南京等；許多城市積極推進(jìn)城市公共交通行業(yè)改革，進(jìn)行公交行業(yè)整合，如擁有400多條公交線路的14家廣州公交企業(yè)于去年整合為“三大旗艦企業(yè)”，西寧的三家公交企業(yè)去年也合而為一，上海經(jīng)過整合后現(xiàn)有的公交企業(yè)也僅3家左右。就目前我市公交行業(yè)狀況而言，9家公交企業(yè)確實過多，整合、重組我市公交企業(yè)已勢在必行。建議參照全國其他省會城市公交管理新模式，將9家公交企業(yè)整合為23家，建立具有現(xiàn)代企業(yè)制度、股權(quán)多元化、符合城市公共交通管理規(guī)劃、滿足市民出行需求的長沙市公共交通集團(tuán)公司，形成國有主導(dǎo)、多方參與、規(guī)模經(jīng)營、有序競爭的格局。只有這樣，才能優(yōu)化我市公交資源配置，合理調(diào)整公交線網(wǎng)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)企業(yè)的優(yōu)勢互補和良性發(fā)展，消除片面追求經(jīng)濟(jì)效益而忽略社會效益的惡性競爭現(xiàn)象，解決由惡性競爭引發(fā)的系列問題，推動我市公共交通事業(yè)健康、有序發(fā)展。（二）切實實施公交優(yōu)先戰(zhàn)略1、加強(qiáng)政策支持，制定權(quán)威的交通發(fā)展戰(zhàn)略。根據(jù)上級有關(guān)文件精神，盡早出臺我市關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的實施意見等地方性政策法規(guī)，將“公交優(yōu)先”發(fā)展戰(zhàn)略在城市規(guī)劃、建設(shè)、用地、管理等方面都納入法制化軌道。本著適度超前的原則，修改完善長沙市公共交通規(guī)劃，使其具有前瞻性、科學(xué)性，并將其納入城市總體規(guī)劃。在長沙市大河西先導(dǎo)區(qū)建設(shè)中，新區(qū)道路與市政設(shè)施也應(yīng)統(tǒng)一規(guī)劃。要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，合理規(guī)劃交通建設(shè)、發(fā)展框架和功能，提高資源配置和使用效率。2、加大投入，建立健全公共交通財政補償機(jī)制。城市公共交通屬于社會公益性事業(yè)，應(yīng)將其納入公共財政體系統(tǒng)籌安排，重點扶持。市政府對公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等應(yīng)給予必要的財政支持，對從事公共汽車等大運量公共交通經(jīng)營企業(yè)應(yīng)給予財稅扶持，免征相關(guān)稅費。要建立并落實公共財政補償機(jī)制，市財政、審計部門應(yīng)對公共交通企業(yè)的成本和費用進(jìn)行年度審計和評價，合理界定和計算公交企業(yè)政策性虧損，對因價格限制因素造成的政策性虧損給予政策扶持和價格補貼，對因承擔(dān)社會福利而減少的收入或因完成政府指令性任務(wù)而增加的支出給予經(jīng)濟(jì)補償；對因“冷、熱線”而引起的收入不均要出臺相應(yīng)調(diào)劑政策和措施，重點補貼扶持“冷線”的發(fā)展，提高公交的覆蓋率，使公共交通步入健康的發(fā)展軌道。3、加快公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐。建議市政府按照“統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一管理，政府主導(dǎo)，市場運作”的方式，組織規(guī)劃、建設(shè)、公安、土地、市政等部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)加大城市公共交通站場等公交基礎(chǔ)設(shè)施和公交車專用道的建設(shè)力度。一是加強(qiáng)公共交通站場的建設(shè)。要將公交站場和配套設(shè)施納入城市舊城改造和新城建設(shè)規(guī)劃，將公共交通站場作為新建小區(qū)、開發(fā)區(qū)、大型公共活動場所等工程項目配套建設(shè)的一項內(nèi)容，實行同步設(shè)計、同步建設(shè)、同步竣工、同步交付使用。新站場的建設(shè)投資應(yīng)從土地出讓金中支出，建設(shè)應(yīng)由專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)落實，確保公共交通基礎(chǔ)設(shè)施作為國有資產(chǎn)長期為城市公共交通服務(wù)。二是加強(qiáng)換乘樞紐中心等公共客運基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要統(tǒng)籌規(guī)劃，建設(shè)一批與城市發(fā)展規(guī)模和出行換乘需求相符的公交樞紐站及與其配套的停車場、港灣式?？空?，實現(xiàn)公交“零距離”換乘，鼓勵私家車主在高峰時間或進(jìn)入擁堵路段時換乘公交車。三是加快建設(shè)公共交通專用道路系統(tǒng)。市建設(shè)行政主管部門應(yīng)與公安交警部門配合，根據(jù)實際需要，在我市主要交通道路上設(shè)置公交專用道或優(yōu)先道，逐步形成公交專用道或優(yōu)先道網(wǎng)絡(luò)。公交專用道或優(yōu)先道要配置完善的標(biāo)志、標(biāo)線等標(biāo)識系統(tǒng)，做到清晰直觀，同時要加強(qiáng)公交專用道的監(jiān)控，保證公交專用道不受侵占，提高公交車輛的通行速度。4、加強(qiáng)監(jiān)管，規(guī)范秩序。交通行政主管部門要加強(qiáng)對我市公共交通市場的監(jiān)管，對因經(jīng)濟(jì)效益而隨意調(diào)整線路、亂搶客源、拒載甩客和部分企業(yè)以包代管等現(xiàn)象從嚴(yán)整治，加大打擊力度，規(guī)范公共交通市場，使公交秩序持續(xù)好轉(zhuǎn)，為城市公共交通營造安全、高效、公正的運營環(huán)境。（三）建立科學(xué)合理、各類客運系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代化公交體系1、優(yōu)化公交線網(wǎng)。按照修編后的長沙市公共交通規(guī)劃，調(diào)整和優(yōu)化我市公交線