勞動保障監(jiān)察制度法律問題及其對策.doc

最新【精品】范文 參考文獻(xiàn) 專業(yè)論文勞動保障監(jiān)察制度法律問題及其對策勞動保障監(jiān)察制度法律問題及其對策 摘 要 勞動保障監(jiān)察是國家對勞動關(guān)系進(jìn)行法律調(diào)整與干預(yù)的重要手段，為世界各國廣泛采納。本文從勞動保障監(jiān)察制度發(fā)展現(xiàn)狀以及實行勞動保障監(jiān)察制度的必要性入手進(jìn)行研究，針對勞動監(jiān)察制度發(fā)展面臨的制度性障礙，進(jìn)而提出完善勞動保障監(jiān)察制度的路徑設(shè)計。 關(guān)鍵詞 勞動監(jiān)察 執(zhí)法 裁量基準(zhǔn) 作者簡介：申廣輝，河北大學(xué)政法學(xué)院經(jīng)濟法專業(yè)2012級碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟法。 中圖分類號：D922.5文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1009-0592（2013）12-261-02 “無救濟即無權(quán)利”。健全合理的法律救濟機制是勞動者合法權(quán)益實現(xiàn)的重要保障。勞動保障監(jiān)察制度作為勞動者權(quán)益得以救濟的重要途徑，指勞動保障行政機關(guān)依法對用人單位遵守勞動保障法律法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)和糾正違法行為，并對違法行為依法進(jìn)行行政處理或行政處罰的行政執(zhí)法活動。勞動保障監(jiān)察是國家對勞動關(guān)系進(jìn)行法律調(diào)整與干預(yù)的重要手段，是政府提供公共監(jiān)管服務(wù)的重要內(nèi)容，其作為維護(hù)勞動者權(quán)益的重要手段，為世界各國廣泛采納。2004年勞動保障監(jiān)察條例的頒布實施標(biāo)志著我國的勞動保障監(jiān)察工作進(jìn)入一個歷史發(fā)展的新進(jìn)展。與之相配套，我國相繼出臺一系列法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件，主要包括勞動監(jiān)察員管理辦法、關(guān)于加強勞動監(jiān)察工作的通知、關(guān)于實施勞動保障監(jiān)察條例若干規(guī)定等。改革開放三十多年來，隨著我國勞動保障管理制度的不斷完善和法制建設(shè)的不斷加強，勞動保障監(jiān)察制度亦取得了一定進(jìn)展。 一、實行勞動保障監(jiān)察制度的必要性分析 （一）有利于維護(hù)勞動者的合法權(quán)益 勞動保障監(jiān)察制度是應(yīng)對勞動關(guān)系日益復(fù)雜多樣的必然要求。在勞動力市場的資源配置中，勞動者與用人單位雙方力量對比不均衡，勞動者與用人單位相比，處于弱勢地位。有些用人單位表現(xiàn)出強烈的利益追求，片面追求利潤，置勞動法律、法規(guī)和勞動者合法權(quán)益于不顧，隨意違反法律、法規(guī)，更有些用人單位通過克扣勞動者工資、偷逃社會保障費等方式以達(dá)到降低企業(yè)成本目的。相比其他調(diào)整勞動市場秩序的手段，勞動監(jiān)察部門通過行政執(zhí)法處理勞動爭議更具優(yōu)勢，簡要敘述優(yōu)勢何在，比如效率高，更直接，更權(quán)威性。 （二）有利于建立和維護(hù)和諧的勞動關(guān)系 近年來，盡管勞動關(guān)系領(lǐng)域在立法層面有顯著的進(jìn)步，勞動法律體系已初具規(guī)模，但是隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型，拖欠農(nóng)民工工資，未成年工等問題依然大量存在。許多勞動糾紛未通過法治途徑得到及時解決而訴諸于暴力解決，釀成血案，嚴(yán)重影響社會的和諧穩(wěn)定。加強勞動保障監(jiān)察工作，將勞動領(lǐng)域的就業(yè)、安全等問題納入法制化軌道，將有利于減少勞動糾紛，維護(hù)社會穩(wěn)定，進(jìn)而實現(xiàn)和諧社會的目標(biāo)。 二、勞動監(jiān)察制度發(fā)展面臨的困境 面對勞動關(guān)系的日益復(fù)雜化，盡管我國勞動監(jiān)察制度已經(jīng)取得了一定成效，但尚不能夠滿足處理勞動糾紛的需求。勞動監(jiān)察制度發(fā)展面臨著一定的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在以下幾個方面： （一）勞動保障監(jiān)察條例存在的問題 勞動保障監(jiān)察條例屬于國務(wù)院制定的行政法規(guī)，其效力位階低于憲法、法律。勞動保障監(jiān)察條例中有些內(nèi)容制約了勞動保障監(jiān)察制度作用的發(fā)揮。 其一，條例中有關(guān)監(jiān)察處理決定的執(zhí)行缺乏有效的保障措施。勞動監(jiān)察部門在執(zhí)法時主要可以運用警告、責(zé)令改正、罰款等手段。依據(jù)勞動保障監(jiān)察條例以及勞動合同法的相關(guān)規(guī)定，勞動監(jiān)察執(zhí)法機關(guān)都可以要求用人單位“責(zé)令改正”。即勞動保障監(jiān)察部門對違反勞動保障法律、法規(guī)、規(guī)章的用人單位作出要求用人單位履行法定義務(wù)、停止違法行為的行政決定。“責(zé)令改正”的具體適用情形很多，如用人單位制定的勞動規(guī)章制度違反法律、法規(guī)，損害勞動者合法權(quán)益的；用人單位侵害女職工和未成年工合法權(quán)益的；用人單位與勞動者建立勞動關(guān)系卻不依法訂立勞動合同的；然而，遺憾的是，勞動保障監(jiān)察部門并未被賦予以查封物品、凍結(jié)賬戶、沒收違法所得等強制執(zhí)行權(quán)，導(dǎo)致其在案件調(diào)查取證中面臨許多困難，無法及時有效地制止侵權(quán)違法行為。 （二）自由裁量權(quán)幅度過大 行政自由裁量權(quán)有利于實現(xiàn)個案正義，但是自由裁量權(quán)過大將導(dǎo)致行政執(zhí)法人員濫用權(quán)力，侵犯公民合法權(quán)益。因此，必須對行政自由裁量權(quán)進(jìn)行控制。在勞動保障監(jiān)察條例中，勞動保障行政部門的裁量權(quán)幅度過大，例如第30條規(guī)定：如果出現(xiàn)無理抗拒、阻撓勞動保障行政部門依照本條例的規(guī)定實施勞動保障監(jiān)察的；不按照勞動保障行政部門的要求報送書面材料，隱瞞事實真相，出具偽證或者隱匿、毀滅證據(jù)的；經(jīng)勞動保障行政部門責(zé)令改正拒不改正，或者拒不履行勞動保障行政部門的行政處理決定的，由勞動保障行政部門責(zé)令改正并處2000元以上2萬元以下的罰款。2000元是罰款的下限，而上限是2萬元。過大的自由裁量權(quán)幅度將為行政執(zhí)法人員考慮不相關(guān)因素，不公正執(zhí)法提供空間。 （三）勞動監(jiān)察執(zhí)法行為存在問題 某些地方政府錯誤的認(rèn)為勞動保障監(jiān)察制度會干擾企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營，從而影響當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展和自己的政績，因此對用人單位勞動違法違規(guī)行為不愿依法處理，而是“睜一只眼，閉一只眼”。有些地方政府會人為的限制勞動保障監(jiān)察次數(shù)，劃定“特別保護(hù)單位”。在這樣的錯誤觀念指導(dǎo)下，勞動者在其權(quán)益受到損害而無法得到保障時往往訴諸于上訪或“跳樓討薪”等方式，對于社會穩(wěn)定也造成一定危害。由于受到地方保護(hù)主義的影響，再加之執(zhí)法人員素質(zhì)不高，勞動保障監(jiān)察執(zhí)法部門在執(zhí)法時存在越權(quán)、濫用權(quán)力以及不作為。越權(quán)指超越其管轄權(quán)限，對不屬于其管轄的范圍進(jìn)行執(zhí)法活動，比如勞動保障檢察機關(guān)越權(quán)吊銷屬于工商局職權(quán)范圍的企業(yè)營業(yè)執(zhí)照；“絕對的權(quán)力，導(dǎo)致絕對的腐敗”。濫用權(quán)力是指在執(zhí)法過程中，濫用自由裁量權(quán)，隨意肆意執(zhí)法，以權(quán)謀私，侵犯行政相對人合法權(quán)益。在勞動監(jiān)察執(zhí)法過程中，行政不作為的情形也大量存在。面對勞動者的請求，行政執(zhí)法人員置若罔聞，無動于衷。行政不作為是也屬于違法行為，與越權(quán)、濫用權(quán)力一樣具有社會危害性。 我國歷史傳統(tǒng)中存在“重實體，輕程序”的理念，未充分認(rèn)識到程序的價值。在實踐中，勞動監(jiān)察執(zhí)法人員違反法定程序的重要表現(xiàn)是進(jìn)入用人單位檢查時不遵循法定程序，隨意干涉用人單位的生產(chǎn)經(jīng)營等。 三、完善勞動保障監(jiān)察制度的路徑設(shè)計 （一）完善勞動保障監(jiān)察條例 首先，建議強化行政法律責(zé)任。低廉的違法成本不僅放縱了那些違法者，傷害了守法企業(yè)的積極性，也間接導(dǎo)致勞動監(jiān)察工作低效運行。與發(fā)達(dá)國家勞動法律制度中高昂的違法成本相比，我國未來修改相關(guān)勞動法律法規(guī)時，確實有較大的“提升空間”。建議立法者借鑒發(fā)到國家立法中確立的高昂違法成本，以達(dá)到震懾的功能。依據(jù)勞動保障監(jiān)察條例相關(guān)規(guī)定，勞動監(jiān)察部門對用人單位的違法行為通常采用行政處罰的制裁方式。勞動保障監(jiān)察執(zhí)法常用的行政處罰方式主要是“警告、責(zé)令改正、罰款”，而較少使用“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)和提請工商機關(guān)吊銷營業(yè)執(zhí)照”的形式。責(zé)令停止停業(yè)以及提請工商機關(guān)吊銷執(zhí)照將會給用人單位帶來較大的震懾力，有利于行政執(zhí)法的順利進(jìn)行。建議立法對勞動條件惡劣、超時加班嚴(yán)重、拖欠工資屢禁不止的用人單位，增加責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)和提請吊銷營業(yè)執(zhí)照的處罰。此外，要加大罰款的額度，使其增加違法成本。 其次，建議賦予勞動保障監(jiān)察機構(gòu)一定的行政強制權(quán)。對嚴(yán)重拖欠勞動者工資和社會保險費且有逃匿行為的用人單位，建議規(guī)定：“勞動保障監(jiān)察機構(gòu)有權(quán)查封、扣押資產(chǎn)，凍結(jié)帳戶的權(quán)力”。賦予勞動保障監(jiān)察機構(gòu)一定的行政強制權(quán)，有利于防止用人單位轉(zhuǎn)移資產(chǎn)，逃避行政執(zhí)行，從而提高執(zhí)法效率和效能。 （二）制定行政裁量基準(zhǔn) 勞動保障監(jiān)察條例為各地勞動保障監(jiān)察執(zhí)法提供了原則性的框架。我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟和社會發(fā)展不平衡，各地區(qū)勞動保障監(jiān)察部門可以對細(xì)化自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，以保障行政執(zhí)法主體平等對待所有行政管理相對人，在事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度等因素基本相同或者相似的情況下，給予基本相同的處理。江西省出臺江西省勞動保障行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則（試行）和江西省勞動保障行政處罰自由裁量權(quán)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)（試行）對自由裁量權(quán)予以細(xì)化，以規(guī)范執(zhí)法人員的執(zhí)法行為。建議各省人力資源和社會保障廳結(jié)合實際省情和地方先進(jìn)立法經(jīng)驗制定勞動保障監(jiān)察行政裁量基準(zhǔn)，以保障行政執(zhí)法人員合法合理地行使行政處罰自由裁量權(quán)。 （三）完善勞動保障監(jiān)察執(zhí)法 首先，實現(xiàn)勞動監(jiān)察機構(gòu)設(shè)置的兩格化。加強勞動保障監(jiān)察制度建設(shè)，要不斷創(chuàng)新勞動監(jiān)察機構(gòu)設(shè)置，擴大勞動監(jiān)察覆蓋面，實現(xiàn)“兩格化”。兩格化建設(shè)指網(wǎng)格化以及網(wǎng)絡(luò)化。勞動監(jiān)察網(wǎng)格化監(jiān)察體系是將勞動保障監(jiān)察管轄區(qū)域劃分為若干網(wǎng)絡(luò)，明確網(wǎng)格化監(jiān)察的人員職責(zé)和任務(wù)，實時采集和監(jiān)控網(wǎng)格內(nèi)用人單位勞動合同、工資支付、勞動條件、社會保險等方面的信息及情況，建立相關(guān)的用人單位及勞動用工情況的數(shù)據(jù)，實現(xiàn)橫向到邊、縱向到底、責(zé)任明確、跟蹤及時的勞動保障監(jiān)察全面覆蓋和動態(tài)監(jiān)管目標(biāo)，形成“全覆蓋、全方位、全動態(tài)、全過程”的管理機制。 其次，增強執(zhí)法能力。要保證執(zhí)法人員樹立依法行政的觀念，尊重和保障人權(quán)觀念，遵循正當(dāng)程序觀念，防止肆意執(zhí)法侵犯相對人的合法權(quán)益。保證工作經(jīng)費和必要的執(zhí)法經(jīng)費，這是加強勞動保障監(jiān)察制度必須解決的問題。人員和經(jīng)費的不足使得監(jiān)察員疲于應(yīng)付突發(fā)事件和投訴舉報案件，無力開展日常巡查。各級政府要確保勞動監(jiān)察機構(gòu)有充足的專門辦案經(jīng)費和設(shè)備購置維護(hù)費，以保證執(zhí)法活動的順利開展。 再次，規(guī)范和創(chuàng)新執(zhí)法模式。勞動保障監(jiān)察的執(zhí)法模式創(chuàng)新對于提高勞動監(jiān)察效能具有重要作用。首先，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)樹立服務(wù)意識。服務(wù)型政府是我國建設(shè)法治政府的重要目標(biāo)，勞動保障監(jiān)察執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)樹立服務(wù)意識，以服務(wù)公民，保護(hù)勞動者的合法權(quán)益為出發(fā)點。其次，在執(zhí)法范圍上，從單一執(zhí)法向全面執(zhí)法轉(zhuǎn)變。過去的執(zhí)法活動往往局限于針對勞動工資以及勞動條件的監(jiān)察，執(zhí)法范圍相對單一，無法適應(yīng)我國加入WTO以及經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。伴隨著勞動者法律意識地提高，勞動者已經(jīng)不局限于勞動工資的權(quán)益保護(hù)，而是希望其發(fā)展權(quán)、政治權(quán)利等均得到保護(hù)。因此，執(zhí)法人員也必須將執(zhí)法由單一執(zhí)法向全面執(zhí)法轉(zhuǎn)變。只有勞動合同法第74條的規(guī)定全部得以落實才