淺議復(fù)議前置制度.doc

湘潭大學(xué)自學(xué)考試畢業(yè)論文淺議復(fù)議前置制度專 業(yè)： 考 籍 號： 考生姓名： 指導(dǎo)老師： 通信地址： 郵政編碼： 聯(lián)系電話： 完成時間： 目 錄一、行政復(fù)議前置概念及種類1二、實(shí)踐中的復(fù)議前置2三、行政復(fù)議前置制度利弊分析3（一）不利于救濟(jì)的實(shí)行4（二）提高了相對人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)4（三）設(shè)置權(quán)上的缺陷4（四）理論與實(shí)踐的不統(tǒng)一5（五）易使相對人產(chǎn)生疑慮5四、行政復(fù)議前置制度的完善6（一）符合行政復(fù)議制度發(fā)展的趨勢6（二）復(fù)議前置制度設(shè)定權(quán)的問題6（三）可操作性有待完善7五、結(jié)束語7淺議復(fù)議前置制度摘要：行政復(fù)議與行政訴訟是我國目前行政救濟(jì)和化解行政爭議的主要途徑，復(fù)議前置涉及行政復(fù)議與行政訴訟的銜接關(guān)系問題。根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，賦予當(dāng)事人對行政復(fù)議和行政訴訟的選擇權(quán)是一般原則，而強(qiáng)制的行政復(fù)議前置則是例外情況。而關(guān)于復(fù)議前置的具體規(guī)定僅散列于一些特別法律、法規(guī)中，缺乏系統(tǒng)規(guī)定，哪些情形屬于復(fù)議前置，其內(nèi)涵及外延如何界定，實(shí)踐中存在不同看法。同時，復(fù)議前置制度存在的理論依據(jù)和在實(shí)踐中發(fā)揮的作用也存在著諸多值得質(zhì)疑之處。為此，本文以兩個案例作為樣本，對復(fù)議前置具體適用、制度利弊、改革與完善等有關(guān)問題進(jìn)行分析，以期更好地保護(hù)行政相對人的權(quán)益。關(guān)鍵詞：行政復(fù)議 復(fù)議前置 行政救濟(jì)一、行政復(fù)議前置概念及種類行政復(fù)議前置是指行政相對人對法律、法規(guī)規(guī)定的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟(jì)途徑時，應(yīng)當(dāng)先選擇向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議，而不能直接向人民法院提起行政訴訟；如果經(jīng)過行政復(fù)議之后行政相對人對復(fù)議決定仍有不同意見的，才可以向人民法院提起行政訴訟。 目前我國法律規(guī)定的行政復(fù)議前置包括：1.對國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請行政復(fù)議。對行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務(wù)院申請裁決，國務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決。 2.公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議；對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟”。 3.納稅人、扣繳義務(wù)人、納稅擔(dān)保人同稅務(wù)機(jī)關(guān)在納稅上發(fā)生爭議時，必須先依照稅務(wù)機(jī)關(guān)的納稅決定繳納或者解繳稅款及滯納金或者提供相應(yīng)的擔(dān)保，然后可以依法申請行政復(fù)議。 4.被審計(jì)單位對審計(jì)決定不服的，應(yīng)當(dāng)在收到審計(jì)決定之日起15日內(nèi)先向上一級審計(jì)機(jī)關(guān)申請復(fù)議，不能直接向人民法院起訴，這就是審計(jì)行政復(fù)議前置的規(guī)定。 5.治安管理處罰上級公安機(jī)關(guān)裁決前置。6.專利復(fù)審委員會復(fù)審前置。二、實(shí)踐中的復(fù)議前置案例：2003年12月19日，某省P市政府作出關(guān)于撤銷S公司P國用1995字第9301158號國有土地使用證的決定，2004年2月11日，P市政府將P國用1995字第9301158號國有土地使用證項(xiàng)下的爭議土地給Y公司頒發(fā)了P國用（2005）字第C20050148號國有土地使用證。S公司于2006年3月29日知道上述土地發(fā)證情況后，于同年4月10日向一審法院提起行政訴訟，一審法院判決撤銷P國用（2005）字第C20050148號國有土地使用證。P市政府不服上訴，二審法院以“本案應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議”為由，裁定撤銷一審判決，駁回S公司的起訴。為此，S公司于2007年1月19日收到二審裁決書后立即向某省政府申請行政復(fù)議，請求撤銷P國用（2005）字第C20050148號國有土地使用證。以上是涉及到復(fù)議前置的典型案例，根據(jù)行政訴訟法第三十七條和行政復(fù)議法第十六條的規(guī)定，復(fù)議前置是指公民、法人或者其他組織對法律、法規(guī)規(guī)定的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟(jì)途徑時應(yīng)當(dāng)選擇先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對行政復(fù)議決定不服的，才可以向人民法院起訴。因此，公民、法人或者其他組織在法定復(fù)議期間內(nèi)未申請復(fù)議或者在復(fù)議期間，都不能向人民法院提起行政訴訟，只有等到復(fù)議決定作出后或者復(fù)議期滿后才能起訴。也就是說，復(fù)議前置將復(fù)議作為提起行政訴訟之前所必須經(jīng)過的程序，從而對行政相對人的雙向選擇權(quán)作了限制。土地等自然資源權(quán)屬行政確認(rèn)案件適用復(fù)議前置，緣于行政復(fù)議法的規(guī)定，該法第三十條第一款規(guī)定：“公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議；對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟”。最高人民法院關(guān)于適用行政復(fù)議法第三十條第一款有關(guān)問題的批復(fù)（法釋20035號）批復(fù)作了進(jìn)一步明確：“根據(jù)行政復(fù)議法第三十條第一款的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的具體行政行為，侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的，經(jīng)行政復(fù)議后，才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規(guī)定的除外；對涉及自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的行政處罰、行政強(qiáng)制措施等其他具體行政行為提起行政訴訟的，不適用行政復(fù)議法第三十條第一款的規(guī)定?！睂?shí)踐中，對案例涉及的土地登記發(fā)證行為是否屬于復(fù)議前置范圍，存在不同意見。 一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地登記發(fā)證行為與縣級以上人民政府對土地所有權(quán)或使用權(quán)爭議的處理決定，均屬于土地行政確認(rèn)行為，依法應(yīng)當(dāng)適用復(fù)議前置。其理由：按照法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)確認(rèn)土地所有權(quán)和使用權(quán)有兩種形式：第一種是直接確認(rèn)的形式。即由行政機(jī)關(guān)依法直接或依當(dāng)事人申請確權(quán)的行為，如土地管理法第八條規(guī)定：土地所有權(quán)，除由法律規(guī)定為集體所有的農(nóng)村土地或郊區(qū)土地、宅基地、自留山之外，均為國家所有；第十一條規(guī)定：土地的所有權(quán)和使用權(quán)由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)和使用權(quán)。這些權(quán)屬證書是行政機(jī)關(guān)確認(rèn)所有權(quán)或使用權(quán)的標(biāo)志，因此，土地登記發(fā)證行為屬于行政確認(rèn)，依法應(yīng)復(fù)議前置。第二種是因土地權(quán)屬發(fā)生爭議，由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處理并確認(rèn)權(quán)屬的行為。如土地管理法第十六條規(guī)定，土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)調(diào)解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。因此，縣級以上人民政府針對土地所有權(quán)或使用權(quán)爭議所作出的處理決定也是一種土地確權(quán)行為，屬于行政確認(rèn)。 另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地登記發(fā)證行為屬于行政許可，不屬于行政確認(rèn)，依法不應(yīng)適用復(fù)議前置。其理由：2005年2月24日，最高人民法院行政審判庭就甘肅省高級人民法院報送的關(guān)于行政機(jī)關(guān)頒發(fā)土地、礦藏等自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)證的行為是否屬于確認(rèn)具體行政行為的請示所作出的答復(fù)（2005行他字第4號）認(rèn)為，最高人民法院法釋20035號批復(fù)中的“確認(rèn)”，是指當(dāng)事人對自然資源的權(quán)屬發(fā)生爭議后，行政機(jī)關(guān)對爭議的自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)所作的確權(quán)決定。有關(guān)土地等自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的初始登記，屬于行政許可性質(zhì)，不應(yīng)包括在行政確認(rèn)范疇之內(nèi)。據(jù)此，行政機(jī)關(guān)頒發(fā)自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)證書的行為不屬于復(fù)議前置的情形。因此，土地登記發(fā)證行為屬于行政許可行為，而不是行政確認(rèn)行為，依法不應(yīng)適用復(fù)議前置。 本人認(rèn)為，根據(jù)行政復(fù)議法第三十條第一款的規(guī)定以及最高人民法院的批復(fù)，只有自然資源權(quán)屬行政確認(rèn)案件，才屬于復(fù)議前置范圍，而自然資源權(quán)屬行政許可、行政裁決等行為，均不應(yīng)適用復(fù)議前置。土地登記發(fā)證行為屬于行政確認(rèn)，依法適用復(fù)議前置，土地權(quán)屬爭議處理則屬于行政裁決，不適用復(fù)議前置。因此，上述兩種觀點(diǎn)均有失偏頗，混淆了行政確認(rèn)、行政許可、行政裁決三者的關(guān)系。具體分析如下： 根據(jù)土地管理法第十一條的規(guī)定，土地的所有權(quán)和使用權(quán)由縣級以上人民政府對土地登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)土地所有權(quán)和使用權(quán)。由此可見，政府頒發(fā)土地使用證的行為是確認(rèn)土地使用權(quán)的外在表現(xiàn)形式，屬于土地行政確認(rèn)行為，不具有行政許可性質(zhì)，依法屬于復(fù)議前置情形。對此，國務(wù)院法制辦公室關(guān)于行政許可法有關(guān)問題的解答（二）也明確認(rèn)為，國有土地使用權(quán)登記、農(nóng)村宅基地證頒發(fā)，是產(chǎn)權(quán)登記，不是行政許可。因此，案例二中P市政府頒發(fā)國有土地使用證的行為，屬于行政確認(rèn)，應(yīng)當(dāng)適用復(fù)議前置。土地管理法第十六條規(guī)定的縣級以上人民政府針對土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議所作出的行政處理決定，屬于行政裁決行為，不屬于復(fù)議前置?！靶姓C(jī)關(guān)對土地權(quán)屬糾紛的行政處理是一種居中處理行為，帶裁判性質(zhì)，是依申請而為的行為，不具有主動性，并且處理行為并不為處理方帶來民事性質(zhì)上的利益，所以不應(yīng)適用行政復(fù)議法第三十條第一款。” 這也與土地管理法相關(guān)規(guī)定的精神相吻合，該法第十六條第三款就明確規(guī)定：“當(dāng)事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴?！?所以，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，案例二中關(guān)于政府頒發(fā)國有土地使用證的行為，屬于行政復(fù)議前置；案例一中關(guān)于政府撤銷國有土地使用證的行為，不屬于行政確認(rèn)，不應(yīng)適用復(fù)議前置。由此可見，行政復(fù)議制度的設(shè)置存在著一定的欠缺，給行政相對人的維權(quán)帶來了諸多不便。 三、行政復(fù)議前置制度利弊分析 對于特定的行政爭議，設(shè)置復(fù)議前置程序的立法初衷主要基于以下幾個方面的考慮：一是可以降低相對人的訴訟成本，減輕訟累。由于行政復(fù)議本身具有高效、便捷、低成本等優(yōu)勢，如果行政相對人首先通過行政復(fù)議程序可以解決行政爭議，就能夠更加高效地保護(hù)自己的合法權(quán)益，也可以“避免司法程序不必要和不合適宜地干預(yù)行政程序?！?一些由行政權(quán)來管理的事務(wù)，司法權(quán)的過早干預(yù)，則會使問題的解決變得更加拖延和復(fù)雜，而行政復(fù)議前置的設(shè)立使一些行政爭議化解在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，不僅維護(hù)了行政機(jī)關(guān)的社會公信力，也提高了爭議解決的效率，降低了爭議解決的成本。二是有利于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和糾正錯誤，使行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為得到進(jìn)一步規(guī)范。三是有利于利用行政機(jī)關(guān)的行政專業(yè)知識和管理經(jīng)驗(yàn)方面的優(yōu)勢迅速解決具有專業(yè)性的行政爭議。四是有利于減輕法院的訴訟負(fù)擔(dān)，“確立行政復(fù)議先行處理原則，可以使大量的這些行政案件解決于行政復(fù)議程序之中，可以減輕法院行政審判的壓力，使法院可以集中精力審理經(jīng)過復(fù)議仍解決不了的行政爭議案件。” 復(fù)議前置制度自從確立以來，雖然在降低爭議解決成本、強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督等方面取得了一定的效果，但由于這個制度存在諸多弊端，無論在理論還是在實(shí)踐中都存在諸多問題，招致越來越多人的批評和質(zhì)疑，改革和完善復(fù)議前置制度的呼聲也越來越高。本人認(rèn)為，復(fù)議前置制度存在的主要弊端有： （一）不利于救濟(jì)的實(shí)行復(fù)議前置剝奪了行政相對人在行政爭議發(fā)生時選擇救濟(jì)方式的權(quán)利，提高了行政訴訟救濟(jì)的門檻。在日益崇尚個人自由的時代，尊重當(dāng)事人對法律救濟(jì)程序的自主選擇越來越成為各國的共同趨勢。立法者應(yīng)當(dāng)相信相對人為了維護(hù)其私人利益完全能夠作出理智的選擇。賦權(quán)，而不是限權(quán)，應(yīng)當(dāng)成為立法者的共識。賦予相對人行政復(fù)議和行政訴訟選擇權(quán)，同樣也會實(shí)現(xiàn)復(fù)議前置制度所期望的目的。因此，強(qiáng)制性地復(fù)議前置規(guī)定不但不能更好地保護(hù)相對人的合法權(quán)益，反而成為公民維護(hù)自身合法權(quán)益的絆腳石，這是設(shè)置復(fù)議前置制度最大的弊端所在。 （二）提高了相對人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)復(fù)議前置在很多情況下不但不能實(shí)現(xiàn)降低爭議解決成本的目的，反而會給相對人造成更大的訟累。強(qiáng)制性要求將復(fù)議作為訴訟的前提，使得想通過訴訟解決行政爭議的當(dāng)事人不得不先行復(fù)議，無形中增加了行政相對人精力、財力、時間等的投入，增加了訴訟救濟(jì)的成本，這與服務(wù)、高效、便民的理念相矛盾。而行政復(fù)議居高不下的維持率也使復(fù)議前置降低成本的愿望落空，使相對人被迫多走了一道甚至數(shù)道程序（案例中的情況足可佐證），與其如此，不如將行政復(fù)議的選擇權(quán)交給相對人。 （三）設(shè)置權(quán)上的缺陷現(xiàn)行法律、法規(guī)對復(fù)議前置制度缺乏系統(tǒng)規(guī)定，存在設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)不明確、設(shè)置不規(guī)范、設(shè)置正當(dāng)性不足等問題，不但法律，行政法規(guī)、地方性法規(guī)也可以設(shè)置復(fù)議前置制度，層級不一，造成復(fù)議前置范圍廣、各地執(zhí)行不一的弊端，損害了法律的嚴(yán)肅性和統(tǒng)一性。 （四）理論與實(shí)踐的不統(tǒng)一理論與實(shí)務(wù)部門對復(fù)議前置范圍、具體適用認(rèn)識不一，導(dǎo)致實(shí)踐中相對人為更好地選擇救濟(jì)途徑及時保護(hù)自身合法權(quán)益，歷盡艱難，幾經(jīng)折騰，費(fèi)時費(fèi)力，甚至導(dǎo)致申請人的申請超過申請時限，嚴(yán)重影響了申請人的利益。如前述案例，一個是頒發(fā)國有土地證的行為，一個屬于撤銷國有土地證的行為，由于對土地登記發(fā)證和撤銷土地登記發(fā)證行為是否屬于復(fù)議前置存在不同認(rèn)識，經(jīng)一審法院審理并作出判決后，至二審法院才認(rèn)為“本案應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議”，駁回申請人的起訴，無形中加大了相對人的維權(quán)成本。再如案例一中，由于實(shí)務(wù)部門對撤銷土地證的行為是否屬于復(fù)議前置認(rèn)識不同，導(dǎo)致申請人不僅因?yàn)槌^復(fù)議申請期限喪失了行政復(fù)議救濟(jì)權(quán)，同時也因?yàn)榉ㄔ簩?fù)議前置的認(rèn)識分歧喪失行政訴訟的救濟(jì)權(quán)，這顯然是不合理的。案例二中，S公司在知道政府撤銷土地證的具體行政行為未超過60日法定復(fù)議申請期限向法院提起行政訴訟，因?yàn)橐粚彙⒍彿ㄔ簩φ恋匕l(fā)證行為是否屬于復(fù)議前置認(rèn)識不一，致使S公司在申請行政復(fù)議時已大大超過60日期限。雖然根據(jù)國務(wù)院法制辦公室國法函2003253號關(guān)于“公民、法人或者其他組織提起行政訴訟至人民法院生效裁判送達(dá)之日的時間，不計(jì)入法定行政復(fù)議申請期限”的規(guī)定，S公司的行政復(fù)議申請并未超過法定復(fù)議申請期限。但在此之前，各地行政復(fù)議機(jī)關(guān)對因申請人不了解行政復(fù)議前置的規(guī)定而選擇訴訟救濟(jì)耽誤法定行政復(fù)議申請期限時，能否認(rèn)為是屬于行政復(fù)議法第九條第二款規(guī)定的正當(dāng)事由，認(rèn)識不一，當(dāng)然做法也不一，最終導(dǎo)致的后果是部分申請人因此喪失了行政復(fù)議救濟(jì)權(quán)。 （五）易使相對人產(chǎn)生疑慮強(qiáng)制要求行政相對人先行復(fù)議，使相對人對作為自身行政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的行政復(fù)議，產(chǎn)生不公正疑慮。由于目前我國行政復(fù)議工作人員不足，有的工作人員素質(zhì)不高、專業(yè)化不強(qiáng)等原因，也由于部分地方“官官相護(hù)”思想的存在，行政復(fù)議的公信度值得懷疑，公民對這些復(fù)議機(jī)構(gòu)信任程度不夠，復(fù)議機(jī)關(guān)與作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)具有行政隸屬關(guān)系，這就決定了復(fù)議機(jī)關(guān)在裁決行政糾紛時難以十分公正。復(fù)議機(jī)關(guān)不愿當(dāng)被告的心理，也影響了行政復(fù)議決定的公正性。因此，根據(jù)目前復(fù)議制度執(zhí)行現(xiàn)狀，規(guī)定復(fù)議前置，只會給相對人 “立法偏向行政機(jī)關(guān)”、“立法部門利益化”、“故意制造訴訟障礙”的感覺，進(jìn)而對行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生抵觸，對制度的公正性也產(chǎn)生懷疑。如果行政復(fù)議制度確實(shí)發(fā)揮了應(yīng)有作用，贏得了相對人的信任，那么相對人自然會毫不猶豫地選擇行政復(fù)議這條途徑。因此，設(shè)置復(fù)議前置制度其實(shí)并無太大的意義。四、行政復(fù)議前置制度的完善隨著人權(quán)、法治理念的發(fā)展，尊重當(dāng)事人對法律救濟(jì)途徑的自主選擇，已成為世界各國的共同趨勢。本人認(rèn)為，如前所述，我國的復(fù)議前置制度有利有弊，利弊權(quán)衡之下，顯然弊極大而利極小，不宜因這些較小的所謂利益，而以犧牲相對人的選擇權(quán)為代價。根據(jù)我國目前的情況，對于復(fù)議前置制度的完善，可以根據(jù)形勢發(fā)展，不斷縮小復(fù)議前置范圍，最終取消復(fù)議前置制度。主要理由有：（一）符合行政復(fù)議制度發(fā)展的趨勢 英國、法國等西方國家也經(jīng)歷了從復(fù)議限制到復(fù)議自由選擇的發(fā)展過程。法國在1889年卡多判決前，行政自我監(jiān)督是行政訴訟的必經(jīng)前置程序，任何行政案件未經(jīng)行政機(jī)關(guān)自我再審核，便不能向行政法院起訴?？ǘ嗯袥Q后，便不再把行政自我監(jiān)督程序作為行政訴訟的必經(jīng)程序。在法定的救濟(jì)手段和司法審查所要達(dá)到的目的相同時，英國法院原則上認(rèn)為，這是兩種并存的救濟(jì)手段，當(dāng)事人可以選擇利用其中任何一種救濟(jì)手段，然而司法審查不能因?yàn)榉ǘǖ木葷?jì)手段存在而當(dāng)然被排除。法院也不能要求當(dāng)事人先行使用其他救濟(jì)手段，然后才能申請司法審查。 值得欣喜的是，我國立法機(jī)關(guān)也認(rèn)識到了復(fù)議前置制度存在的弊端，在法律修改過程中，對原有的一些復(fù)議前置規(guī)定作了修改。如2002年4月18日修改后的進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法第二十九條規(guī)定：“當(dāng)事人對商檢機(jī)構(gòu)、國家商檢部門作出的復(fù)驗(yàn)結(jié)論不服或者對商檢機(jī)構(gòu)作出的處罰決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法向人民法院提起訴訟。”據(jù)此，對商檢機(jī)構(gòu)、國家商檢部門作出的復(fù)驗(yàn)結(jié)論不服或者對商檢機(jī)構(gòu)作出的處罰決定不服的，不再屬于復(fù)議前置的情形。又如，原治安管理處罰條例第三十九條規(guī)定：“被裁決受治安管理處罰的人或者被侵害人不服公安機(jī)關(guān)或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府裁決的，應(yīng)向上一級公安機(jī)關(guān)提出申訴，由上一級公安機(jī)關(guān)作出裁決；不服上一級公安機(jī)關(guān)裁決的，才可以向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟。”但2006年3月1日起施行的治安管理處罰法第一百零二條規(guī)定：“被處罰人對治安管理處罰決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟?！币嗳∠藦?fù)議前置程序。 （二）復(fù)議前置制度設(shè)定權(quán)的問題復(fù)議前置制度只能由法律規(guī)定，不宜由行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出規(guī)定。行政訴訟法第三十七條第二款規(guī)定：“法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定?！备鶕?jù)該規(guī)定，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)都可以就復(fù)議前置作出規(guī)定。本人認(rèn)為，行政法規(guī)、地方性法規(guī)不能規(guī)定復(fù)議前置。1、違反了立法法的規(guī)定.2000年3月15日九屆全國人大三次會議通過的立法法第八條第（九）項(xiàng)規(guī)定：訴訟和仲裁制度，只能制定法律，即屬于全國人大及其常委會的專屬立法。復(fù)議前置制度實(shí)際上是對相對人行政訴訟權(quán)利的限制，涉及訴訟制度，只能由法律規(guī)定。行政訴訟法經(jīng)七屆全國人大二次會議于1989年4月4日通過，按照后法優(yōu)于前法的原則，應(yīng)當(dāng)適用立法法的規(guī)定。因此，行政法規(guī)、地方性法規(guī)規(guī)定復(fù)議前置制度，違反了立法法的規(guī)定，不但立法法出臺后不能就此作出規(guī)定，之前已有的規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行清理或停止適用。2、權(quán)利范圍的局限行政法規(guī)是國務(wù)院制定的，作為行政機(jī)關(guān)，只能就行政職權(quán)內(nèi)的具體事項(xiàng)作出規(guī)定，而復(fù)議前置的規(guī)定，涉及相對人的訴訟權(quán)利，涉及人民法院行政案件的受理，如果由國務(wù)院作出復(fù)議前置的規(guī)定，就屬于行政權(quán)的不當(dāng)擴(kuò)張，有干涉司法權(quán)之嫌。3、不利于法制統(tǒng)一訴訟制度具有全國統(tǒng)一性，地方性法規(guī)是各地有立法權(quán)的人大及其常委會制定的，其效力范圍只及于本行政區(qū)域，具有地域性特征，如果允許地方性法規(guī)設(shè)置復(fù)議前置制度，無疑使各地具有不同的訴訟規(guī)則，不利于國家法制的統(tǒng)一，也不利于國內(nèi)統(tǒng)一市場規(guī)則、爭議規(guī)則的形成。 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