公共政策決策的分析方法

公共政策決策的分析方法摘要：公共政策的研究已經(jīng)有了很長(zhǎng)的歷史，自從產(chǎn)生了政府，就有了對(duì)政府行動(dòng)的理論解釋?zhuān)舱咦鳛橐婚T(mén)學(xué)科，是在二戰(zhàn)結(jié)束后，隨著政治學(xué)者為反思政府與公民之間的關(guān)系而首先在美國(guó)和歐洲產(chǎn)生的。公共政策有廣義和狹義之分，狹義的公共政策指的是政府等決策部門(mén)對(duì)公眾利益進(jìn)行分配和對(duì)公眾行為進(jìn)行規(guī)制所采取的措施;廣義的公共政策指的是政府及立法機(jī)構(gòu)制定的對(duì)公眾利益進(jìn)行分配和對(duì)公眾行為進(jìn)行規(guī)制的法律、法規(guī)、規(guī)章和制度等。系統(tǒng)分析是公共政策研究尤其是公共政策分析的最基本的方法。系統(tǒng)分析是一種根據(jù)客觀事物所具有的系統(tǒng)特征，從事物的整體出發(fā)，著眼于整體與部分、整體與結(jié)構(gòu)及層次、結(jié)構(gòu)與功能、系統(tǒng)與環(huán)境等方面的相互聯(lián)系和相互作用，以求得優(yōu)化的整體目標(biāo)的現(xiàn)代科學(xué)方法以及政策分析方法。關(guān)鍵詞：公共政策 內(nèi)容 系統(tǒng)分析 政策分析 矛盾分析 緒論我們學(xué)習(xí)公共政策，政策的制定首先需要對(duì)其進(jìn)行分析，那么何為政策分析呢？鄧恩給出了政策分析的一個(gè)寬泛的定義，認(rèn)為它是針對(duì)政策制定過(guò)程并在政策制定過(guò)程中創(chuàng)造知識(shí)的活動(dòng)。政策分析是以其作為對(duì)政府面臨的經(jīng)常發(fā)生的問(wèn)題和危機(jī)的一種反應(yīng)而存在的，并體現(xiàn)其自身的價(jià)值，這種價(jià)值在于，通過(guò)運(yùn)用一切盡可能的知識(shí)、理論、方法、技術(shù)以及直覺(jué)、判斷力、創(chuàng)造力等能力和潛能，為正確制定和有效執(zhí)行公共政策服務(wù)。一、公共政策分析內(nèi)容1、描述政策事實(shí)或問(wèn)題政策分析的一個(gè)首要目的是提供事實(shí)，政策分析者要告訴人們，他們所揭示的事情（事實(shí)）在當(dāng)下和將來(lái)是否會(huì)存在。從方法論上來(lái)說(shuō)，提供事實(shí)的方法是經(jīng)驗(yàn)方法，即通過(guò)提供描述性的信息來(lái)揭示事實(shí)。通過(guò)描述公共政策，使我們可以知道政府在福利、教育、國(guó)防、民生、環(huán)保、稅收等方面正在做什么，沒(méi)有做什么。2、解釋政策形成的因果變量政策分析者必須去尋找與公共政策相關(guān)的一些變量關(guān)系，即它的前因與后果，并且首先要探究公共政策的原因和決定因素。3、探究公共政策的結(jié)果或影響涉及到公共政策評(píng)估問(wèn)題，政策分析人員必然會(huì)去關(guān)注公共政策的實(shí)施將給以及正在給社會(huì)和其作用對(duì)象產(chǎn)生什么樣的影響。二、公共政策的系統(tǒng)分析盡管系統(tǒng)分析與政策科學(xué)或政策分析幾乎是同時(shí)產(chǎn)生的，但是，政策科學(xué)是在運(yùn)籌學(xué)和系統(tǒng)分析的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來(lái)的。因而，系統(tǒng)分析事實(shí)上已成為政策科學(xué)的一個(gè)重要組成部分。它是一種根據(jù)客觀事物所具有的系統(tǒng)特征，從事物的整體出發(fā)，著眼于整體與部分、結(jié)構(gòu)與層次、結(jié)構(gòu)與功能、系統(tǒng)與環(huán)境等相互聯(lián)系和相互作用，求得優(yōu)化的整體目標(biāo)的現(xiàn)代科學(xué)方法。現(xiàn)代公共決策是由一系列相關(guān)行為組成的過(guò)程。一般而言，可將決策過(guò)程概括為五個(gè)實(shí)施環(huán)節(jié)：界定問(wèn)題、確認(rèn)目標(biāo)、設(shè)計(jì)方案、建立模型和評(píng)價(jià)方案。所謂界定問(wèn)題，即劃定問(wèn)題范圍，包括系統(tǒng)邊界確定和系統(tǒng)環(huán)境分析。邊界確定就是分析所研究的決策問(wèn)題中到底包括哪些系統(tǒng)要素，這與決策問(wèn)題的內(nèi)容及性質(zhì)相關(guān)。分析問(wèn)題性質(zhì)和條件的目的是檢驗(yàn)二者是否匹配，如發(fā)現(xiàn)較大差異，即可從兩方面作適當(dāng)調(diào)整，直至大體平衡。環(huán)境分析就是要了解影響系統(tǒng)的因素及這些因素與系統(tǒng)之間的關(guān)系，主要包括物理環(huán)境分析、社會(huì)環(huán)境分析和人際環(huán)境分析。根據(jù)系統(tǒng)的本質(zhì)及其基本特征，可以將系統(tǒng)分析的內(nèi)容相對(duì)地劃分為系統(tǒng)的整體分析、結(jié)構(gòu)分析、層次分析、相關(guān)分析和環(huán)境分析等幾個(gè)方面。1、整體分析。由于系統(tǒng)的性質(zhì)、功能與運(yùn)行規(guī)律不同于它的各個(gè)組成部分在獨(dú)立狀態(tài)時(shí)的性質(zhì)、功能和運(yùn)動(dòng)規(guī)律，所以它們只有在整體意義上才能顯示出來(lái)。用整體分析方法進(jìn)行政策研究的核心是：從全局出發(fā)，從系統(tǒng)、子系統(tǒng)、單元、要素之間以及它們與周?chē)h(huán)境之間的相互關(guān)系和相互作用中，探求系統(tǒng)整體的本質(zhì)和規(guī)律，提高整體效應(yīng)，追求整體目標(biāo)的優(yōu)化。因此，整體及其目標(biāo)的優(yōu)化是整體分析的主要內(nèi)容。面對(duì)一些復(fù)雜的、較大的系統(tǒng)時(shí)，要求我們把系統(tǒng)分解為一組相關(guān)聯(lián)的子系統(tǒng)，在整體的指導(dǎo)下，協(xié)調(diào)各個(gè)系統(tǒng)的目標(biāo)，從而達(dá)到系統(tǒng)所要求的總目標(biāo)，即通過(guò)求局部最優(yōu)化得到的局部解，經(jīng)過(guò)協(xié)調(diào)而達(dá)到整體的最優(yōu)解。2、結(jié)構(gòu)分析。所謂系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)是指系統(tǒng)內(nèi)部諸要素的排列組合方式。結(jié)構(gòu)分析是尋求系統(tǒng)合理結(jié)構(gòu)的途徑和方法，其目標(biāo)是找出系統(tǒng)構(gòu)成上的整體性、環(huán)境適應(yīng)性、相關(guān)性和層次性等特征，使系統(tǒng)的組成要素及其相互關(guān)系在分布上達(dá)到最優(yōu)結(jié)合和最優(yōu)輸出。3、層次分析。系統(tǒng)論認(rèn)為，任何復(fù)雜的系統(tǒng)都具有一定的結(jié)構(gòu)層次，它既指等級(jí)性，又指?jìng)?cè)面性，是系統(tǒng)穩(wěn)定性和連續(xù)性的重要保證，也是系統(tǒng)發(fā)揮其最佳功能的前提條件之一。20世紀(jì)70年代，運(yùn)籌學(xué)家薩蒂提出了層次分析法，其基本思路是：明確問(wèn)題中所包含的因子及其相互關(guān)系，將各因子劃分為不同的層次，從而形成多層次結(jié)構(gòu)；通過(guò)對(duì)各層次因子劃分為不同層次，從而形成多層次結(jié)構(gòu)；通過(guò)對(duì)各層次因子的比較分析，建立判斷矩陣，并通過(guò)判斷矩陣的計(jì)算將不同政策方案按重要性或適用性大小排列，為最優(yōu)方案的選擇提供依據(jù)。層次分析首先要解決系統(tǒng)分層及其規(guī)模的合理性問(wèn)題，層次的劃分要考慮到系統(tǒng)傳遞物質(zhì)、能量和信息的效率、質(zhì)量和費(fèi)用等因素；其次要使各個(gè)功能單元的層次歸屬合理。4、相關(guān)分析。系統(tǒng)論告訴我們，構(gòu)成系統(tǒng)的各個(gè)子系統(tǒng)、單元和要素之間以及它們與環(huán)境之間是相互聯(lián)系和相互作用的，這一特征叫做系統(tǒng)的相關(guān)性（有機(jī)關(guān)聯(lián)性）。相關(guān)分析要求我們?cè)谡哐芯窟^(guò)程，尤其是問(wèn)題界定、目標(biāo)選擇和方案規(guī)劃中，充分注意到各種問(wèn)題及問(wèn)題的各個(gè)方面之間、各個(gè)目標(biāo)之間、各個(gè)方案之間、子目標(biāo)與總目標(biāo)之間的相互關(guān)系，注意政策目標(biāo)和方案與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境之間的相互聯(lián)系和相互作用，考慮各種因素對(duì)政策執(zhí)行的效果可能產(chǎn)生的影響，從而設(shè)計(jì)出較優(yōu)的政策方案。5、環(huán)境分析。環(huán)境是指系統(tǒng)之外的所有其他事物或存在，即系統(tǒng)發(fā)生、發(fā)展及運(yùn)行的生態(tài)條件或背景。要確定系統(tǒng)及其問(wèn)題的邊界和約束條件，必須對(duì)環(huán)境作出分析，系統(tǒng)分析的許多資料也來(lái)源于環(huán)境，因此，環(huán)境分析是系統(tǒng)分析中一項(xiàng)不可或缺的工作。環(huán)境分析涉及的內(nèi)容很廣，包括自然環(huán)境分析或物理技術(shù)環(huán)境分析、社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境分析、文化心理環(huán)境分析等。在系統(tǒng)分析中，要對(duì)環(huán)境加以因時(shí)、因地、因人的分析，找出相關(guān)的環(huán)境因素，確定其影響的范圍和程度，以便在方案的制定和執(zhí)行中予以考慮，這正是環(huán)境分析的任務(wù)與目的。系統(tǒng)分析方法還包括大量具體的分析技術(shù)，如線(xiàn)性規(guī)劃法、非線(xiàn)性規(guī)劃法、動(dòng)態(tài)優(yōu)化法、排隊(duì)論、網(wǎng)絡(luò)分析法、層次分析法等等。三、公共政策的矛盾分析矛盾分析法作為唯物辯證法認(rèn)識(shí)事物和分析問(wèn)題的根本方法，在我國(guó)的政策分析和政策實(shí)踐中得到廣泛的應(yīng)用，其要點(diǎn)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。 首先，矛盾的普遍性和特殊性的辨證關(guān)系要求我們?cè)谄毡樾栽淼闹笇?dǎo)下，具體到分析矛盾的特殊性。分析政策問(wèn)題、制定和執(zhí)行政策，必須堅(jiān)持具體問(wèn)題具體分析，反對(duì)不同具體情況的“一刀切”，反對(duì)把馬克思主義當(dāng)作教條的錯(cuò)誤思想和做法；必須遵循從特殊到普遍，再由普遍到特殊的認(rèn)識(shí)規(guī)律；同時(shí)要學(xué)會(huì)“一般號(hào)召和個(gè)別指導(dǎo)相結(jié)合”、“從群眾中來(lái)，到群眾中去”、“解剖麻雀”等科學(xué)的工作方法。其次，主要矛盾和次要矛盾的辨證關(guān)系要求我們?cè)诜治稣邌?wèn)題、制定和執(zhí)行政策時(shí)首先要善于抓住重點(diǎn)，抓住關(guān)鍵，集中主要力量去解決主要矛盾，同時(shí)又要學(xué)會(huì)統(tǒng)籌兼顧，恰當(dāng)?shù)靥幚泶我埽瑢W(xué)會(huì)“彈鋼琴”。既要防止不分主次，“眉毛胡子一把抓”；又要防止只抓中心，不顧其他，“單打一”。再次，矛盾的主、次方面的辨證關(guān)系要求我們?cè)诜治稣邌?wèn)題日、制定和執(zhí)行政策時(shí)要善于抓住重點(diǎn)，分清事物的主流和支流，堅(jiān)持兩點(diǎn)論和重點(diǎn)論的統(tǒng)一。四、公共政策的歷史分析研究公共政策還必須堅(jiān)持歷史的觀點(diǎn)。因?yàn)槿魏我粋€(gè)政策問(wèn)題都不是孤立的，而是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)和矛盾群體，是會(huì)不斷發(fā)展變化的；同時(shí)，每一項(xiàng)政策也都是一個(gè)過(guò)程，有其產(chǎn)生、發(fā)展和消亡的歷史。因此對(duì)公共政策的研究就不能僅限于對(duì)當(dāng)前情況的分析，否則就難以把握政策變化的原因，更談不上對(duì)政策的改進(jìn)。研究一項(xiàng)公共政策的歷史過(guò)程，首先必須研究該政策產(chǎn)生的歷史條件，隨著政策的發(fā)展，還要研究政策實(shí)施的歷史條件以及政策變動(dòng)乃至終結(jié)的歷史條件。其次要研究前后政策之間的聯(lián)系，也就是說(shuō)要對(duì)現(xiàn)行政策與過(guò)去的同類(lèi)政策進(jìn)行歷史的比較，從中找出一些經(jīng)驗(yàn)性的東西，為更好地貫徹落實(shí)現(xiàn)行政策服務(wù)。最后要深入研究該項(xiàng)政策或該政策的某個(gè)階段的具體脈絡(luò)，更多地以描述性的語(yǔ)言來(lái)記錄政策的歷史。五、公共政策的比較分析在科學(xué)研究中，比較方法是“理性方法的主要條件之一”。二次大戰(zhàn)后，西方政治學(xué)界興起了比較政治學(xué)的研究，并取得了豐富的成果。比較政治學(xué)的成功啟發(fā)了公共政策的研究，比較公共政策作為一種新的研究取向越來(lái)越受到人們的重視。“比較公共政策是人們?nèi)粘Ｉ畹囊徊糠?。”把社?huì)問(wèn)題提上政策議程要比較，擬訂的政策方案要比較，執(zhí)行和評(píng)估方案中也要進(jìn)行前后比較以及預(yù)期與實(shí)際效果的比較，等等。當(dāng)然，這都是些技術(shù)層面的比較，嚴(yán)格意義上的比較公共政策是對(duì)公共政策進(jìn)行跨國(guó)的比較研究。這種比較所關(guān)注的內(nèi)容是不同國(guó)家的政府所采取某項(xiàng)政策的具體內(nèi)容、原因、方式及其影響。根據(jù)比較主體的異同及研究目的是求同還是求異，可以分為同上求同、同上求異、異上求同、異上求異、同上就異同、異上就異同等六種類(lèi)型。六、公共政策的個(gè)案分析個(gè)案分析或個(gè)案研究是比較研究的基礎(chǔ)，大到一個(gè)國(guó)家、一個(gè)領(lǐng)域的公共政策，小到一個(gè)政策活動(dòng)或政策現(xiàn)象，都可以進(jìn)行個(gè)案研究。個(gè)案研究有助于人們更好地了解公共政策，而研究案例“可以被用于闡釋如何作出適當(dāng)?shù)?、典型的或者值得效仿的決策”，把案例用于教學(xué)能夠幫助我們獲得專(zhuān)業(yè)性的政策分析技能，有助于做出評(píng)價(jià)：實(shí)際工作中制約因素給公共官員們帶來(lái)的壓力，無(wú)論是否達(dá)到對(duì)問(wèn)題的科學(xué)理解就作出決策的必要，大部分政策問(wèn)題的混亂和界定不清楚的特征，以及政策決策在更大的官僚制的、政治的以及社會(huì)的背景中受約束的程度。個(gè)案研究的步驟一般包括：（1）明確個(gè)案研究的目的和內(nèi)容；（2）制定研究計(jì)劃；（3）實(shí)施個(gè)案研究（如收集資料、訪談、觀察、測(cè)量等）；（4）整理分析材料，形成結(jié)論；（5）起草研究報(bào)告。公共政策作為政府行使職能管理國(guó)家的重要途徑，在社會(huì)中扮演者非常重要的角色。不論是哪個(gè)國(guó)家，其公共政策的制定以及執(zhí)行，都直接對(duì)國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展起到巨大的作用。正如我國(guó)目前正處于社會(huì)深刻變革時(shí)期，也是一個(gè)新舊體制和新舊觀念并存并發(fā)生沖突的時(shí)