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過期礦業(yè)權的成因及其對策研究曹希紳 譚永杰 王麗艷 曹希紳,中國地質(zhì)大學(北京)人文經(jīng)管學院副教授、副院長,博士,主要研究方向為礦政管理、組織行為及人力資源管理;譚永杰,中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心總工程師,正高級工程師,主要研究方向為;王麗艷,中國地質(zhì)大學(北京)人文經(jīng)管學院副教授、副院長,博士,主要研究方向為資源與環(huán)境法學、行政法學。論文基于全國礦業(yè)權實地核查工作項目 (中國地質(zhì)大學人文經(jīng)管學院 100083;中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心 100017)內(nèi)容摘要:大量礦業(yè)權過期,已成為礦政管理面臨的一個亟待解決的突出問題。礦業(yè)權過期既有礦業(yè)權人的原因,也有礦政管理機構等方面的原因。解決礦業(yè)權過期問題,一方面需要本著分類處置、依法辦理的原則抓緊清理工作,另一方面更要強調(diào)懲防結(jié)合、標本兼治,在加強礦政管理機構自身建設的基礎上,實施更加嚴格有效的礦政管理措施。關鍵詞:過期礦業(yè)權;成因;清理;預警機制;礦政管理一、引言在全國礦業(yè)權實地核查過程中,各?。▍^(qū)、市)發(fā)現(xiàn)礦業(yè)權過期問題較為嚴重。據(jù)某省2009年統(tǒng)計,全省過期的探礦權占探礦權總數(shù)的56%,過期的采礦權占采礦權總數(shù)的35%,個別探礦權過期時間長達 6 年,個別采礦權過期時間長達 4 年,個別礦山企業(yè)在采礦權過期后仍然采礦作業(yè)。針對礦業(yè)權過期問題,國土資源部有關部門曾出臺了登記庫中過期礦業(yè)權清理工作方案(2010年8月),開展了全國性的登記庫中過期礦業(yè)權的清理工作。據(jù)統(tǒng)計,截至2010年6月30日,全國礦業(yè)權統(tǒng)一配號數(shù)據(jù)庫共登記191712個礦業(yè)權,其中探礦權51397個、采礦權140315個。過期礦業(yè)權總計58570個,占總數(shù)的30.55%。過期礦業(yè)權的大量存在,對礦政管理帶來了諸多不良影響。首先,過期礦業(yè)權大量存在,導致我國礦業(yè)權家底不清,對于政府制定礦業(yè)規(guī)劃與管理決策帶來困難,嚴重影響各項工作的推進;其次,出現(xiàn)大量過期礦業(yè)權,損害了我國法律的權威性,滋長了法不責眾的社會心理,也損害了礦政管理部門的公信力和社會形象;其三,過期礦業(yè)權的出現(xiàn),或由于礦業(yè)權人為逃避應盡義務,或由于礦業(yè)權人為獲取不正當利益,其中有些過期礦業(yè)權還留下許多安全隱患,如果長期得不到解決,將會為國家和公眾帶來不容忽視的損失。二、產(chǎn)生過期礦業(yè)權的成因出現(xiàn)礦業(yè)權過期,原因是多方面的,有的屬于礦業(yè)權人自身的原因,有的屬于礦政管理的原因,有的屬于主觀原因,有的屬于客觀原因。1礦業(yè)權人自身原因一是礦業(yè)權人依法辦礦意識不強,沒有按照法定時限去辦理礦業(yè)權延續(xù)手續(xù)。我國法律對探礦權和采礦權的許可期限作出了明確規(guī)定,臨屆期滿礦業(yè)權人需要延長勘查或開采期限的,應當在許可期屆滿前30日內(nèi)向登記管理機關遞交延期申請,而在實踐中很多礦業(yè)權人對此規(guī)定不夠重視,認為只要有礦業(yè)權證便可以繼續(xù)合法勘查或開采,進而造成有些礦山仍然開采而礦業(yè)權許可證已經(jīng)過期的違法現(xiàn)象。二是有些礦山在許可證有效期內(nèi)或有效期屆滿需要停辦、關閉的,礦業(yè)權人并沒有按照法律要求自決定停辦或者關閉礦山之日起30日內(nèi),向原發(fā)證機關申請辦理采礦許可證注銷登記手續(xù),致使礦業(yè)權過期。三是有些礦業(yè)權人為逃避應盡的礦區(qū)土地復墾、環(huán)境恢復治理等責任和義務,憑借僥幸心理,以追求利益最大化為目的,故意拖延、甚至逃避辦理正常的礦山關閉、礦業(yè)權注銷手續(xù)。2礦政管理方面的原因礦政管理機關在礦業(yè)權管理過程中,如果發(fā)現(xiàn)礦山企業(yè)超過期限而沒有進行延續(xù)申請或已經(jīng)決定關閉礦山而未進行注銷申請的,應當及時按照法律的規(guī)定依法對其礦業(yè)權許可證作出注銷處理。過期礦業(yè)權的大量出現(xiàn),與礦政管理機構自身工作不到位有很大關系。一是礦政管理機構對礦業(yè)權管理不嚴格,對礦業(yè)權過期行為查處力度不夠,致使過期礦業(yè)權大量出現(xiàn)。礦業(yè)權人和礦政管理機構之間有時表現(xiàn)為一種博奕關系,當?shù)V政管理機構嚴格依法監(jiān)督管理和追究礦業(yè)權過期行為時,礦業(yè)權人就會嚴格管束自身的行為;而當?shù)V政管理機構對礦業(yè)權過期行為疏于監(jiān)督管理、或懲處力度不夠時,就會進一步滋長礦業(yè)權人的不良行為。二是一些礦政管理機構辦事效率低下,沒有依據(jù)法定時限為礦業(yè)權人辦理延續(xù)、注銷等手續(xù),致使礦業(yè)權過期。三是礦政管理人員缺乏為礦業(yè)權人服務的意識,沒有主動提前告知礦業(yè)權人辦理礦業(yè)權延續(xù)、注銷手續(xù),致使礦業(yè)權過期。四是礦政管理機構未能建立完善的礦政管理信息系統(tǒng)和礦業(yè)權過期預警機制,致使礦業(yè)權出現(xiàn)大量過期現(xiàn)象。3其他原因過期礦業(yè)權的出現(xiàn),除了上述原因,還有其他一些原因。一是礦政管理機構依法行政、依法監(jiān)督的外部環(huán)境存在一些問題,特別是基層礦政管理機構在礦業(yè)權監(jiān)督管理過程中經(jīng)常會受到各種干擾,從而影響了依法行政的嚴肅性。二是一些地方政府在推進資源整合過程中,采取了不年檢、不延續(xù)等手段,客觀上造成了礦業(yè)權過期。三是由于礦業(yè)權人之間出現(xiàn)了礦權交叉重疊等糾紛,從而使礦業(yè)權的延續(xù)登記無法進行或被延誤。三、解決過期礦業(yè)權的對策自2009年以來,全國各?。▍^(qū)、市)陸續(xù)啟動了清理過期礦業(yè)權的工作,特別是國土資源部2010年8月出臺登記庫中過期礦業(yè)權清理工作方案以來,各省(區(qū)、市)過期礦業(yè)權清理工作明顯加快。云南省自2009年開始即啟動了全省過期礦業(yè)權清理工作,為開展全國過期礦業(yè)權清理工作積累了成功經(jīng)驗。為了進一步做好過期礦業(yè)權清理工作,并從根本上解決礦業(yè)權過期問題,需要采取以下對策。1按照分類處置、依法辦理的原則,對過期礦業(yè)權進行全面清理第一,明確要求,落實責任。根據(jù)云南等省做法,對于過期礦業(yè)權的清理工作,要明確時間進度、工作質(zhì)量要求和各級礦政管理部門的責任。遵照相關行政法規(guī),履行好送達、告知兩個程序,并要求礦業(yè)權人限時反饋意見;礦管部門在收到反饋意見后,再向礦業(yè)權人送達限期申報礦業(yè)權延續(xù)登記通知書。實在無法送達的,則要求在礦業(yè)權人所在地進行公告。 第二,查明原因,分類處置。如果礦業(yè)權過期是屬于礦業(yè)權人主觀故意造成,屬于嚴重的違法行為,將不再辦理延續(xù)登記;如果礦業(yè)權過期是因不可抗力或礦政管理人員的原因造成的,則要求礦業(yè)權人按照有關規(guī)定時限向登記管理機關申請辦理礦業(yè)權延續(xù)登記;如果礦業(yè)權過期是因礦業(yè)權糾紛等原因?qū)е碌V業(yè)權不能按期辦理延續(xù)登記的,則要求在解決礦業(yè)權糾紛問題后,盡快辦理延續(xù)登記。第三,嚴格程序,依法辦理。過期礦業(yè)權分為可以注銷的和可以延續(xù)的兩類。對于可以注銷的,首先由登記管理機關通知原礦業(yè)權人限期辦理礦山企業(yè)閉坑的手續(xù),包括閉坑地質(zhì)報告的審批、關閉礦山報告的審批、資料歸檔、交納土地復墾或環(huán)境恢復費用。其次,在期限內(nèi)辦理企業(yè)閉坑手續(xù)的,登記機關公告予以注銷;在期限內(nèi)未辦理企業(yè)閉坑手續(xù)的,按照法律規(guī)定催其交納土地復墾金,給予處罰,促使其辦理企業(yè)閉坑手續(xù)。如還不辦理,可依法提起強制執(zhí)行閉坑義務的申請,通過法律程序予以注銷。對于可以延續(xù)的,登記機關應盡快組織辦理登記手續(xù),確實不能辦理的,登記機關須對礦業(yè)權進行標注并說明原因。第四、機制約束,加強懲戒??梢砸?guī)定所有探礦權、采礦權在未獲延續(xù)登記時,礦業(yè)權人一律不得進行勘查開采活動,擅自進行勘查開采活動的,將不再受理延續(xù)申請登記,并按無證勘查、開采從嚴處罰,礦業(yè)權予以注銷。2、加強前饋控制,建立有效的礦業(yè)權過期預警機制在礦業(yè)權管理上,既要有反饋控制,更要有前饋控制。反饋控制是指在過程已偏離目標、問題發(fā)生以后再去控制;而前饋控制則是依據(jù)預測而預先進行的控制。對于那些故意違反礦業(yè)權過期規(guī)定的礦業(yè)權人進行依法懲處,無論對于當事人還是其他礦業(yè)權人都是有警示作用的,這是反饋控制的作用。但是我們也應該看到,僅僅依靠反饋控制,等大量問題出來以后再去治理,其損失已經(jīng)造成。因此,在治理礦業(yè)權問題上,還需要特別加強前饋控制。一是礦政管理機構在依法向礦業(yè)權申請人頒發(fā)許可證之前以及在礦業(yè)權人實施探礦、采礦過程中,都要對礦業(yè)權人進行相關法律法規(guī)的教育培訓,明確告知礦業(yè)權人辦理礦業(yè)權延續(xù)或注銷登記所需要履行的程序和義務,以及違反礦業(yè)權過期規(guī)定所需承擔的后果。二是建立更加嚴格的年檢和日常監(jiān)管工作,特別是要建立好礦業(yè)權過期的預警機制,對那些臨近到期的礦業(yè)權提前發(fā)布通知或通告,并要求礦業(yè)權人向礦政管理機構正式作出反饋。監(jiān)管人員應時時進行調(diào)查研究,對一些存在礦業(yè)權過期苗頭或風險的礦業(yè)權人要進行重點監(jiān)管,并積極做好服務工作,從而防患于未然。3加強礦政管理機構自身建設,樹立勤政為民、依法行政的良好形象出現(xiàn)大量過期礦業(yè)權現(xiàn)象,應該更多地從政府管理方面找原因。特別是一些基層礦管部門,他們在內(nèi)部制度建設、能力建設以及思想作風建設方面均存在較大差距。調(diào)研發(fā)現(xiàn),不少基層礦管機構,專職人員不足,且知識技能素質(zhì)達不到要求;內(nèi)部管理制度不嚴,工作責任不到位,工作機制不落實;人員思想覺悟不高,工作積極性、主動性不夠,缺乏勤政為民、依法行政的公務員意識。因此,加強礦政管理機構自身建設,塑造勤政為民、依法行政的礦政形象已經(jīng)迫在眉睫。一是加強制度建設。針對一些礦政管理機構對于年檢和日常監(jiān)管工作抓得不緊、抓得不嚴從而導致大量礦業(yè)權過期的現(xiàn)象,需要加強自上而下的工作目標責任制,形成嚴格規(guī)范的礦業(yè)權監(jiān)管流程和監(jiān)管記錄,并實施必要的獎懲措施。二是加強能力建設。針對工作人員知識技能欠缺和滿足知識更新的要求,礦管機構應積極做好人員培訓和人員更新工作。人員培訓內(nèi)容應包括現(xiàn)代公共管理知識、礦政管理知識和技能等。在人員更新方面,應該明確規(guī)定一定的資格要求。三是加強思想作風建設。要從執(zhí)政為民、勤政為民和依法行政的高度加強礦政管理人員的思想作風建設,堅決反對瀆職腐敗行為和衙門作風,形成良好的政風政紀,不斷提高礦政管理機構的工作效率和服務水平。四是加強硬件建設。在礦業(yè)權實地核查中,發(fā)現(xiàn)許多基層礦管機構,監(jiān)管技術手段落后,從而導致監(jiān)管效率低下,問題出現(xiàn)較多。因此,為了提高礦政管理工作的效率和水平,需要盡快建設好礦政管理信息系統(tǒng),需要配備必要的監(jiān)管技術手段。四、結(jié)論綜上所述,目前我國出現(xiàn)了大量礦業(yè)權過期問題,其影響是比較嚴重的;政府開展專項行動,對礦業(yè)權過期問題進行全面清理是非常必要的。產(chǎn)生大量過期礦業(yè)權,其成因是多方面的,既有礦業(yè)權人自身原因,也有礦政管理等方面的原因。在治理礦業(yè)權過期問題上,一方面要本著分類處置、依法辦理的原則,抓緊清理過期礦業(yè)權,另一方面還要懲防結(jié)合、標本兼治,在加強礦政管理機構自身建設的基礎上,進一步做好礦業(yè)權監(jiān)管與服務工作。參考文獻1 丁全利(記者),過期礦業(yè)權“下架”不含糊就過期探礦權采礦

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