過期礦業(yè)權成因及對策 文檔.doc

過期礦業(yè)權的成因及其對策研究曹希紳 譚永杰 王麗艷 曹希紳，中國地質大學（北京）人文經管學院副教授、副院長，博士，主要研究方向為礦政管理、組織行為及人力資源管理；譚永杰，中國地質調查局發(fā)展研究中心總工程師，正高級工程師，主要研究方向為；王麗艷，中國地質大學（北京）人文經管學院副教授、副院長，博士，主要研究方向為資源與環(huán)境法學、行政法學。論文基于全國礦業(yè)權實地核查工作項目 （中國地質大學人文經管學院 100083；中國地質調查局發(fā)展研究中心 100017）內容摘要：大量礦業(yè)權過期，已成為礦政管理面臨的一個亟待解決的突出問題。礦業(yè)權過期既有礦業(yè)權人的原因，也有礦政管理機構等方面的原因。解決礦業(yè)權過期問題，一方面需要本著分類處置、依法辦理的原則抓緊清理工作，另一方面更要強調懲防結合、標本兼治，在加強礦政管理機構自身建設的基礎上，實施更加嚴格有效的礦政管理措施。關鍵詞：過期礦業(yè)權；成因；清理；預警機制；礦政管理一、引言在全國礦業(yè)權實地核查過程中，各省（區(qū)、市）發(fā)現(xiàn)礦業(yè)權過期問題較為嚴重。據(jù)某省2009年統(tǒng)計，全省過期的探礦權占探礦權總數(shù)的56%，過期的采礦權占采礦權總數(shù)的35%，個別探礦權過期時間長達 6 年，個別采礦權過期時間長達 4 年，個別礦山企業(yè)在采礦權過期后仍然采礦作業(yè)。針對礦業(yè)權過期問題，國土資源部有關部門曾出臺了登記庫中過期礦業(yè)權清理工作方案（2010年8月），開展了全國性的登記庫中過期礦業(yè)權的清理工作。據(jù)統(tǒng)計，截至2010年6月30日，全國礦業(yè)權統(tǒng)一配號數(shù)據(jù)庫共登記191712個礦業(yè)權，其中探礦權51397個、采礦權140315個。過期礦業(yè)權總計58570個，占總數(shù)的30.55%。過期礦業(yè)權的大量存在，對礦政管理帶來了諸多不良影響。首先，過期礦業(yè)權大量存在，導致我國礦業(yè)權家底不清，對于政府制定礦業(yè)規(guī)劃與管理決策帶來困難，嚴重影響各項工作的推進；其次，出現(xiàn)大量過期礦業(yè)權，損害了我國法律的權威性，滋長了法不責眾的社會心理，也損害了礦政管理部門的公信力和社會形象；其三，過期礦業(yè)權的出現(xiàn)，或由于礦業(yè)權人為逃避應盡義務，或由于礦業(yè)權人為獲取不正當利益，其中有些過期礦業(yè)權還留下許多安全隱患，如果長期得不到解決，將會為國家和公眾帶來不容忽視的損失。二、產生過期礦業(yè)權的成因出現(xiàn)礦業(yè)權過期，原因是多方面的，有的屬于礦業(yè)權人自身的原因，有的屬于礦政管理的原因，有的屬于主觀原因，有的屬于客觀原因。1礦業(yè)權人自身原因一是礦業(yè)權人依法辦礦意識不強，沒有按照法定時限去辦理礦業(yè)權延續(xù)手續(xù)。我國法律對探礦權和采礦權的許可期限作出了明確規(guī)定，臨屆期滿礦業(yè)權人需要延長勘查或開采期限的，應當在許可期屆滿前30日內向登記管理機關遞交延期申請，而在實踐中很多礦業(yè)權人對此規(guī)定不夠重視，認為只要有礦業(yè)權證便可以繼續(xù)合法勘查或開采，進而造成有些礦山仍然開采而礦業(yè)權許可證已經過期的違法現(xiàn)象。二是有些礦山在許可證有效期內或有效期屆滿需要停辦、關閉的，礦業(yè)權人并沒有按照法律要求自決定停辦或者關閉礦山之日起30日內，向原發(fā)證機關申請辦理采礦許可證注銷登記手續(xù)，致使礦業(yè)權過期。三是有些礦業(yè)權人為逃避應盡的礦區(qū)土地復墾、環(huán)境恢復治理等責任和義務，憑借僥幸心理，以追求利益最大化為目的，故意拖延、甚至逃避辦理正常的礦山關閉、礦業(yè)權注銷手續(xù)。2礦政管理方面的原因礦政管理機關在礦業(yè)權管理過程中，如果發(fā)現(xiàn)礦山企業(yè)超過期限而沒有進行延續(xù)申請或已經決定關閉礦山而未進行注銷申請的，應當及時按照法律的規(guī)定依法對其礦業(yè)權許可證作出注銷處理。過期礦業(yè)權的大量出現(xiàn)，與礦政管理機構自身工作不到位有很大關系。一是礦政管理機構對礦業(yè)權管理不嚴格，對礦業(yè)權過期行為查處力度不夠，致使過期礦業(yè)權大量出現(xiàn)。礦業(yè)權人和礦政管理機構之間有時表現(xiàn)為一種博奕關系，當?shù)V政管理機構嚴格依法監(jiān)督管理和追究礦業(yè)權過期行為時，礦業(yè)權人就會嚴格管束自身的行為；而當?shù)V政管理機構對礦業(yè)權過期行為疏于監(jiān)督管理、或懲處力度不夠時，就會進一步滋長礦業(yè)權人的不良行為。二是一些礦政管理機構辦事效率低下，沒有依據(jù)法定時限為礦業(yè)權人辦理延續(xù)、注銷等手續(xù)，致使礦業(yè)權過期。三是礦政管理人員缺乏為礦業(yè)權人服務的意識，沒有主動提前告知礦業(yè)權人辦理礦業(yè)權延續(xù)、注銷手續(xù)，致使礦業(yè)權過期。四是礦政管理機構未能建立完善的礦政管理信息系統(tǒng)和礦業(yè)權過期預警機制，致使礦業(yè)權出現(xiàn)大量過期現(xiàn)象。3其他原因過期礦業(yè)權的出現(xiàn)，除了上述原因，還有其他一些原因。一是礦政管理機構依法行政、依法監(jiān)督的外部環(huán)境存在一些問題，特別是基層礦政管理機構在礦業(yè)權監(jiān)督管理過程中經常會受到各種干擾，從而影響了依法行政的嚴肅性。二是一些地方政府在推進資源整合過程中，采取了不年檢、不延續(xù)等手段，客觀上造成了礦業(yè)權過期。三是由于礦業(yè)權人之間出現(xiàn)了礦權交叉重疊等糾紛，從而使礦業(yè)權的延續(xù)登記無法進行或被延誤。三、解決過期礦業(yè)權的對策自2009年以來，全國各?。▍^(qū)、市）陸續(xù)啟動了清理過期礦業(yè)權的工作，特別是國土資源部2010年8月出臺登記庫中過期礦業(yè)權清理工作方案以來，各?。▍^(qū)、市）過期礦業(yè)權清理工作明顯加快。云南省自2009年開始即啟動了全省過期礦業(yè)權清理工作，為開展全國過期礦業(yè)權清理工作積累了成功經驗。為了進一步做好過期礦業(yè)權清理工作，并從根本上解決礦業(yè)權過期問題，需要采取以下對策。1按照分類處置、依法辦理的原則，對過期礦業(yè)權進行全面清理第一，明確要求，落實責任。根據(jù)云南等省做法，對于過期礦業(yè)權的清理工作，要明確時間進度、工作質量要求和各級礦政管理部門的責任。遵照相關行政法規(guī)，履行好送達、告知兩個程序，并要求礦業(yè)權人限時反饋意見；礦管部門在收到反饋意見后，再向礦業(yè)權人送達限期申報礦業(yè)權延續(xù)登記通知書。實在無法送達的，則要求在礦業(yè)權人所在地進行公告。 第二，查明原因，分類處置。如果礦業(yè)權過期是屬于礦業(yè)權人主觀故意造成，屬于嚴重的違法行為，將不再辦理延續(xù)登記；如果礦業(yè)權過期是因不可抗力或礦政管理人員的原因造成的，則要求礦業(yè)權人按照有關規(guī)定時限向登記管理機關申請辦理礦業(yè)權延續(xù)登記；如果礦業(yè)權過期是因礦業(yè)權糾紛等原因導致礦業(yè)權不能按期辦理延續(xù)登記的，則要求在解決礦業(yè)權糾紛問題后，盡快辦理延續(xù)登記。第三，嚴格程序，依法辦理。過期礦業(yè)權分為可以注銷的和可以延續(xù)的兩類。對于可以注銷的，首先由登記管理機關通知原礦業(yè)權人限期辦理礦山企業(yè)閉坑的手續(xù)，包括閉坑地質報告的審批、關閉礦山報告的審批、資料歸檔、交納土地復墾或環(huán)境恢復費用。其次，在期限內辦理企業(yè)閉坑手續(xù)的，登記機關公告予以注銷；在期限內未辦理企業(yè)閉坑手續(xù)的，按照法律規(guī)定催其交納土地復墾金，給予處罰，促使其辦理企業(yè)閉坑手續(xù)。如還不辦理，可依法提起強制執(zhí)行閉坑義務的申請，通過法律程序予以注銷。對于可以延續(xù)的，登記機關應盡快組織辦理登記手續(xù)，確實不能辦理的，登記機關須對礦業(yè)權進行標注并說明原因。第四、機制約束，加強懲戒。可以規(guī)定所有探礦權、采礦權在未獲延續(xù)登記時，礦業(yè)權人一律不得進行勘查開采活動，擅自進行勘查開采活動的，將不再受理延續(xù)申請登記，并按無證勘查、開采從嚴處罰，礦業(yè)權予以注銷。2、加強前饋控制，建立有效的礦業(yè)權過期預警機制在礦業(yè)權管理上，既要有反饋控制，更要有前饋控制。反饋控制是指在過程已偏離目標、問題發(fā)生以后再去控制；而前饋控制則是依據(jù)預測而預先進行的控制。對于那些故意違反礦業(yè)權過期規(guī)定的礦業(yè)權人進行依法懲處，無論對于當事人還是其他礦業(yè)權人都是有警示作用的，這是反饋控制的作用。但是我們也應該看到，僅僅依靠反饋控制，等大量問題出來以后再去治理，其損失已經造成。因此，在治理礦業(yè)權問題上，還需要特別加強前饋控制。一是礦政管理機構在依法向礦業(yè)權申請人頒發(fā)許可證之前以及在礦業(yè)權人實施探礦、采礦過程中，都要對礦業(yè)權人進行相關法律法規(guī)的教育培訓，明確告知礦業(yè)權人辦理礦業(yè)權延續(xù)或注銷登記所需要履行的程序和義務，以及違反礦業(yè)權過期規(guī)定所需承擔的后果。二是建立更加嚴格的年檢和日常監(jiān)管工作，特別是要建立好礦業(yè)權過期的預警機制，對那些臨近到期的礦業(yè)權提前發(fā)布通知或通告，并要求礦業(yè)權人向礦政管理機構正式作出反饋。監(jiān)管人員應時時進行調查研究，對一些存在礦業(yè)權過期苗頭或風險的礦業(yè)權人要進行重點監(jiān)管，并積極做好服務工作，從而防患于未然。3加強礦政管理機構自身建設，樹立勤政為民、依法行政的良好形象出現(xiàn)大量過期礦業(yè)權現(xiàn)象，應該更多地從政府管理方面找原因。特別是一些基層礦管部門，他們在內部制度建設、能力建設以及思想作風建設方面均存在較大差距。調研發(fā)現(xiàn)，不少基層礦管機構，專職人員不足，且知識技能素質達不到要求；內部管理制度不嚴，工作責任不到位，工作機制不落實；人員思想覺悟不高，工作積極性、主動性不夠，缺乏勤政為民、依法行政的公務員意識。因此，加強礦政管理機構自身建設，塑造勤政為民、依法行政的礦政形象已經迫在眉睫。一是加強制度建設。針對一些礦政管理機構對于年檢和日常監(jiān)管工作抓得不緊、抓得不嚴從而導致大量礦業(yè)權過期的現(xiàn)象，需要加強自上而下的工作目標責任制，形成嚴格規(guī)范的礦業(yè)權監(jiān)管流程和監(jiān)管記錄，并實施必要的獎懲措施。二是加強能力建設。針對工作人員知識技能欠缺和滿足知識更新的要求，礦管機構應積極做好人員培訓和人員更新工作。人員培訓內容應包括現(xiàn)代公共管理知識、礦政管理知識和技能等。在人員更新方面，應該明確規(guī)定一定的資格要求。三是加強思想作風建設。要從執(zhí)政為民、勤政為民和依法行政的高度加強礦政管理人員的思想作風建設，堅決反對瀆職腐敗行為和衙門作風，形成良好的政風政紀，不斷提高礦政管理機構的工作效率和服務水平。四是加強硬件建設。在礦業(yè)權實地核查中，發(fā)現(xiàn)許多基層礦管機構，監(jiān)管技術手段落后，從而導致監(jiān)管效率低下，問題出現(xiàn)較多。因此，為了提高礦政管理工作的效率和水平，需要盡快建設好礦政管理信息系統(tǒng)，需要配備必要的監(jiān)管技術手段。四、結論綜上所述，目前我國出現(xiàn)了大量礦業(yè)權過期問題，其影響是比較嚴重的；政府開展專項行動，對礦業(yè)權過期問題進行全面清理是非常必要的。產生大量過期礦業(yè)權，其成因是多方面的，既有礦業(yè)權人自身原因，也有礦政管理等方面的原因。在治理礦業(yè)權過期問題上，一方面要本著分類處置、依法辦理的原則，抓緊清理過期礦業(yè)權，另一方面還要懲防結合、標本兼治，在加強礦政管理機構自身建設的基礎上，進一步做好礦業(yè)權監(jiān)管與服務工作。參考文獻1 丁全利（記者），過期礦業(yè)權“下架”不含糊就過期探礦權采礦