淺析行政復議中的“三角結構”.doc

淺析行政復議中的“三角結構”【內容摘要】我國的行政復議制度，在防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監(jiān)督行政機關依法行使職權上起到了積極作用。然而隨著社會的不斷發(fā)展進步，行政復議制度也需要與時俱進。筆者從行政復議的模式出發(fā)，借鑒刑事訴訟中的“三角結構”模式，主張確立“陽光公務員”制度，建立行政復議委員會，構架行政復議中各主體間的相對獨立的“三角結構”?！娟P 鍵 詞】行政復議、“陽光公務員”制度、行政復議委員會“三角結構”1999年4月29日由第九屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議通過的中華人民共和國行政復議法是我國行政法治建設的重要一環(huán)。中華人民共和國行政復議法的頒布與施行，使我國的行政復議制度在法的位階上由法規(guī)上升為法律，增加了其權威性和穩(wěn)定性，進一步完善了我國的行政復議制度，在防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監(jiān)督行政機關依法行使職權上起到了積極作用。中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定和中辦發(fā)200627號文強調要完善行政復議制度，增強行政復議解決行政爭議的能力。目前我國正處于社會矛盾凸現的社會轉型期，行政機關的角色轉變以及構建和諧社會的時代背景下，應當對行政復議的法律定位、制度架構等問題重新思考，圍繞真正解決行政爭議、真正化解社會矛盾，切實提高行政復議能力。加強行政復議能力，關鍵在于從我國社會結構和利益格局的發(fā)展變化出發(fā)，站在建設服務型政府的角度，“以積極的態(tài)度救濟民權，以優(yōu)質的服務減輕民負，以快捷的審理解除民憂，以公正的裁判保障民利”，形成一套科學有效的訴求表達機制、利益協調機制、矛盾調處機制、權益保障機制、復議監(jiān)督機制。一、存在的問題根據我國行政復議法第二條的規(guī)定，行政復議是指公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵害其合法權益，依法向法律、法規(guī)規(guī)定的行政復議機關提出復查該具體行政行為的申請，由受理申請的行政復議機關依照法定程序對原具體行政行為進行合法、適當性審查，并作出行政復議決定的法律制度。同國外發(fā)達國家相比，我國行政復議在模式上也存在“自己做自己的法官”這樣的缺陷。具有實務經驗的加拿大學者艾森對于類似復議程序（模式）持比較激勵的批評態(tài)度。他認為，部分領域中仍然要求該事項應首先進入復議程序，而進行復議的通常是原決定部門，或者是與其具有密切聯系的部門?！?】 Terence G.Ison,”Administrative Juustice”：Is It Such a Good Idea? in Administrative Justice in the 21st Century,p.39.轉引自：李洪雷 著 英國行政復議制度初論 載環(huán)球法律評論，2004年第1卷?！八皇浅蔀樯暾埲藢で笥行Ь葷緩降囊粋€障礙，造成了拖延和附加的成本，而卻得不到一個真正中立與客觀的復議?！薄?】 Administrative Review Council-Better Decisions:Review of Commonwealth Merits Review Tribunals-Report No.39,September 1995,paras 6.49&6.50.轉引自：李洪雷 著 英國行政復議制度初論 載環(huán)球法律評論，2004年第1卷。2】根據我國現行法律、法規(guī)的規(guī)定，我國行政復議的主體一般來說包括：（1）對縣級以上地方各級人民政府工作部門作出的具體行政行為不服的復議，由申請人選擇，由該部門的本級人民政府或上一級主管部門管轄；（2）對海關、金融、國稅等實行垂直領導的行政機關和國家安全機關的具體行政行為不服的，由上一級主管部門管轄；（3）對地方人民政府的具體行政行為不服的，由上一級地方人民政府管轄；（4）對省、自治區(qū)人民政府依法設立的派出機關所屬的縣級地方人民政府的具體行政行為不服的，由該派出機關管轄；（5）對國務院部門或省、自治區(qū)、直轄市人民政府的集體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請復議。對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，也可以向國務院申請裁決，國務院依照本行政復議法的規(guī)定作出最終裁決；（6）對縣級以上的地方人民政府依法設立的派出機關作出具體行政行為不服申請復議的，由設立該派出機關的人民政府管轄；（7）對人民政府的工作部門依法設立的派出機構根據法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定以自己名義作出的具體行政行為不服申請復議的，由設立該派出機構的部門或者該部門的本級人民政府管轄；（8）對兩個或兩個以上行政機關以共同名義作出的具體行政行為申請復議的，由它們共同上一級行政機關管轄；（9）對法律、法規(guī)授權的組織作出的具體行政行為不服申請復議的，由直接主管該組織的地方人民政府、地方人民政府的工作部門或者國務院部門管轄；（10）對被撤銷的行政機關在其被撤銷前作出的具體行政行為不服，申請復議的，由繼續(xù)行使其職權的行政機關的上一級行政機關管轄。從上面所述我們不難看出，我國作出行政復議的機關并非專門的獨立的機構，而是作出被申請行政行為的行政主體及其上一級行政機關、所屬人民政府等，這就在一定程度上會出現袒護、包庇、久拖不決、監(jiān)督不利等問題，有礙于正確處理爭議，甚至會引發(fā)新的矛盾和糾紛的產生。二、解決方式 目前我國在如火如荼的進行行政體制改革，從過去管理型政府逐步向服務型政府轉變。在這個歷史契機下，作為解決行政爭議的有效方式之一的行政復議制度也應當更加充分的發(fā)揮其解決爭議的能力，確?！靶姓x”【3】 “行政正義”（administrativejusitce）在英國行政法學文獻中是一個常見的概念，雖然其內涵與外延一直缺乏統(tǒng)一的界定。但是隨著英國法學界對“民事正義”改革爭論的不斷展開，越來越多的英國行政法學者主張，不應過多地限制行政正義概念的適用范圍，它應含蓋從行政決定的最初作出到最后層級的審查這一全過程，它不僅包括法院和裁判所的司法復審和上訴程序，還包括行政決定的作出程序以及行政內部對行政決定的復審程序，另外還包括議會監(jiān)察專員等進行的監(jiān)督程序。3】，增強政府的公信力和服務性，切實做到服務大局、以人為本。針對上述行政復議中存在的問題，澳大利亞行政復審委員會認為，行政機關應尋求有效方法保證行政復議官員在組織上與作出原決定的人相分離。這種組織上的分離這有助于照強復議官員的這樣一種觀念：它們的角色就是對原決定進行真正全新的考量。如果復議官員與原決定者之間存在密切的聯系，則復議官員很可能會喪失有效執(zhí)行復議職能所必須的客觀性。所以建議增強行政復議獨立性的方法有，行政復議官員不與原決定者在同一個處所辦公，不讓行政復議官員作與最初決定者屬于同一個工作小組或者受同一個主管的監(jiān)督，讓復議官員的薪水由該組織中的一個獨立分支來支付。在我國，行政復議制度完全是行政化的運作，層層審批，行政復議人員的專業(yè)性、獨立性都沒有體現，不僅如此，行政救濟體系中的其他途徑也不如人意：司法審查的效能不彰，司法獨立沒有保障，超職權主義的訴訟模式帶來的不是行政訴訟中原告與被告地位的平衡，而是法官與行政官員一起審原告；也沒有獨立性強、具備專業(yè)性、遵循準司法程序的行政裁判。因而，筆者認為應當借鑒國外發(fā)達國家的做法以及在刑事訴訟中推行的“三角結構”模式，采用“陽光公務員”制度切實發(fā)揮行政復議的作用。所謂“陽光公務員”制度就是，摒棄原有行政復議中對于行政復議機關的制度規(guī)定，而參照民事仲裁的機構和裁決設計、人民法院人民陪審員的選拔管理方式，成立專門的行政復議委員會，從不同行政機關中選調具有較強專業(yè)知識、品行端正的公務員擔任行政復議委員，對申請人申請的行政復議事由進行評議，作出裁決。第一、行政復議委員會的法律地位；行政復議系具有明顯的行政色彩，因而作為行政復議機關的行政復議委員會也應當作為一級行政單位。但同時，行政復議又有一定的司法性質，具備準司法性，因而在設置上應當保持充分的獨立性，實施垂直管理，以保證其作出的裁決應當具有普遍強制性，得到國家強制力的保證。第二、行政復議委員會的設置；為了確保行政復議委員會裁決的權威性和準確性，其應當隸屬于市級以上人民政府。對于縣級行政單位作出的具體行政行為，申請人申請復議的，應當由市級行政復議委員會作出裁決；對于市級行政單位作出的具體行政行為，申請人申請復議的，應當由省級行政復議委員會作出裁決；對于省級行政單位作出的具體行政行為，申請人申請復議的，應當由國務院組織的行政復議委員會作出裁決。對于垂直管理的機關部門出現的行政復議問題，應當由相同級別的行政復議委員會進行。第三、行政復議委員會的人員選擇；行政復議委員會應當存在全職復議員及兼職復議員兩種人員配備，其中全職復議員應當具備不同的專業(yè)知識，涉及行政領域的方方面面，從而應對來自不同部門的行政復議案件；兼職復議員則可以參照民事仲裁員的選聘方式，由行政機關中業(yè)務水平高、政治素質過硬的人員，司法機關中從事司法業(yè)務的法學人才、以及高等院校的教授、研究員、老師等共同組成。第四、行政復議委員會的復議方式；目前我國行政復議中對于書面審查的復議形式存在較多的不同意見，暗箱操作的情況無法得到有力的監(jiān)督，因而行政復議委員會的復議形式則應當注重公開、公正、公平，根據案件的不同而更多的選擇雙方當事人均可參與并發(fā)表意見的復議方式，可以參照民事仲裁的組成方式、方法組成復議庭。形成行政復議委員會復議員（三名）居中在上，被申請人、申請人以及第三人地位平等的“三角結構”，如圖所示：被申請人申請人行政復議委員會復議員第三人第五、行政復議委員會的裁決；因為行政復議不是行政糾紛的終局裁定，對行政復議裁決不服的還可以向人民法院提起行政訴訟，為節(jié)約辦案成本，從而筆者認為行政復議委員會的裁決應當實行一裁終局制。三、司法機關在行政復議中的作用體現在上文中提到，行政復議委員會的組成人員中也應當邀請司法機關中從事司法業(yè)務的法學人才，所以此處簡單論述司法機關在行政復議中的作用。以人民檢察院為例，人民檢察院是法律監(jiān)督機關，除了肩負著刑事案件的審查起訴等工作以外，打擊職務犯罪也是人民檢察院檢察業(yè)務開展的重要一環(huán)。人民檢察院應邀選派從事檢察業(yè)務的人員參加行政復議工作，并沒有混淆行政與司法之間的界限，而是從一名中立者的角度出發(fā)，審示被申請人所作的具體行政行為是否合法、適格。并且在很大程度上能夠切實對法律的運用及實施進行監(jiān)督，防止在行政復議過程中出現包庇、袒護、隱瞞，甚至瀆職、失職等職務犯罪情況。同時，因為積極參加了各種行政復議案件，可以在某種程度上有效的發(fā)現并查處在被申請人作出具體行政行為中是否存在貪污受賄、濫用職權、玩忽職守等職務犯罪情況，掌握第一手材料，及時發(fā)現并打擊犯罪，避免國家和人民的生命財產受到侵害。也能夠起到必要的職務犯罪預防作用，一定程度上解決當前預防工作的可操作性問題，增強了預防工作的剛性，有利于推動預防工作的深入開展，也有助于構建懲防結合的反腐倡廉體系，從而達到從源頭上預防職務犯罪的目的。對行政復議實施必要的強有力的法律監(jiān)督也將對行政復議裁決的公平公正起到積極作用。除此以外，因為行政復議僅僅只是行政決定及其糾紛的內部復審環(huán)節(jié)，因