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淺析行政復(fù)議中的“三角結(jié)構(gòu)”【內(nèi)容摘要】我國(guó)的行政復(fù)議制度,在防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為,保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)上起到了積極作用。然而隨著社會(huì)的不斷發(fā)展進(jìn)步,行政復(fù)議制度也需要與時(shí)俱進(jìn)。筆者從行政復(fù)議的模式出發(fā),借鑒刑事訴訟中的“三角結(jié)構(gòu)”模式,主張確立“陽(yáng)光公務(wù)員”制度,建立行政復(fù)議委員會(huì),構(gòu)架行政復(fù)議中各主體間的相對(duì)獨(dú)立的“三角結(jié)構(gòu)”?!娟P(guān) 鍵 詞】行政復(fù)議、“陽(yáng)光公務(wù)員”制度、行政復(fù)議委員會(huì)“三角結(jié)構(gòu)”1999年4月29日由第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九次會(huì)議通過(guò)的中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法是我國(guó)行政法治建設(shè)的重要一環(huán)。中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法的頒布與施行,使我國(guó)的行政復(fù)議制度在法的位階上由法規(guī)上升為法律,增加了其權(quán)威性和穩(wěn)定性,進(jìn)一步完善了我國(guó)的行政復(fù)議制度,在防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為,保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)上起到了積極作用。中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定和中辦發(fā)200627號(hào)文強(qiáng)調(diào)要完善行政復(fù)議制度,增強(qiáng)行政復(fù)議解決行政爭(zhēng)議的能力。目前我國(guó)正處于社會(huì)矛盾凸現(xiàn)的社會(huì)轉(zhuǎn)型期,行政機(jī)關(guān)的角色轉(zhuǎn)變以及構(gòu)建和諧社會(huì)的時(shí)代背景下,應(yīng)當(dāng)對(duì)行政復(fù)議的法律定位、制度架構(gòu)等問(wèn)題重新思考,圍繞真正解決行政爭(zhēng)議、真正化解社會(huì)矛盾,切實(shí)提高行政復(fù)議能力。加強(qiáng)行政復(fù)議能力,關(guān)鍵在于從我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局的發(fā)展變化出發(fā),站在建設(shè)服務(wù)型政府的角度,“以積極的態(tài)度救濟(jì)民權(quán),以優(yōu)質(zhì)的服務(wù)減輕民負(fù),以快捷的審理解除民憂,以公正的裁判保障民利”,形成一套科學(xué)有效的訴求表達(dá)機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制、復(fù)議監(jiān)督機(jī)制。一、存在的問(wèn)題根據(jù)我國(guó)行政復(fù)議法第二條的規(guī)定,行政復(fù)議是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵害其合法權(quán)益,依法向法律、法規(guī)規(guī)定的行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)查該具體行政行為的申請(qǐng),由受理申請(qǐng)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)υ唧w行政行為進(jìn)行合法、適當(dāng)性審查,并作出行政復(fù)議決定的法律制度。同國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家相比,我國(guó)行政復(fù)議在模式上也存在“自己做自己的法官”這樣的缺陷。具有實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的加拿大學(xué)者艾森對(duì)于類似復(fù)議程序(模式)持比較激勵(lì)的批評(píng)態(tài)度。他認(rèn)為,部分領(lǐng)域中仍然要求該事項(xiàng)應(yīng)首先進(jìn)入復(fù)議程序,而進(jìn)行復(fù)議的通常是原決定部門(mén),或者是與其具有密切聯(lián)系的部門(mén)?!?】 Terence G.Ison,”Administrative Juustice”:Is It Such a Good Idea? in Administrative Justice in the 21st Century,p.39.轉(zhuǎn)引自:李洪雷 著 英國(guó)行政復(fù)議制度初論 載環(huán)球法律評(píng)論,2004年第1卷?!八皇浅蔀樯暾?qǐng)人尋求有效救濟(jì)途徑的一個(gè)障礙,造成了拖延和附加的成本,而卻得不到一個(gè)真正中立與客觀的復(fù)議?!薄?】 Administrative Review Council-Better Decisions:Review of Commonwealth Merits Review Tribunals-Report No.39,September 1995,paras 6.49&6.50.轉(zhuǎn)引自:李洪雷 著 英國(guó)行政復(fù)議制度初論 載環(huán)球法律評(píng)論,2004年第1卷。2】根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)的規(guī)定,我國(guó)行政復(fù)議的主體一般來(lái)說(shuō)包括:(1)對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門(mén)作出的具體行政行為不服的復(fù)議,由申請(qǐng)人選擇,由該部門(mén)的本級(jí)人民政府或上一級(jí)主管部門(mén)管轄;(2)對(duì)海關(guān)、金融、國(guó)稅等實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)和國(guó)家安全機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的,由上一級(jí)主管部門(mén)管轄;(3)對(duì)地方人民政府的具體行政行為不服的,由上一級(jí)地方人民政府管轄;(4)對(duì)省、自治區(qū)人民政府依法設(shè)立的派出機(jī)關(guān)所屬的縣級(jí)地方人民政府的具體行政行為不服的,由該派出機(jī)關(guān)管轄;(5)對(duì)國(guó)務(wù)院部門(mén)或省、自治區(qū)、直轄市人民政府的集體行政行為不服的,向作出該具體行政行為的國(guó)務(wù)院部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請(qǐng)復(fù)議。對(duì)行政復(fù)議決定不服的,可以向人民法院提起行政訴訟,也可以向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)裁決,國(guó)務(wù)院依照本行政復(fù)議法的規(guī)定作出最終裁決;(6)對(duì)縣級(jí)以上的地方人民政府依法設(shè)立的派出機(jī)關(guān)作出具體行政行為不服申請(qǐng)復(fù)議的,由設(shè)立該派出機(jī)關(guān)的人民政府管轄;(7)對(duì)人民政府的工作部門(mén)依法設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)根據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定以自己名義作出的具體行政行為不服申請(qǐng)復(fù)議的,由設(shè)立該派出機(jī)構(gòu)的部門(mén)或者該部門(mén)的本級(jí)人民政府管轄;(8)對(duì)兩個(gè)或兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)以共同名義作出的具體行政行為申請(qǐng)復(fù)議的,由它們共同上一級(jí)行政機(jī)關(guān)管轄;(9)對(duì)法律、法規(guī)授權(quán)的組織作出的具體行政行為不服申請(qǐng)復(fù)議的,由直接主管該組織的地方人民政府、地方人民政府的工作部門(mén)或者國(guó)務(wù)院部門(mén)管轄;(10)對(duì)被撤銷的行政機(jī)關(guān)在其被撤銷前作出的具體行政行為不服,申請(qǐng)復(fù)議的,由繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)管轄。從上面所述我們不難看出,我國(guó)作出行政復(fù)議的機(jī)關(guān)并非專門(mén)的獨(dú)立的機(jī)構(gòu),而是作出被申請(qǐng)行政行為的行政主體及其上一級(jí)行政機(jī)關(guān)、所屬人民政府等,這就在一定程度上會(huì)出現(xiàn)袒護(hù)、包庇、久拖不決、監(jiān)督不利等問(wèn)題,有礙于正確處理爭(zhēng)議,甚至?xí)l(fā)新的矛盾和糾紛的產(chǎn)生。二、解決方式 目前我國(guó)在如火如荼的進(jìn)行行政體制改革,從過(guò)去管理型政府逐步向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。在這個(gè)歷史契機(jī)下,作為解決行政爭(zhēng)議的有效方式之一的行政復(fù)議制度也應(yīng)當(dāng)更加充分的發(fā)揮其解決爭(zhēng)議的能力,確?!靶姓x”【3】 “行政正義”(administrativejusitce)在英國(guó)行政法學(xué)文獻(xiàn)中是一個(gè)常見(jiàn)的概念,雖然其內(nèi)涵與外延一直缺乏統(tǒng)一的界定。但是隨著英國(guó)法學(xué)界對(duì)“民事正義”改革爭(zhēng)論的不斷展開(kāi),越來(lái)越多的英國(guó)行政法學(xué)者主張,不應(yīng)過(guò)多地限制行政正義概念的適用范圍,它應(yīng)含蓋從行政決定的最初作出到最后層級(jí)的審查這一全過(guò)程,它不僅包括法院和裁判所的司法復(fù)審和上訴程序,還包括行政決定的作出程序以及行政內(nèi)部對(duì)行政決定的復(fù)審程序,另外還包括議會(huì)監(jiān)察專員等進(jìn)行的監(jiān)督程序。3】,增強(qiáng)政府的公信力和服務(wù)性,切實(shí)做到服務(wù)大局、以人為本。針對(duì)上述行政復(fù)議中存在的問(wèn)題,澳大利亞行政復(fù)審委員會(huì)認(rèn)為,行政機(jī)關(guān)應(yīng)尋求有效方法保證行政復(fù)議官員在組織上與作出原決定的人相分離。這種組織上的分離這有助于照強(qiáng)復(fù)議官員的這樣一種觀念:它們的角色就是對(duì)原決定進(jìn)行真正全新的考量。如果復(fù)議官員與原決定者之間存在密切的聯(lián)系,則復(fù)議官員很可能會(huì)喪失有效執(zhí)行復(fù)議職能所必須的客觀性。所以建議增強(qiáng)行政復(fù)議獨(dú)立性的方法有,行政復(fù)議官員不與原決定者在同一個(gè)處所辦公,不讓行政復(fù)議官員作與最初決定者屬于同一個(gè)工作小組或者受同一個(gè)主管的監(jiān)督,讓復(fù)議官員的薪水由該組織中的一個(gè)獨(dú)立分支來(lái)支付。在我國(guó),行政復(fù)議制度完全是行政化的運(yùn)作,層層審批,行政復(fù)議人員的專業(yè)性、獨(dú)立性都沒(méi)有體現(xiàn),不僅如此,行政救濟(jì)體系中的其他途徑也不如人意:司法審查的效能不彰,司法獨(dú)立沒(méi)有保障,超職權(quán)主義的訴訟模式帶來(lái)的不是行政訴訟中原告與被告地位的平衡,而是法官與行政官員一起審原告;也沒(méi)有獨(dú)立性強(qiáng)、具備專業(yè)性、遵循準(zhǔn)司法程序的行政裁判。因而,筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的做法以及在刑事訴訟中推行的“三角結(jié)構(gòu)”模式,采用“陽(yáng)光公務(wù)員”制度切實(shí)發(fā)揮行政復(fù)議的作用。所謂“陽(yáng)光公務(wù)員”制度就是,摒棄原有行政復(fù)議中對(duì)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)的制度規(guī)定,而參照民事仲裁的機(jī)構(gòu)和裁決設(shè)計(jì)、人民法院人民陪審員的選拔管理方式,成立專門(mén)的行政復(fù)議委員會(huì),從不同行政機(jī)關(guān)中選調(diào)具有較強(qiáng)專業(yè)知識(shí)、品行端正的公務(wù)員擔(dān)任行政復(fù)議委員,對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)的行政復(fù)議事由進(jìn)行評(píng)議,作出裁決。第一、行政復(fù)議委員會(huì)的法律地位;行政復(fù)議系具有明顯的行政色彩,因而作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行政復(fù)議委員會(huì)也應(yīng)當(dāng)作為一級(jí)行政單位。但同時(shí),行政復(fù)議又有一定的司法性質(zhì),具備準(zhǔn)司法性,因而在設(shè)置上應(yīng)當(dāng)保持充分的獨(dú)立性,實(shí)施垂直管理,以保證其作出的裁決應(yīng)當(dāng)具有普遍強(qiáng)制性,得到國(guó)家強(qiáng)制力的保證。第二、行政復(fù)議委員會(huì)的設(shè)置;為了確保行政復(fù)議委員會(huì)裁決的權(quán)威性和準(zhǔn)確性,其應(yīng)當(dāng)隸屬于市級(jí)以上人民政府。對(duì)于縣級(jí)行政單位作出的具體行政行為,申請(qǐng)人申請(qǐng)復(fù)議的,應(yīng)當(dāng)由市級(jí)行政復(fù)議委員會(huì)作出裁決;對(duì)于市級(jí)行政單位作出的具體行政行為,申請(qǐng)人申請(qǐng)復(fù)議的,應(yīng)當(dāng)由省級(jí)行政復(fù)議委員會(huì)作出裁決;對(duì)于省級(jí)行政單位作出的具體行政行為,申請(qǐng)人申請(qǐng)復(fù)議的,應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院組織的行政復(fù)議委員會(huì)作出裁決。對(duì)于垂直管理的機(jī)關(guān)部門(mén)出現(xiàn)的行政復(fù)議問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)由相同級(jí)別的行政復(fù)議委員會(huì)進(jìn)行。第三、行政復(fù)議委員會(huì)的人員選擇;行政復(fù)議委員會(huì)應(yīng)當(dāng)存在全職復(fù)議員及兼職復(fù)議員兩種人員配備,其中全職復(fù)議員應(yīng)當(dāng)具備不同的專業(yè)知識(shí),涉及行政領(lǐng)域的方方面面,從而應(yīng)對(duì)來(lái)自不同部門(mén)的行政復(fù)議案件;兼職復(fù)議員則可以參照民事仲裁員的選聘方式,由行政機(jī)關(guān)中業(yè)務(wù)水平高、政治素質(zhì)過(guò)硬的人員,司法機(jī)關(guān)中從事司法業(yè)務(wù)的法學(xué)人才、以及高等院校的教授、研究員、老師等共同組成。第四、行政復(fù)議委員會(huì)的復(fù)議方式;目前我國(guó)行政復(fù)議中對(duì)于書(shū)面審查的復(fù)議形式存在較多的不同意見(jiàn),暗箱操作的情況無(wú)法得到有力的監(jiān)督,因而行政復(fù)議委員會(huì)的復(fù)議形式則應(yīng)當(dāng)注重公開(kāi)、公正、公平,根據(jù)案件的不同而更多的選擇雙方當(dāng)事人均可參與并發(fā)表意見(jiàn)的復(fù)議方式,可以參照民事仲裁的組成方式、方法組成復(fù)議庭。形成行政復(fù)議委員會(huì)復(fù)議員(三名)居中在上,被申請(qǐng)人、申請(qǐng)人以及第三人地位平等的“三角結(jié)構(gòu)”,如圖所示:被申請(qǐng)人申請(qǐng)人行政復(fù)議委員會(huì)復(fù)議員第三人第五、行政復(fù)議委員會(huì)的裁決;因?yàn)樾姓?fù)議不是行政糾紛的終局裁定,對(duì)行政復(fù)議裁決不服的還可以向人民法院提起行政訴訟,為節(jié)約辦案成本,從而筆者認(rèn)為行政復(fù)議委員會(huì)的裁決應(yīng)當(dāng)實(shí)行一裁終局制。三、司法機(jī)關(guān)在行政復(fù)議中的作用體現(xiàn)在上文中提到,行政復(fù)議委員會(huì)的組成人員中也應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)司法機(jī)關(guān)中從事司法業(yè)務(wù)的法學(xué)人才,所以此處簡(jiǎn)單論述司法機(jī)關(guān)在行政復(fù)議中的作用。以人民檢察院為例,人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān),除了肩負(fù)著刑事案件的審查起訴等工作以外,打擊職務(wù)犯罪也是人民檢察院檢察業(yè)務(wù)開(kāi)展的重要一環(huán)。人民檢察院應(yīng)邀選派從事檢察業(yè)務(wù)的人員參加行政復(fù)議工作,并沒(méi)有混淆行政與司法之間的界限,而是從一名中立者的角度出發(fā),審示被申請(qǐng)人所作的具體行政行為是否合法、適格。并且在很大程度上能夠切實(shí)對(duì)法律的運(yùn)用及實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督,防止在行政復(fù)議過(guò)程中出現(xiàn)包庇、袒護(hù)、隱瞞,甚至瀆職、失職等職務(wù)犯罪情況。同時(shí),因?yàn)榉e極參加了各種行政復(fù)議案件,可以在某種程度上有效的發(fā)現(xiàn)并查處在被申請(qǐng)人作出具體行政行為中是否存在貪污受賄、濫用職權(quán)、玩忽職守等職務(wù)犯罪情況,掌握第一手材料,及時(shí)發(fā)現(xiàn)并打擊犯罪,避免國(guó)家和人民的生命財(cái)產(chǎn)受到侵害。也能夠起到必要的職務(wù)犯罪預(yù)防作用,一定程度上解決當(dāng)前預(yù)防工作的可操作性問(wèn)題,增強(qiáng)了預(yù)防工作的剛性,有利于推動(dòng)預(yù)防工作的深入開(kāi)展,也有助于構(gòu)建懲防結(jié)合的反腐倡廉體系,從而達(dá)到從源頭上預(yù)防職務(wù)犯罪的目的。對(duì)行政復(fù)議實(shí)施必要的強(qiáng)有力的法律監(jiān)督也將對(duì)行政復(fù)議裁決的公平公正起到積極作用。除此以外,因?yàn)樾姓?fù)議僅僅只是行政決定及其糾紛的內(nèi)部復(fù)審環(huán)節(jié),因
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