城鄉(xiāng)一體化亟待解決的法律問題.doc

城鄉(xiāng)一體化亟待解決的法律問題發(fā)布時間:2014-01-29 17:33:182014年第3期財經(jīng) 作者：李世亮、黃萍萍城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要障礙，而造成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵因素在于城鄉(xiāng)分割而治的法律制度、經(jīng)濟(jì)制度和社會管理制度。其中，首先需要解決的是法律制度問題，從而從根本上實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的體制、機(jī)制再造。十八屆三中全會通過了中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定（下稱決定），明確要健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制、機(jī)制，并提出了具體的舉措和要求。但是，要真正將這些改革舉措落到實處，在現(xiàn)有法律制度下仍然面臨阻礙。這意味著，改革的現(xiàn)實需求與法律本身具有的滯后性造成了改革與法治的矛盾。需要明確，在法律體系日趨完善的當(dāng)下，要確保改革的順利推進(jìn)，必須始終堅持“民主、民權(quán)、民生、法治”的理念，四者缺一不可。因此，修改和完善與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求不相適應(yīng)的法律制度，是落實十八屆三中全會決定、推動改革進(jìn)入“深水區(qū)”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文擬對與十八屆三中全會精神相左的法律法規(guī)進(jìn)行梳理，并就如何修改和完善提出思路與建議。城鄉(xiāng)要素市場適格主體問題生產(chǎn)要素包括勞動力、資本、土地、技術(shù)、信息等諸多內(nèi)容。目前中國還未形成城鄉(xiāng)一體化的要素流動市場，阻礙了農(nóng)村生產(chǎn)要素的自由流轉(zhuǎn)以及農(nóng)村資源向資本的有效轉(zhuǎn)化。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的生產(chǎn)要素市場面臨的首要問題，是在現(xiàn)有法律制度下農(nóng)村缺乏參與市場活動的適格主體。首先，“集體”這一主體在法律上定義不清，實質(zhì)虛化。根據(jù)憲法第10條、土地管理法第8條以及物權(quán)法第59條之規(guī)定，集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體是集體。但何謂“集體”，卻并沒有任何法律規(guī)定予以界定。事實上，“集體”是一個經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，而不是法律概念?！凹w”是由其成員個體構(gòu)成的集合體，不是自然人，也不是法律規(guī)定的任何一種法人。因此，“集體”并不具備法律上的主體資格要件，將其作為集體土地所有權(quán)的權(quán)利人，實質(zhì)上就是沒有真正的權(quán)利人。其次，集體“共同共有”造成集體所有權(quán)的實際虛化。法律規(guī)定，集體土地屬于本集體成員共同所有，那么問題來了，這種共同所有是“共同共有”還是“按份共有”？我們認(rèn)為，這種共同所有從法律上講應(yīng)該是“共同共有”，即集體經(jīng)濟(jì)組織成員人人共有。然而，集體經(jīng)濟(jì)組織成員的構(gòu)成本身處于變化的狀態(tài)，即不斷有人新增，有人退出。因此，“共同共有”實際上導(dǎo)致了人人無法享有所有權(quán)。再次，集體土地經(jīng)營管理主體混亂，權(quán)責(zé)不清。根據(jù)土地管理法第10條規(guī)定，集體所有的土地依據(jù)所屬集體的不同，其經(jīng)營管理主體也不同，分為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會，村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組三個級別。但是，沒有任何法律法規(guī)對于集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵和外延、主體資格以及其設(shè)立、運(yùn)作、權(quán)責(zé)、監(jiān)督等予以明確規(guī)定。立法的缺失導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織的法律主體地位實質(zhì)虛化，并在現(xiàn)實中缺位，常常由村民委員會、村民小組等代行其權(quán)力。同時，村民委員會作為基層群眾性自治組織，也被法律賦予了集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理職能。這就導(dǎo)致了村民委員會經(jīng)濟(jì)管理職能和社會事務(wù)管理職能于一身。在這種情況下，集體土地所有權(quán)主體和集體土地所有權(quán)經(jīng)營管理者之間權(quán)責(zé)不明，不履職或濫用職權(quán)的情形均在所難免。最后，集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定無依據(jù)，權(quán)利主體認(rèn)定不明。農(nóng)村土地承包法規(guī)定，村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有承包權(quán)和優(yōu)先流轉(zhuǎn)權(quán)。但是，目前尚無法律對集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格進(jìn)行界定。這一法律空白，直接導(dǎo)致實踐中因婚嫁、外出讀書、當(dāng)兵等原因引發(fā)的集體成員權(quán)糾紛頻發(fā)，特別是在涉及到承包權(quán)、宅基地使用權(quán)等農(nóng)村基本產(chǎn)權(quán)權(quán)利時，矛盾顯得尤為突出。集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員資格的確定和界定屬于民事基本制度，根據(jù)立法法第八條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)制定法律予以調(diào)整。因此，要解決集體經(jīng)濟(jì)組織的主體問題，我們建議，可以通過修改現(xiàn)有涉及集體經(jīng)濟(jì)組織和其成員的法律，在條款中對其概念的外延及內(nèi)涵進(jìn)行界定；也可以參照農(nóng)民專業(yè)合作社法村民委員會組織法等，制定一部專門的法律對集體經(jīng)濟(jì)組織的概念、主體資格及確認(rèn)辦法、民事責(zé)任承擔(dān)、組織結(jié)構(gòu)、內(nèi)部管理、監(jiān)督辦法等進(jìn)行明確規(guī)定，真正做實集體經(jīng)濟(jì)組織，建立適格的城鄉(xiāng)要素市場參與主體。穩(wěn)定的土地承包關(guān)系問題農(nóng)村土地承包法第20條對農(nóng)村土地的承包期限進(jìn)行了明確規(guī)定。其中，耕地的承包期為30年，林地的承包期為30年至70年。這意味著，承包經(jīng)營權(quán)在期滿后將發(fā)生變化，這種承包關(guān)系的不穩(wěn)定，對承包權(quán)權(quán)能的有效發(fā)揮形成了制約。近年來，中央提出了穩(wěn)定承包關(guān)系，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。十八屆三中全會在決定中進(jìn)一步提出：“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變?！边@說明，中央越來越意識到，穩(wěn)定的土地承包關(guān)系是土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)發(fā)揮更大權(quán)能的基礎(chǔ)。近年來，部分地區(qū)也對此展開了改革探索，如成都市在2008年實施農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，在確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上以民主自愿為原則，按照村民自治程序開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變的改革試點。但是，在農(nóng)村土地承包法涉及土地承包期限相關(guān)條款未作調(diào)整的前提下，此項改革能否深入切實推進(jìn)？存在現(xiàn)實難題。因此，要真正實現(xiàn)承包經(jīng)營權(quán)長久不變，需要對現(xiàn)有法律中有關(guān)承包經(jīng)營權(quán)期限的條款進(jìn)行修改，并針對長久不變的具體做法，以及如何監(jiān)督、如何管理等問題進(jìn)行明確規(guī)定。土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能問題農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度是憲法確定的一項基本制度，這一制度有效地維持和保障了農(nóng)民的土地使用權(quán)，但同時也形成了具有小規(guī)模、分散經(jīng)營特征的，以家庭生產(chǎn)為主的小農(nóng)兼業(yè)經(jīng)濟(jì)，已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需求。要改變現(xiàn)狀，需要充分發(fā)揮承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)權(quán)能，探索新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。但在現(xiàn)行法律體制下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)受到諸多限制。一是轉(zhuǎn)讓受限。根據(jù)農(nóng)村土地承包法及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法的規(guī)定，以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，受讓主體只能是其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，即城鎮(zhèn)居民和其他社會投資者無法以轉(zhuǎn)讓方式獲得承包經(jīng)營權(quán)。二是無償贈與受限。農(nóng)村土地承包法第33條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循有償流轉(zhuǎn)的原則，這就排除了無償贈與的可能。三是入股經(jīng)營受限。根據(jù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法第35條，實行家庭承包方式的承包經(jīng)營權(quán)只能入股聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營，即不能入股設(shè)立公司等法人主體；四是抵押擔(dān)保權(quán)能受限。物權(quán)法第184條和擔(dān)保法第37條規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得用于抵押。最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋也明確規(guī)定：“承包方以其土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押或者抵償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效?！蔽迨浅邪?jīng)營權(quán)的身份性問題。根據(jù)土地承包法第26條之規(guī)定，承包方在承包期內(nèi)全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，發(fā)包方可以收回土地，即承包方一旦全家喪失了農(nóng)村戶籍并離開了原居住地，就會喪失承包經(jīng)營權(quán)。上述對農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能的種種限制，一方面是尚未剝離依附在承包經(jīng)營權(quán)上的戶籍身份屬性，另一方面是法律出于對農(nóng)民生存所依賴的土地資產(chǎn)的保護(hù)。土地承包經(jīng)營權(quán)是物權(quán)法所規(guī)定的一種用益物權(quán)，但在城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)之下被賦予身份屬性后，極大地限制了其財產(chǎn)權(quán)權(quán)能。十八屆三中全會決定提出，要賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，鼓勵和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)。但在現(xiàn)行法律規(guī)定下，此項改革顯然難以推進(jìn)。因此，要真正賦予農(nóng)民完全的承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，不僅僅是要對涉及的相關(guān)法律條款進(jìn)行修改和完善，更重要的是將當(dāng)前土地承包制度涉及的系列改革結(jié)合起來，把土地承包經(jīng)營權(quán)的長久不變、流轉(zhuǎn)方式創(chuàng)新、剝離身份屬性等問題進(jìn)行通盤考慮，建立一套符合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要，且適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需求的現(xiàn)代承包經(jīng)營制度。城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場問題建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價，是十八屆三中全會的決定中的明確要求，也是農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵和重點。然而，在現(xiàn)行法律中，集體建設(shè)用地的用途受到極大限制，阻礙了集體建設(shè)用地由資產(chǎn)向資本的轉(zhuǎn)化，阻礙了城鄉(xiāng)一體化土地市場的建立。一是集體建設(shè)用地的用途受限。土地管理法第43條規(guī)定，進(jìn)行建設(shè)必須使用國有土地，集體所有的土地在符合規(guī)劃的前提下只能用于三類建設(shè)：一是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，二是村民修建住宅，即做宅基地使用，三是修建鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，除此之外，集體土地不得用于其它工業(yè)、商業(yè)建設(shè)。二是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)受限。土地管理法第63條規(guī)定，集體土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。即除了法定的幾種情形，集體土地不得流轉(zhuǎn)用于非農(nóng)建設(shè)。三是集體建設(shè)用地抵押擔(dān)保受限。物權(quán)法第184條及擔(dān)保法第37條規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體土地使用權(quán)不得用于抵押。上述限制是為了保護(hù)集體所有土地不被隨意侵占，是對集體資產(chǎn)的制度保護(hù)。但從集體資產(chǎn)有效盤活的方面來看，集體土地作為集體經(jīng)濟(jì)組織最重要，也是最有價值的資產(chǎn)，因為用途的嚴(yán)格限制而無法進(jìn)入市場轉(zhuǎn)化為資本，其市場價值未能得到有效發(fā)掘和真實體現(xiàn)，也阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的形成。近年來，國務(wù)院和國土部出臺的相關(guān)政策規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)占用集體土地建設(shè)的非公益性項目，在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營，但不得建設(shè)商品住宅、高爾夫球場及其他違反國家產(chǎn)業(yè)政策和土地供應(yīng)政策的項目。從法律效力層級上來看，土地管理法屬于國家法律，國務(wù)院及國土部出臺的文件屬于政府、部門規(guī)章或國家政策，無法真正突破國家法律對集體土地用途的制約。因此，我們建議修改土地管理法物權(quán)法及擔(dān)保法等相關(guān)法律中對集體土地權(quán)能制約的條款，制定專門性法律法規(guī)對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)程序、規(guī)則、管理、監(jiān)督等進(jìn)行規(guī)范化調(diào)整，以解決集體建設(shè)用地入市受限問題。農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)與宅基地制度問題房屋是農(nóng)民最有價值的不動產(chǎn)，農(nóng)民基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，通過申請無償取得宅基地使用權(quán)，修建房屋并取得房屋所有權(quán)，從物權(quán)法的原則來講，就應(yīng)當(dāng)享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利。但是在現(xiàn)行法律體制下，農(nóng)民的房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)均受到限制。一是現(xiàn)行法律對農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)及宅基地流轉(zhuǎn)并無明確規(guī)定。根據(jù)對土地管理法第62條關(guān)于宅基地規(guī)定的理解，農(nóng)民可以對外出賣、出租住房，然而對于如何具體實施，法律并無規(guī)定。二是根據(jù)宅基地的性質(zhì)，農(nóng)村房屋與宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實中受到制約。宅基地使用權(quán)的取得相較于國有建設(shè)用地來說，本身具有無償性、身份性和無期限性等特點，本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的人員無權(quán)取得宅基地使用權(quán)。房屋作為宅基地之上的附著物，與宅基地具有不可分性，因此其流轉(zhuǎn)亦受到限制。同時，在國務(wù)院和國土部下發(fā)的政策文件中，多次強(qiáng)調(diào)嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋和宅基地，農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用集體土地建住宅。因此，現(xiàn)實中農(nóng)村房屋和宅基地使用權(quán)無法在城鄉(xiāng)之間實現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)。三是農(nóng)村房屋與宅基地的擔(dān)保權(quán)能受限。物權(quán)法第184條和擔(dān)保法第37條的規(guī)定，集體所有的土地使用權(quán)不得用于抵押，宅基地使用權(quán)作為集體土地使用權(quán)的一種，其抵押當(dāng)然受到限制，其上附著的房屋也難以實現(xiàn)抵押擔(dān)保。四是征地拆遷中農(nóng)村房屋的價值無法體現(xiàn)。土地管理法中主要是對耕地的征地補(bǔ)償進(jìn)行了規(guī)定，但并未專門提及農(nóng)村房屋被征收時的土地補(bǔ)償和拆遷補(bǔ)償問題。相對于城市房屋拆遷需要經(jīng)過嚴(yán)格的程序，制定詳細(xì)補(bǔ)償方案，以及房屋價值在拆遷中的體現(xiàn)，農(nóng)村房屋在拆遷過程中幾乎得不到與其價值相當(dāng)?shù)膽?yīng)有補(bǔ)償。而恰恰又由于沒有參與市場交易，沒有市場參考價值，且缺乏相應(yīng)的價值評估機(jī)制，導(dǎo)致了農(nóng)村房屋的拆遷難以參照城市房屋進(jìn)行賠償，現(xiàn)實中往往因此形成社會不穩(wěn)定因素。十八屆三中全會的決定提出，要保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。但目前的法律規(guī)定明顯對此形成了制約，或者因沒有相應(yīng)的規(guī)定而造成改革無法真正得以推進(jìn)。因此，需要對當(dāng)前制約農(nóng)村房屋及宅基地財產(chǎn)權(quán)能的法律條款進(jìn)行修改，并針對農(nóng)村房屋及宅基地的流轉(zhuǎn)、征地拆遷補(bǔ)償制定專門性法律進(jìn)行調(diào)整。比如，可以參照國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例，制定法規(guī)對農(nóng)村房屋征收的程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、評估辦法、監(jiān)管機(jī)制、法律責(zé)任等進(jìn)行明確規(guī)定。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題城鄉(xiāng)二元的戶籍制度是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中最明顯的體現(xiàn)。戶籍制度改革是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的重要問題，也是打破現(xiàn)有二元結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵所在。目前有關(guān)戶籍調(diào)整的法規(guī)，執(zhí)行的是1958年出臺的戶口登記條例。其中第十條第二款中明確規(guī)定：公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請辦理遷出手續(xù)。這一建國初期就形成的戶籍區(qū)分制度實行至今。在此制度之下，公民依據(jù)戶籍被劃分為居民和農(nóng)民兩種身份，相應(yīng)地，二者在社保、就業(yè)及產(chǎn)權(quán)權(quán)利上受到不同的差別待遇。一是城鄉(xiāng)有別的最低生活保障制度。對于城市居民執(zhí)行的是1999年出臺的城市居民最低生活保障條例，而對于農(nóng)村執(zhí)行的是2007年國務(wù)院下發(fā)的關(guān)于在