論農(nóng)村土地征用補(bǔ)償司法救濟(jì)制度的完善.doc

論農(nóng)村土地征用補(bǔ)償司法救濟(jì)途徑的完善論文提要：隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地被征用的現(xiàn)象越來(lái)越普遍，因農(nóng)村土地征用補(bǔ)償引發(fā)的糾紛也越來(lái)越多。司法救濟(jì)途徑是解決這類糾紛權(quán)威、正式、有效的途徑。但立法上的盲點(diǎn)和缺位、司法認(rèn)知上的困惑，導(dǎo)致法院對(duì)于此類糾紛不予受理的現(xiàn)象大量存在。缺乏救濟(jì)途徑的失地者往往采取上訪、充當(dāng)“釘子戶”或與征地者進(jìn)行暴力沖突等非法律手段進(jìn)行抵抗，嚴(yán)重影響了農(nóng)村乃至整個(gè)社會(huì)和諧與穩(wěn)定。深入研究農(nóng)村土地征用補(bǔ)償司法救濟(jì)途徑，為失地農(nóng)民提供切實(shí)可行的司法救濟(jì)途徑，對(duì)于化解農(nóng)村土地征用補(bǔ)償糾紛，維護(hù)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。從理念上講，完善農(nóng)村土地征用補(bǔ)償司法救濟(jì)途徑是“有損害必有救濟(jì)”法治原則的基本要求、有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力濫用的控制，同時(shí)也是憲法之尊重和保障人權(quán)法治原則的基本要求；從完善農(nóng)村土地征用補(bǔ)償司法救濟(jì)途徑的目的來(lái)看，完善農(nóng)村土地征用補(bǔ)償司法救濟(jì)途徑是基層黨委政府維持社會(huì)穩(wěn)定的需要、是妥善解決土地征用補(bǔ)償糾紛的需要、是有效保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益的需要；從可行性來(lái)看，完善農(nóng)村土地征用補(bǔ)償司法救濟(jì)途徑具有法律依據(jù)。當(dāng)前農(nóng)村土地征用補(bǔ)償司法救濟(jì)途徑中存在的問(wèn)題主要有：受案范圍有限、部分訴訟主體資格缺乏明確的規(guī)定、處理方式過(guò)于單一等。針對(duì)這些問(wèn)題，站在司法者的角度，筆者傾向于在現(xiàn)有法律框架下對(duì)其具體規(guī)定作出調(diào)整和完善：一是適當(dāng)擴(kuò)大農(nóng)村土地征用補(bǔ)償糾紛的受案范圍。二是對(duì)于農(nóng)村土地征用補(bǔ)償糾紛案件的部分訴訟主體資格進(jìn)一步予以明確。三是在農(nóng)村土地征用補(bǔ)償訴訟中引入?yún)f(xié)調(diào)工作機(jī)制。全文共9566字。以下正文：隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地被征用的現(xiàn)象越來(lái)越普遍，因農(nóng)村土地征用補(bǔ)償引發(fā)的糾紛也越來(lái)越多。當(dāng)前，解決這類糾紛的途徑主要有行政救濟(jì)和司法救濟(jì)兩種方式。司法救濟(jì)在農(nóng)村土地征用補(bǔ)償糾紛中具有權(quán)利救濟(jì)和權(quán)力制約的雙重作用，能夠?yàn)槭У剞r(nóng)民權(quán)益保障提供正當(dāng)?shù)姆沙绦颍墙鉀Q這類糾紛權(quán)威、正式、有效的途徑。但由于立法上的盲點(diǎn)和缺位，司法認(rèn)知上的困惑，導(dǎo)致法院對(duì)于此類糾紛不予受理的現(xiàn)象大量存在，訴權(quán)的缺失導(dǎo)致實(shí)體糾紛很難通過(guò)法律的途徑解決。當(dāng)事人在行政救濟(jì)不能、司法救濟(jì)又被拒絕的情況下往往會(huì)采取上訪、充當(dāng)“釘子戶”或與征地者進(jìn)行暴力沖突等非法律手段進(jìn)行抵抗，有的當(dāng)事人甚至自制土炮對(duì)強(qiáng)拆隊(duì)進(jìn)行轟擊。吳邊：農(nóng)民自制土炮轟退百人強(qiáng)拆隊(duì) 自稱非釘子戶，武漢東西湖農(nóng)民楊友德在東西湖金銀湖汪湖嘴承包了25畝地，2029年到期，去年他聽(tīng)說(shuō)自己的25畝地被征用了，但是由于補(bǔ)償沒(méi)有談妥，他拒絕搬出。為維護(hù)自己的土地權(quán)益，楊友德在自己承包的田地里搭了個(gè)“炮樓”，自制火炮并于2010年2月6日、5月25日兩次打退拆遷隊(duì)。載/content ，于2010年6月12日訪問(wèn)。同時(shí)，隨著征地規(guī)模的不斷擴(kuò)大，參與沖突的人群也越來(lái)越多，從而引發(fā)大量農(nóng)村群體性事件，成為當(dāng)前影響農(nóng)村乃至整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定的突出問(wèn)題。一份來(lái)自中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的統(tǒng)計(jì)表明，自2004年以來(lái)（2004年元月至7月）130起農(nóng)村群體性突發(fā)事件中，有87起是因土地而發(fā)生的警農(nóng)沖突，占總數(shù)的66.9%。于建嶸：土地問(wèn)題已成為農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幍慕裹c(diǎn)關(guān)于當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)形勢(shì)的一項(xiàng)專題研究，載調(diào)研世界，2005年第3期第22頁(yè)。因征地而引起的大規(guī)模的群體性暴力沖突也不斷出現(xiàn)：2008年12月10日，因鎮(zhèn)政府強(qiáng)行征地，江西省樟樹(shù)市閣山鎮(zhèn)渡橋村近300名男女老少持木棍、鐵鍬聚集鎮(zhèn)政府保耕地討要說(shuō)法；馮會(huì)玲：江西樟樹(shù)強(qiáng)行違規(guī)征地 三百村民持械聚集討說(shuō)法，載 /08/1216/10/4T9DJOVU0001124J.html，于2010年6月21日訪問(wèn)。2010年1月7日，江蘇省邳州市河灣村，200多名男子手持棍棒、砍刀，欲強(qiáng)行征用該村耕地，與前來(lái)護(hù)地的百余村民發(fā)生沖突，村民一死一傷。涂重航：江蘇邳州200人暴力征地打死村民 防暴警察搶尸，載/10/0118/02/5T9DKLUN0001124J.html，于2010年6月21日訪問(wèn)。缺乏暢通的司法救濟(jì)途徑是引起以上暴力沖突乃至群體性暴力沖突的重要原因之一。因此，深入研究農(nóng)村土地征用補(bǔ)償司法救濟(jì)途徑，為失地農(nóng)民提供切實(shí)可行的司法救濟(jì)途徑，對(duì)于化解農(nóng)村土地征用補(bǔ)償糾紛，維護(hù)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定無(wú)疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。 一、完善農(nóng)村土地征用補(bǔ)償司法救濟(jì)途徑的理論預(yù)設(shè)、現(xiàn)實(shí)回應(yīng)及法律依據(jù)農(nóng)村土地征用補(bǔ)償司法救濟(jì)途徑是指人民法院接受農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或其成員（被征地農(nóng)民）的訴訟請(qǐng)求，依照法定的職權(quán)和程序?qū)σ蛲恋卣饔醚a(bǔ)償引起的糾紛予以審查，以保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或失地農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵犯的一種救濟(jì)途徑。農(nóng)村土地征用補(bǔ)償司法救濟(jì)途徑具有權(quán)利救濟(jì)和權(quán)力制約的雙重功能，有利于保障被征地主體的合法權(quán)利，是一種解決糾紛的有效途徑。下面，筆者就從農(nóng)村土地征用補(bǔ)償司法救濟(jì)途徑的理論預(yù)設(shè)前提、現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)、法律依據(jù)三個(gè)方面介紹完善該途徑的目的性、可行性及蘊(yùn)涵其中的理念。（一）完善農(nóng)村土地征用補(bǔ)償司法救濟(jì)途徑的理念理論預(yù)設(shè)。1、“有損害必有救濟(jì)”原則作為一項(xiàng)基本法治原則是指國(guó)家承認(rèn)公民享有的各項(xiàng)基本權(quán)利并在這些權(quán)利遭受侵害時(shí)為之提供司法救助。猶如是人就有人權(quán)一樣，“有損害必有救濟(jì)”應(yīng)是一個(gè)不言而喻、不證自明的公理。這一公理來(lái)自于人的主體性地位必然要求，是人性的呼喚。通常而言，任何人的正當(dāng)權(quán)益受到侵犯，都有希望得到救助，這是人的本能反應(yīng)，也是一項(xiàng)基本的人權(quán)，如世界人權(quán)宣言第8條所宣布的：“任何人當(dāng)憲法或法律所賦予他的基本權(quán)利遭受侵害時(shí)，有權(quán)有合格的國(guó)家法庭對(duì)這種侵害行為作有效的補(bǔ)救?！庇?guó)著名的憲法學(xué)家戴雪也指出：“對(duì)權(quán)利的保護(hù)和救濟(jì)，比宣示人的權(quán)利更為重要和實(shí)在。只有具備有效的救濟(jì)方法，法律之下的權(quán)利才能受到尊重，名義上權(quán)利也才能轉(zhuǎn)化為實(shí)在權(quán)利?！崩铨垼何鞣椒▽W(xué)經(jīng)典命題，江西人民出版社2006年版，第174頁(yè)。 在農(nóng)村土地征用過(guò)程中，農(nóng)民處于弱勢(shì)地位，面對(duì)政府或借助政府的強(qiáng)權(quán)而征地的行為大多數(shù)情況下只能違心的將賴以生存的土地讓出，如果面對(duì)補(bǔ)償問(wèn)題仍得不到法律保障，那將是對(duì)農(nóng)民生存權(quán)的殘酷剝奪。因此，在農(nóng)民土地征用補(bǔ)償遭受侵害時(shí)給于其司法救助途徑是“有損害必有救濟(jì)”法治原則的基本要求。2、“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不變的一條經(jīng)驗(yàn)?！?（法）孟德斯鳩著：論法的精神（上冊(cè)），張雁深譯，商務(wù)印書館1963年版，第154頁(yè)。行政權(quán)也不例外，如果沒(méi)有有效的監(jiān)督，行政權(quán)必然會(huì)被濫用。同時(shí)，如同權(quán)力具有腐蝕性、擴(kuò)張性等特性一樣，人天生就具有利己的本性，因此，防范行政權(quán)力侵犯公民私人權(quán)利的最有效的措施莫過(guò)于賦予公民救濟(jì)自己權(quán)利的權(quán)利，即當(dāng)公民權(quán)利受到行政權(quán)力侵害時(shí)，允許其對(duì)受害的權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)，這在某種程度上會(huì)促使權(quán)力的行使者在行使權(quán)力的時(shí)候，不得不小心翼翼，嚴(yán)格依法辦事，在法的軌道內(nèi)運(yùn)行。否則，就有踏人雷區(qū)，為權(quán)利受害者推上被告席的可能。在當(dāng)前在憲政制度下，行政權(quán)是一種受限于憲法和法律的權(quán)力。本質(zhì)屬于一種服務(wù)權(quán)。行政征用只有被運(yùn)用于服務(wù)公共利益，才能被認(rèn)為合法和正當(dāng)，否則就屬于權(quán)力濫用。但現(xiàn)實(shí)土地征用過(guò)程中，地方政府出于地方GDP、利稅等目的，往往會(huì)和開(kāi)發(fā)商結(jié)成一種利益同盟，此時(shí)，政府手中的天平就會(huì)明顯偏向開(kāi)發(fā)商，其手中的權(quán)力就不再是保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的利劍，而是變成了掠奪農(nóng)民利益的暴力工具。為防止這種權(quán)利濫用給被征地農(nóng)民造成傷害，國(guó)家應(yīng)當(dāng)賦予其權(quán)利救濟(jì)的權(quán)利，允許受到侵害的失地農(nóng)民通過(guò)訴訟的途徑進(jìn)行補(bǔ)救，唯有通過(guò)對(duì)行政征用權(quán)“越界”所導(dǎo)致的侵害的懲罰與補(bǔ)救，公民權(quán)利才能有效地監(jiān)控行政權(quán)力，主權(quán)在民原則的真諦才能真正顯示。所以，公民權(quán)利救濟(jì)的精髓在于對(duì)公權(quán)力侵害公民權(quán)利的救濟(jì)，進(jìn)而達(dá)到對(duì)行政權(quán)力濫用的控制。 3、憲法之法治原則是對(duì)國(guó)家權(quán)力尤其是對(duì)行政權(quán)的約束，是對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)，其的基本理念是強(qiáng)調(diào)平等，反對(duì)特權(quán)，注重公民權(quán)利的保障，反對(duì)政府濫用權(quán)利。正如美國(guó)學(xué)者富勒所說(shuō)：“法治的實(shí)質(zhì)必然是，在對(duì)公民發(fā)生作用時(shí)，政府應(yīng)忠實(shí)地運(yùn)用曾宣布是應(yīng)由公民遵守并決定其權(quán)利義務(wù)的規(guī)則。如果法治不是這個(gè)意思，那就什么意思都沒(méi)有?！?參見(jiàn)沈宗靈：現(xiàn)代西方法律哲學(xué)，法律出版社1983年版，第209頁(yè)。法治原則要求行政行為必須依照法律規(guī)定進(jìn)行，其范圍和內(nèi)容均須由法律規(guī)定，政府及政府人員應(yīng)嚴(yán)格按照法定程序行使權(quán)力、履行職責(zé)，以控制行政權(quán)力的濫用，保障公民的合法權(quán)益不受侵犯。我國(guó)憲法和相關(guān)法律均規(guī)定，征用農(nóng)村土地應(yīng)給與補(bǔ)償，其中農(nóng)村土地承包法還就補(bǔ)償?shù)姆秶?、程序、救?jì)途徑等作出了明確規(guī)定，政府征用土地時(shí)應(yīng)當(dāng)依法給于農(nóng)民補(bǔ)償，并應(yīng)保障農(nóng)民在不服補(bǔ)償時(shí)有權(quán)進(jìn)行救濟(jì)，這是憲法之法治原則的基本要求。（二）完善農(nóng)村土地征用補(bǔ)償司法救濟(jì)途徑的目的對(duì)現(xiàn)實(shí)需求的回應(yīng)。首先，完善農(nóng)村土地征用補(bǔ)償司法救濟(jì)途徑是基層黨委政府維持社會(huì)穩(wěn)定的需要。當(dāng)前，由于土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合法、補(bǔ)償費(fèi)用不能及時(shí)足額到位等原因?qū)е罗r(nóng)村土地征用補(bǔ)償糾紛呈上升趨勢(shì)，人地間的矛盾、政府與失地農(nóng)民之間的矛盾等矛盾日益突出，群體性事件不斷出現(xiàn)，社會(huì)不穩(wěn)定因素明顯增多。而基層的社會(huì)管控能力并不能夠跟上維持社會(huì)穩(wěn)定的需要，和諧社會(huì)的根基受到影響?；鶎狱h委政府面對(duì)大量涌現(xiàn)的矛盾，迫切需要依靠法制手段、借助法院的力量來(lái)解決。在這種情況下，完善農(nóng)村土地征用補(bǔ)償司法救濟(jì)途徑，促使法院依靠行政訴訟介入到行政爭(zhēng)議之中，成為政府與民眾之間一種緩沖的力量，使官民矛盾得到有效疏導(dǎo)，對(duì)于密切政府與人民群眾之間的關(guān)系、消除社會(huì)不穩(wěn)定因素、維護(hù)社會(huì)和諧無(wú)疑具有重要意義。其次，完善農(nóng)村土地征用補(bǔ)償司法救濟(jì)途徑是妥善解決土地征用補(bǔ)償糾紛的需要。一個(gè)完整的權(quán)利是自由權(quán)、請(qǐng)求權(quán)和訴權(quán)的統(tǒng)一，但在解決土地征用補(bǔ)償糾紛中我國(guó)更多的側(cè)重于土地征用的行政救濟(jì)，而常常忽視賦予失地農(nóng)民訴權(quán)通過(guò)司法救濟(jì)途徑維護(hù)其合法權(quán)益。實(shí)踐證明單純依靠行政的手段并不能使問(wèn)題得到妥善的解決。原因就在于上級(jí)行政機(jī)關(guān)或政府作為糾紛一方當(dāng)事人的上級(jí)或領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，有偏袒其下級(jí)部門或政府的傾向，即使沒(méi)有實(shí)際的偏袒，也難脫偏袒的嫌疑，處理結(jié)果很難得到被征用土地農(nóng)民的認(rèn)同。而人民法院作為國(guó)家精心構(gòu)建的專門致力于解決糾紛的司法審判機(jī)關(guān)，擁有專門的行政審判庭處理土地征用補(bǔ)償糾紛，并有專門的審判管理部門對(duì)審理期限、案件質(zhì)量等問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督，能使糾紛得以及時(shí)解決；同時(shí)，法院以中立的第三方的身份和地位，不代表任何一方當(dāng)事人，依照比較完整的司法程序，居中解決糾紛，能夠作出公平、公正的裁判，且作出的裁判具有法律效力，當(dāng)事人容易認(rèn)同并認(rèn)真遵守，從而使糾紛得以妥善解決。第三，完善農(nóng)村土地征用補(bǔ)償司法救濟(jì)途徑是有效保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益的需要。在土地征用的過(guò)程中，政府或者政府授權(quán)的組織，處于完全強(qiáng)權(quán)地位，尤其是各級(jí)政府，在農(nóng)村土地征用補(bǔ)償法律關(guān)系中，集規(guī)則制定者和參與者、“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”身份于一身，使農(nóng)民的公平受償權(quán)極易受到不當(dāng)?shù)南拗坪颓趾?，加之在征用過(guò)程中被征地農(nóng)民缺乏表達(dá)自己意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，對(duì)征用有爭(zhēng)議也無(wú)法尋求合理有效的救濟(jì)途徑，完全處于被動(dòng)的、聽(tīng)之任之的地位。因此，為避免或減少此種局面的出現(xiàn)，從保護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益出發(fā)，建立符合中國(guó)國(guó)情的司法救濟(jì)機(jī)制已成為現(xiàn)實(shí)迫切的需求。如前所述，司法救濟(jì)為政府和被征地農(nóng)民提供了一個(gè)平等對(duì)話的制度平臺(tái)，在這一平臺(tái)上，各方地位平等，有相同的機(jī)會(huì)享有法律上的聽(tīng)審權(quán)、詢問(wèn)正人權(quán)等，并由法官的智慧配合立法者的智慧在個(gè)案中協(xié)調(diào)公共利益與個(gè)人利益的沖突，有利于實(shí)現(xiàn)利益均衡化，從而使被征地農(nóng)民的合法權(quán)益得到有效保障。（三）完善農(nóng)村土地征用補(bǔ)償司法救濟(jì)途徑的可行性 法律依據(jù)。1、中華人民共和國(guó)憲法第三十三條第三款規(guī)定：“國(guó)家尊重和保護(hù)人權(quán)?！钡谒氖粭l第一款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害?！鄙鲜鲆?guī)定體現(xiàn)了國(guó)家尊重和保護(hù)人權(quán)原則，這意味著國(guó)家特別是國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)有尊重、維護(hù)和促進(jìn)公民基本權(quán)利的義務(wù)。同時(shí)，當(dāng)公民的基本權(quán)利受到侵害時(shí)，公民有權(quán)利請(qǐng)求國(guó)家機(jī)關(guān)予以保護(hù)。在農(nóng)村土地征用補(bǔ)償過(guò)程中，如果被征地農(nóng)民的合法權(quán)益受到政府侵害，被征地農(nóng)民就有權(quán)利請(qǐng)求司法救助，否則即是對(duì)國(guó)家尊重和保護(hù)人權(quán)憲法基本原則的違背。2、中華人民共和國(guó)行政訴訟法第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！睂?shí)踐中，地方政府征用農(nóng)村土地多以文件的形式進(jìn)行，而不少法院則將有關(guān)土地征用政府文件作為“抽象行政行為”而排除當(dāng)事人提起行政訴訟的渠道。通常認(rèn)為，判斷某一行為屬于具體或者抽象的標(biāo)準(zhǔn)主要是看行政方（包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)和其工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或個(gè)人）的行為是否針對(duì)特定對(duì)象、特定事項(xiàng)，能否反復(fù)適用。如果行為針對(duì)的是特定的人就特定的具體事項(xiàng)且不能反復(fù)適用，則該行政行為即為具體行政行為，反之則為抽象行政行為。在地方政府征用農(nóng)村土地的文件中，針對(duì)的對(duì)象往往是某某鎮(zhèn)、某某街道、某某村等，其對(duì)象是特定的，針對(duì)的事項(xiàng)即征地補(bǔ)償是特定的，土地征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)雖然可以針對(duì)不同被征地人，但對(duì)于不同主體而言，都是一次性的，不存在反復(fù)適用的問(wèn)題。因此，地方政府征用農(nóng)村土地的行為應(yīng)屬于具體行政行為，屬于可訴的行為，因此而發(fā)生的糾紛，被征地農(nóng)民可以通過(guò)司法救濟(jì)途徑來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益。二、農(nóng)村土地征用補(bǔ)償司法救濟(jì)途徑中存在的問(wèn)題雖然對(duì)于農(nóng)村土地征用補(bǔ)償糾紛的訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理，但是現(xiàn)行法律框架下司法對(duì)于農(nóng)村土地征用補(bǔ)償糾紛案件審查依然存在諸多問(wèn)題，如對(duì)該類案件的受案范圍有限、處理方式單一以及部分訴訟主體資格不明確等。直接導(dǎo)致了各地法院對(duì)該類案件的處理缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，造成農(nóng)村土地征用補(bǔ)償司法救濟(jì)途徑不暢通，很多糾紛被排除在司法救濟(jì)之外，不利于糾紛的解決和被征地農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)。當(dāng)前農(nóng)村土地征用補(bǔ)償司法救濟(jì)途徑中存在的問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是農(nóng)村土地征用補(bǔ)償糾紛的受案范圍有限。概括而言，我國(guó)的土地征用補(bǔ)償糾紛主要包括四類：1、征地補(bǔ)償安置公告糾紛；2、土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)糾紛；3、因征地補(bǔ)償款被拖欠、截留產(chǎn)生的糾紛；4、因征地機(jī)關(guān)認(rèn)定、支付征地補(bǔ)償對(duì)象錯(cuò)誤引起的糾紛。當(dāng)前，法院作為行政案件較多受理的是第3、4類糾紛，對(duì)于第1類和第2類糾紛，不少法院認(rèn)為補(bǔ)償安置公告補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)屬于程序性行政行為、對(duì)有爭(zhēng)議的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出的裁決屬于行政裁決，因而不予受理。這就在很大程度上限制了農(nóng)村土地征用補(bǔ)償糾紛的受案范圍，制約了法院保障功能的實(shí)現(xiàn)。二是農(nóng)村土地征用補(bǔ)償糾紛案件的部分訴訟主體資格缺乏明確的規(guī)定。原告和被告是行政訴訟活動(dòng)中最基本的當(dāng)事人，明確的當(dāng)事人是提起訴訟的前提條件。由于農(nóng)村土地征用補(bǔ)償糾紛是近年來(lái)才大量出現(xiàn)，之前的相關(guān)法律法規(guī)缺乏明確的規(guī)定，公民、法人或者其他組織在什么樣的情況下才算與征地行為有法律上的利害關(guān)系、行政機(jī)關(guān)設(shè)立的具體征地機(jī)構(gòu)能否直接作為被告，現(xiàn)行法律與司法解釋并沒(méi)有明確的規(guī)定。再加上實(shí)踐中法院本來(lái)就想回避棘手的土地征用問(wèn)題，很多土地征用補(bǔ)償訴訟案件被法院以訴訟主體不適格為由予以駁回。缺乏救濟(jì)途徑的失地農(nóng)民只好采取上訪、充當(dāng)“釘子戶”甚至暴力抵抗等非理性行為進(jìn)行對(duì)抗。這些不僅嚴(yán)重影響了社會(huì)和諧穩(wěn)定，同時(shí)也嚴(yán)重地削弱了人民法院行政審判“為大局服務(wù)，為人民司法”的職能作用。三是法院對(duì)于農(nóng)村土地征用補(bǔ)償糾紛案件的處理方式過(guò)于單一。中華人民共和國(guó)行政訴訟法第五條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查?！边@表明我國(guó)司法審查僅有權(quán)對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，對(duì)行政行為是否合理并無(wú)審查權(quán)。這就使得行政機(jī)關(guān)在法定范圍內(nèi)的失當(dāng)行為缺乏監(jiān)督和約束，體現(xiàn)在土地征用補(bǔ)償過(guò)程中，對(duì)合法性行政行為導(dǎo)致的利益損失法院不能判決補(bǔ)償。該法第五十四條規(guī)定，人民法院經(jīng)過(guò)審理，根據(jù)不同情況，分別作出以下判決：判決維持、判決撤銷或者部分撤銷、判決被告重新作出具體行政行為、行政處罰顯失公正的可以判決變更。也就是說(shuō)，除行政處罰顯失公正可以判決變更外，法院對(duì)于具體行政行為并沒(méi)有變更權(quán)，這樣，法院的判決在實(shí)踐中的效用就微不足道，如法律規(guī)定法院可以判決行政機(jī)關(guān)重新做出具體行政行為，但一些行政機(jī)關(guān)在重新做出具體行政行為時(shí)，只是對(duì)事實(shí)和理由稍作變動(dòng)即做出與原具體行政行為基本相同的決定。相對(duì)人不服，又引起新的一輪訴訟，法院仍可能判決被告重新做出具體行政行為，使案件處于循環(huán)爭(zhēng)訟中，失地農(nóng)民的實(shí)際問(wèn)題不僅得不到解決，相反還進(jìn)一步增加了訴累。同時(shí)，該法第五十條規(guī)定，人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。這一點(diǎn)規(guī)定使得法院無(wú)法對(duì)征地補(bǔ)償糾紛依法進(jìn)行調(diào)解，容易使補(bǔ)償問(wèn)題陷入僵局。這些不足導(dǎo)致了在農(nóng)村土地征用補(bǔ)償訴訟中法院裁判的合法性與公正性并不必然吻合，過(guò)于單一的處理方式并不能使失地農(nóng)民的合法權(quán)益得到有效保護(hù)。三、完善農(nóng)村土地征用補(bǔ)償司法救濟(jì)途徑的具體設(shè)想針對(duì)以上農(nóng)村土地征用補(bǔ)償司法救濟(jì)途徑中存在的問(wèn)題，站在司法者的角度，筆者傾向于在現(xiàn)有法律框架下對(duì)其具體規(guī)定作出調(diào)整和完善。（一）適當(dāng)擴(kuò)大農(nóng)村土地征用補(bǔ)償糾紛的受案范圍。首先，應(yīng)將征地補(bǔ)償安置公告納入可訴范圍。相對(duì)人如果認(rèn)為征地補(bǔ)償安置公告內(nèi)容與征地批準(zhǔn)決定或者征用土地方案不符，則可以直接提起行政訴訟。對(duì)土地征用補(bǔ)償安置方案進(jìn)行公告，是土地征用的法定必經(jīng)程序。有人認(rèn)為征地補(bǔ)償安置公告僅僅是對(duì)征地補(bǔ)償安置方案進(jìn)行公開(kāi)告知，屬于程序性行政行為，并不直接影響相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，故不屬于行政訴訟的受案范圍。但筆者認(rèn)為，征地補(bǔ)償安置公告既是征地決定的程序性告知，又是征地決定的實(shí)施步驟，從公布之日起即有可能侵犯相對(duì)人的合法權(quán)益，且其針對(duì)的對(duì)象是具體對(duì)象，針對(duì)的事項(xiàng)是特定事項(xiàng)，屬于具體行政行為，應(yīng)當(dāng)屬于受案范圍。同時(shí)，從及時(shí)化解行政爭(zhēng)議的角度看，在公告階段即賦予相對(duì)人訴權(quán)，也有利于在矛盾產(chǎn)生的萌芽狀態(tài)就及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正違法行政，促進(jìn)行政爭(zhēng)議在矛盾激化前化解。其次，對(duì)于有爭(zhēng)議的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出的裁決也應(yīng)納入可訴的范圍。實(shí)踐中，不少法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)針對(duì)有爭(zhēng)議的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出的裁決屬于行政裁決，法院無(wú)權(quán)受理。事實(shí)上，行政機(jī)關(guān)針對(duì)有爭(zhēng)議的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出的裁決與我國(guó)普遍認(rèn)可的“行政裁決”并不相同。行政裁決是指行政機(jī)關(guān)裁決民事?tīng)?zhēng)議的行政司法制度。 羅豪才：行政法學(xué)，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第242頁(yè)。而征地補(bǔ)償爭(zhēng)議是由于被征地人不服征地補(bǔ)償決定這一行政行為引起的，屬于行政爭(zhēng)議，對(duì)于行政爭(zhēng)議所作出的處理決定或者裁決屬于行政復(fù)議的范疇，對(duì)于這類裁決不服的自然可以提起行政訴訟。這一點(diǎn)，也可以從國(guó)土資源部關(guān)于加快推進(jìn)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度的通知（國(guó)土資發(fā)2006133號(hào)）的規(guī)定中得到印證：“當(dāng)事人對(duì)裁決機(jī)關(guān)作出的裁決決定不服的，可以在法定期限內(nèi)依照中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法和中華人民共和國(guó)行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟”。需要特別指出的是，解決行政爭(zhēng)議是行政訴訟的首要任務(wù)，無(wú)論是保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益還是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政都是法院審理行政案件的附屬價(jià)值。法院追求的第一目標(biāo)是依法解決行政爭(zhēng)議，在求的行政爭(zhēng)議圓滿解決的同時(shí)，對(duì)違法的行政行為判決予以撤銷、確認(rèn)違法或責(zé)令重作，從而支持了相對(duì)人的訴訟請(qǐng)求，也起到了保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的目的。司法權(quán)的屬性決定了法院不能自詡為相對(duì)人合法權(quán)益的“保護(hù)神”，對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)中大量存在的行政權(quán)違法行使權(quán)利侵害相對(duì)人合法權(quán)益的現(xiàn)象，法院要努力做到熟視無(wú)睹，不要主動(dòng)干預(yù)也無(wú)權(quán)主動(dòng)干預(yù)。法官在不需要睜眼的時(shí)候就要將眼睛閉上，閉目養(yǎng)神，以便在需要睜眼的時(shí)候把眼睜得更大，看得更清楚。法院要理性的確定其在行政權(quán)與公民權(quán)之間所處的位置以及所起的作用，不要過(guò)早的卷入沖突之中，法院所要做的就是在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)，以適當(dāng)?shù)姆绞?，發(fā)揮應(yīng)有的作用。 郝明金：行政行為可訴性研究，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社 2005 年版，第3940頁(yè)。因此，擴(kuò)大農(nóng)村土地征用補(bǔ)償糾紛的受案范圍必須堅(jiān)持適度原則，不應(yīng)盲目擴(kuò)大。否則，如果過(guò)度的擴(kuò)大受案范圍不僅不能實(shí)現(xiàn)對(duì)失地農(nóng)民的合法保護(hù)，法院反而會(huì)在與行政權(quán)的直接沖突中碰的頭破血流，為司法權(quán)不能完成之重負(fù)。（二）對(duì)于農(nóng)村土地征用補(bǔ)償糾紛案件的部分訴訟主體資格進(jìn)一步予以明確。訴訟主體資格不明，訴訟受理渠道就會(huì)受阻，糾紛就難以得到妥善化解，公民的合法權(quán)益就難以有效救濟(jì)。因此，進(jìn)一步明確農(nóng)村土地征用補(bǔ)償糾紛的訴訟主體具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。限于篇幅，筆者主要針對(duì)當(dāng)前爭(zhēng)議較大的兩類訴訟主體資格問(wèn)題做如下分析：1、在村委會(huì)怠于行使訴權(quán)的情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的村民能否以自己的名義提起行政訴訟。村委會(huì)由于其利益常與征地單位密切相關(guān)，有時(shí)候甚至其自身就是違法用地主體，因此在征地案件中常常怠于或拒絕行使訴權(quán)，在這種情況下，村民能否以自己的名義提起行政訴訟？其實(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)與農(nóng)民之間的關(guān)系類似于公司法上公司與股東之間的關(guān)系，公司法第一百五十二條規(guī)定，當(dāng)股東認(rèn)為公司利益受到侵害而公司的相關(guān)負(fù)責(zé)人怠于行使訴訟請(qǐng)求權(quán)時(shí)股東有權(quán)為了公司的利益以自己的名義直接向人民法院提起訴訟。同理，農(nóng)民將其土地所有權(quán)讓渡給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)，獲得了該集體組織的身份性質(zhì)，農(nóng)民享有具有財(cái)產(chǎn)利益和身份利益的成員權(quán)利。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)依法作為農(nóng)民集體的代表機(jī)關(guān)和農(nóng)民共有財(cái)產(chǎn)的管理機(jī)構(gòu)，則類似于公司法人機(jī)關(guān)。在土地征用補(bǔ)償案件中，如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的村民認(rèn)為征地違法、補(bǔ)償不合理而村委會(huì)又拒絕行使訴權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許村民以自己的名義提起行政訴訟。2、由土地管理部門或市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府設(shè)立并負(fù)責(zé)農(nóng)村集體土地征用工作機(jī)構(gòu)如土地儲(chǔ)備中心、征地辦、征地事務(wù)所能否作為土地征用補(bǔ)償訴訟的被告。有意見(jiàn)認(rèn)為，這些機(jī)構(gòu)實(shí)際行使了行政管理職權(quán)，應(yīng)當(dāng)由其承擔(dān)法律責(zé)任，故可以列為被告。筆者認(rèn)為，這些機(jī)構(gòu)雖然是國(guó)家設(shè)置的帶有一定的公益性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，但不屬于行政機(jī)構(gòu)，也不屬于法律法規(guī)授權(quán)可以實(shí)施征地的組織，它們不能以自己的名義行使征地職權(quán)并獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。因此，這些機(jī)構(gòu)不能作為土地征用補(bǔ)償訴訟的被告。對(duì)于這些機(jī)構(gòu)所作的征地行為起訴的，應(yīng)當(dāng)以設(shè)立該機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)為被告。（三）在農(nóng)村土地征用補(bǔ)償訴訟中引入?yún)f(xié)調(diào)工作機(jī)制。我國(guó)行政訴訟法第50條規(guī)定：“人民法院審理行政案件， 不適用調(diào)解?！痹摋l確立了行政訴訟不適用調(diào)解制度。其最初的理論基礎(chǔ)在于：行政權(quán)是國(guó)家權(quán)力，行政主體只有行使國(guó)家權(quán)力的職責(zé)，沒(méi)有處分國(guó)家權(quán)力的權(quán)力。因此，行政案件不適用調(diào)解。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政府的職能也發(fā)生了很大變化，開(kāi)始步入福利行政時(shí)期，除傳統(tǒng)的規(guī)制性行政行為之外又出現(xiàn)了許多諸如行政指導(dǎo)、行政合同等需要建立在與行政相對(duì)人合意的基礎(chǔ)上才能更好發(fā)揮作用的多元化的行政行為形式。時(shí)代的發(fā)展客觀上需要行政訴訟應(yīng)建立有限調(diào)解制度。為適應(yīng)這一需要，部分法院在不違反行政訴訟法規(guī)定的前提下嘗試著將協(xié)調(diào)工作機(jī)制引入到行政審判中來(lái)，具體做法是：在行政審判中，由法院向原、被告雙方進(jìn)行法律釋明，在行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人協(xié)商互讓基礎(chǔ)上，或由行政機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為，由相對(duì)人主動(dòng)向法院申請(qǐng)撤訴，法院準(zhǔn)許，最終使案件得以了結(jié)。實(shí)踐證明，這一做法有利于化解官民矛盾，使失地農(nóng)民的合法權(quán)益得到有效保護(hù)，收到了良好的法律效果和社會(huì)效果。筆者認(rèn)為，法院在審理農(nóng)村土地征用補(bǔ)償糾紛案件過(guò)程中，為彌補(bǔ)處理方式過(guò)于單一的缺陷，可以引入?yún)f(xié)調(diào)工作機(jī)制。理由如下：首先，協(xié)調(diào)工作機(jī)制不違反現(xiàn)行法律規(guī)定。行政訴訟法第五十一條規(guī)定，“人民法院對(duì)行政案件宣告判決或裁定前，原告申請(qǐng)撤訴的，或者被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請(qǐng)撤訴的，是否準(zhǔn)許，由人民法院裁定?！痹摋l款賦予了人民法院對(duì)于撤訴申請(qǐng)審查的權(quán)利和義務(wù)，行政訴訟協(xié)調(diào)即依據(jù)行政訴訟法關(guān)于被告改變具體行政行為可以允許原告撤訴的規(guī)定，在充分尊重當(dāng)事人訴訟權(quán)利和自愿的基礎(chǔ)上，人民法院在查明事實(shí)，分清是非，不損害國(guó)家利益、公共利益和他人合法權(quán)益的前提下，主持協(xié)調(diào)，由行政機(jī)關(guān)完善行政行為，補(bǔ)償行政相對(duì)人的損失，行政相對(duì)人自愿撤訴。因此，人民法院在審理農(nóng)村土