檢察機關對公安機關刑事拘留的法律監(jiān)督問題.doc

論檢察機關對公安機關刑事拘留的法律監(jiān)督問題摘要刑事拘留作為限制人身自由的強制措施,在司法實踐中存在公安機關濫用刑事拘留措施、任意延長刑事拘留期限等問題。由于公安機關適用刑事拘留措施缺乏有效的監(jiān)督制約，檢察機關作為國家的法律監(jiān)督機關，應加強對刑事拘留的檢察監(jiān)督，以更好地懲治法律和保障人權。關鍵詞公安機關刑事拘留法律監(jiān)督作者簡介：羅寧標，上虞市人民檢察院。中圖分類號：d926.3文獻標識碼：a文章編號：1009-0592(2012)08-152-02刑事拘留，是指根據刑事訴訟法的規(guī)定，在公安機關或者檢察機關決定，并由公安機關執(zhí)行，強制犯罪嫌疑人到案，并短時間予以羈押，限制其人身自首的強制措施。這是我國刑事訴訟中較為常用的一種強制措施，其對被拘留人的人身自由限制程度僅次于逮捕。豍刑事訴訟法僅對拘留的實施機關、適用對象、適用條件、適用程度及期限進行了詳細規(guī)定，卻沒有對拘留措施偵查監(jiān)督的程序、權限和有效手段加以規(guī)定。因此，司法實踐中，拘留措施由公安機關自由決定、自行實施，缺乏有效的監(jiān)督制約程序，導致拘留措施適用不當，侵犯了當事人的合法權益，且當事人缺乏必要的救濟途徑。為了保障刑事訴訟的順利進行，有效地維護司法公正和保障人權，檢察機關有必要建立和完善刑事拘留監(jiān)督機制，加強對公安機關適用刑事拘留的法律監(jiān)督。一、公安機關適用刑事拘留存在的問題（一）任意擴大刑事拘留的對象較常見根據刑事訴訟法的規(guī)定，刑事拘留必須具備兩個條件：一是拘留的對象是現行犯或者重大嫌疑分子；二是具有正在預備犯罪等法定的緊急情形之一。但在實踐中，公安機關并未嚴格遵守拘留的法定條件，任意擴大拘留對象，在諸如輕微傷害、輕微盜竊等不具有構成犯罪的治安案件和一些自訴案件中違法適用刑事拘留的強制措施。例如，我院辦理的公安機關提請批捕犯罪嫌疑人李某等人非法經營一案中，經審查后發(fā)現涉案人員黃某等七人在非法經營中情節(jié)顯著輕微、危害不大，不構成犯罪，卻被公安機關以涉嫌非法經營罪刑事拘留三十日，嚴重侵犯了上述人員的人身自由權。（二）隨意延長刑事拘留期限現象較嚴重根據刑事訴訟法的規(guī)定：對于流竄作案、多次作案、結伙作案的重大嫌疑分子，提請審查批準的時間可以延長至三十日。在實際辦案過程中，公安機關的有些辦案部門隨意延長拘留期限對不該延長的案件違法延長刑事拘留期限，具體表現為以下幾個方面：（1）流竄作案，是指跨市、縣管轄范圍連續(xù)作案，或者在居住地作案后逃跑到外市、縣繼續(xù)作案。但在實踐中，凡在非戶籍所在地作案,公安機關往往視為流竄作案，對外地來本地打工、上學、探親訪友期間涉嫌犯罪的，也按流竄作案對待，擅自延長拘留期限。（2）結伙作案，是指二人以上共同作案。但在實踐中，公安機關卻將一些未實施共同犯罪的案件作為結伙作案處理而延長拘留期限。（3）多次作案，是指三次以上作案。但在實踐中，公安機關有時卻將犯罪嫌疑人只有兩次作案行為視作多次作案而延長刑事拘留期限。（三）刑事拘留后下行案件的處理不妥當1刑事拘留后應當報捕而未予報捕。公安機關對某些案件中犯罪嫌疑人的行為定性不夠準確，對逮捕條件的判斷和認識存在偏差，導致部分案件應當報捕而未予報捕。同時，對于某些罪行較重、情節(jié)嚴重的犯罪嫌疑人，卻由于公安機關個別辦案部門受人情等案外因素的影響而未予報捕。例如，我院辦理的公安機關提請批捕犯罪嫌疑人呂某等人涉嫌聚眾斗毆一案，經審查后發(fā)現同案人員趙某糾集他人持械聚眾斗毆，系聚眾斗毆中的首要分子，且無法定從輕情節(jié)，量刑在有期徒刑三年以上，卻被公安機關取保候審，而未予以報捕。2刑事拘留后應當追究刑事責任而未予追究。公安機關對犯罪嫌疑人刑事拘留后，如果犯罪事實清楚，證據確實充分，應當移送檢察機關起訴。但是在實踐中，公安機關辦案部門對一些案件的定性不夠準確，個人偵查人員存在著徇私、瀆職等違法犯罪行為，導致一些有罪案件被公安機關以證據不足或者無犯罪事實為由作無罪案件撤案處理。3刑事拘留后應當終結的案件而未予終結。根據刑事訴訟法及相關司法解釋的規(guī)定，刑事拘留后發(fā)現依法不應追究刑事責任的案件應當予以撤銷。但有的公安機關辦案部門對刑事拘留后轉作行政處罰或取保候審釋放、滿一年又未移送起訴的案件，卻不按法律規(guī)定依法終結程序作撤案處理，而是對案件進行長期“從掛”，有損司法的嚴肅性。（四）刑事拘留的執(zhí)行程序欠規(guī)范當前，重實體輕程序的觀念在個別公安機關辦案過程中沒有得到徹底根治，在刑事拘留措施適用過程中同樣存在，主要表現在以下方面：（1）先拘留后立案。由于公安機關內部對破案率的考核非常嚴格，辦案單位就采取不破不立的方式提高破案率，先對犯罪嫌疑人采取刑事拘留措施，如果案子破了就立案，否則就不立案。（2）拘留后超期通知犯罪嫌疑人家屬。例如，我院辦理的公安機關提請批捕犯罪嫌疑人沈某等三人涉嫌盜竊一案，公安機關對犯罪嫌疑人刑事拘留后（沒有有礙偵查或者無法通知的情形），卻超出48小時后才將羈押的原因及羈押的處所告知犯罪嫌疑人的家屬或者他們的所在單位。二、公安機關刑事拘留存在問題的原因分析通過調查分析發(fā)現，公安機關之所以濫用刑事拘留措施，任意出入刑事拘留標準，存在諸多原因，如公安機關內部缺乏有效的監(jiān)督機制、個別公安機關辦案人員法律素質較低等，但主要原因還是檢察機關缺乏實質監(jiān)督權，主要表現在以下方面：（一）檢察機關事后監(jiān)督的被動性公安機關采取刑事拘留措施事先不必取得檢察機關的批準，導致檢察機關對公安機關濫用刑事拘留權的行為往往“望洋興嘆”，因為這種濫用刑事拘留措施的行為，有的已成既定事實無法改變，如違法延期刑事拘留期限；有的雖然可以改變但訴訟成本過高。因此，對公安機關刑事拘留的偵查監(jiān)督在司法實踐中很難開展，這種事后監(jiān)督根本不能遏制公安機關濫用刑事拘留權。（二）檢察機關獲取信息的滯后性司法實踐中，檢察機關除了從偵查機關提請批準逮捕和偵查終結移送審查起訴的案卷材料中獲取刑事拘留適用信息以外，幾乎沒有其他渠道可以了解刑事拘留信息，致使了解刑事拘留信息滯后和來源單一，使得對刑事拘留的檢察監(jiān)督無從同步開展。（三）檢察機關監(jiān)督手段的軟弱性司法實踐中，檢察機關對違法刑事拘留活動的監(jiān)督手段主要有三種：發(fā)出糾正違法通知書、檢察建議書及口頭糾正。由于法律沒有明確規(guī)定被監(jiān)督機關不糾正違法行為要承擔何種法律責任，導致檢察機關的口頭糾正意見、糾正違法通知、檢察建議缺乏一定的法律強制性和執(zhí)行力，也缺乏紀律處分權，公安機關可以對檢察監(jiān)督置之不理或“淡然處之”，造成檢察機關對刑事拘留的監(jiān)督手段乏力、嚴重缺乏剛性。三、構建檢察機關對公安機關刑事拘留的法律監(jiān)督機制針對公安機關適用刑事拘留中存在的上述問題，檢察機關應從現有的法律框架和制度結構出發(fā)，構建檢察機關對公安機關刑事拘留的監(jiān)督機制，規(guī)范公安機關刑事拘留措施的適用，達到兼顧懲罰犯罪和保障人權的目的。（一）檢察機關對刑事拘留監(jiān)督的法律依據和制度保障根據我國憲法和刑事訴訟法的規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關，依法對刑事訴訟實行法律監(jiān)督。對刑事訴訟實行法律監(jiān)督，是指對偵查機關和審判機關訴訟活動的監(jiān)督，包括立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督等。而刑事拘留是偵查機關一種偵查活動行為，因此檢察機關對公安機關刑事拘留行為實行法律監(jiān)督是完全符合我國法律規(guī)定的，具有明確的法律依據。2010年7月26日，最高人民檢察院、公安部出臺了關于刑事立案監(jiān)督有關問題的規(guī)定（試行），該規(guī)定第三條強調：公安機關與人民檢察院應當建立刑事案件信息通報制度，定期相互通報刑事發(fā)案、報案、立案、破案和刑事立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督、批捕、起訴等情況，重大案件隨時通報。2010年7月30日，浙江省人大常委會通過了關于加強檢察機關法律監(jiān)督工作的決定，該決定第二部分規(guī)定：進一步加強檢察機關刑事訴訟法律監(jiān)督工作開展對偵查機關適用刑事拘留措施的監(jiān)督工作，有序探索開展對公安派出所、看守所刑事執(zhí)法活動的監(jiān)督。2012年4月9日，浙江省人民檢察院、浙江省公安廳出臺了關于進一步加強刑事拘留監(jiān)督工作的若干規(guī)定（試行），該規(guī)定第二條規(guī)定：檢察機關對公安機關在刑事偵查過程中適用、延長、變更、撤銷刑事拘留措施是否合法依法進行監(jiān)督，重點監(jiān)督刑事拘留后未提請批準逮捕的案件，包括變更為取保候審、監(jiān)視居住，以及撤銷案件等。上述一系列規(guī)定的及時出臺，進一步推動了檢察機關刑事訴訟法律監(jiān)督工作的有力開展，為構建刑事拘留法律監(jiān)督機制提供了現實的制度保障。（二）各地檢察機關的實踐經驗和有益探索為了切實解決刑事拘留存在的上述問題，浙江瑞安、四川南充、山東寧津等地的檢察機關在轄區(qū)內開展了監(jiān)督公安機關適用刑事拘留的試點工作。各地檢察機關通過創(chuàng)新工作機制、整合監(jiān)督力量，做了許多有價值的探索，取得了一定效果。以浙江省瑞安市檢察院的做法為例：首先，制定方案，監(jiān)督有理有據：該院與市公安局聯合制定了關于開展刑事拘留監(jiān)督工作的實施方案，明確了監(jiān)督范圍、監(jiān)督程序、監(jiān)督方法。其次，明確工作重點，監(jiān)督有的放矢：該院將刑事拘留是否超范圍，是否違法延長刑事拘留期限，是否超期刑事拘留，刑事拘留案件處理是否合法等監(jiān)督工作重點。再次，完善監(jiān)督程序，破解監(jiān)督難題：即在暢通檢察機關知情渠道、完善駐看守所檢察聽取刑事拘留入所人員意見制度、進一步整合監(jiān)督力量、規(guī)范監(jiān)督程序等方面做了大量工作。（三）構建刑事拘留監(jiān)督機制的具體舉措1建立信息共享和信息備案審查機制。公安機關每周將上周刑事拘留后撤銷、變更強制措施案件和未報捕而轉行政處罰的數據和基本案情報送檢察機關備案。檢察機關可以查詢公安機關采取刑事拘留措施的案件情況和數據。檢察機關偵查監(jiān)督部門每月將監(jiān)督的案件簡況和數據后反饋給公安機關。2健全監(jiān)督備案銜接機制，形成刑事監(jiān)督合力。檢察機關偵查監(jiān)督部門應與公訴、監(jiān)所等部門之間及時互通信息，互相配合，對公安機關刑事拘留措施適用情況進行全方位監(jiān)督。偵查監(jiān)督部門要將逮捕、變更強制措施、撤銷案件等情況在規(guī)定時間內告知監(jiān)所及公訴部門，以對公安機關采取刑事拘留的后續(xù)處理進行監(jiān)督。各監(jiān)督部門對于在審查逮捕、審查起訴等不同階段發(fā)現的公安機關不當或者違法適用刑事拘留措施的情況進行記錄備案，及時送達其他相關部門，使公安機關不當或者違法適用刑事拘留行為能夠及時進入相應的調查程序。3開展個案重點監(jiān)督，拓展立案監(jiān)督、撤案監(jiān)督的范圍。檢察機關收公安機關報送刑拘案件情況后，立即對案件信息進行初步刷選，以確定一批重點審查監(jiān)督的案件，需借閱公安機關案件材料的，經分管檢察長批準后，憑相關函件向公安機關法制部門提出借閱要求，調取案卷后逐步進行全面審查。（1）對于刑事拘留后無罪釋放、撤案的案件，審查犯罪嫌疑人是否構成犯罪，對應當追究刑事責任而未追究的，則依法進行立案監(jiān)督，防止違法立案行為的發(fā)生。（2）對于刑事拘留后取保候審、監(jiān)視居住的案件，審查犯罪嫌疑人是否有逮捕之必要，符合報捕的則依法進行增捕；審查犯罪嫌疑人是否符合立案條件，對不該立案而立案的則依法進行撤案監(jiān)督，防止打擊不力問題的出現。4開展刑事拘留案件的執(zhí)法監(jiān)督專項活動，糾正刑