大型灌區(qū)骨干工程長效利用與管理體制改革探討.doc

大型灌區(qū)骨干工程長效利用與管理體制改革探討（陳菁）摘 要 如何確保大型灌區(qū)骨干工程長效利用，建后管理是關(guān)鍵。通過分析我國灌區(qū)管理體制改革的重要性及其特點、問題，應(yīng)用水管理形態(tài)理論指出我國灌區(qū)目前管理體制為計劃經(jīng)濟下的統(tǒng)制型。在分析借鑒日本經(jīng)驗的同時，提出未來實行信托型管理的設(shè)想。關(guān)鍵詞：灌區(qū)，骨干工程，長效利用，管理體制大型灌區(qū)續(xù)建配套節(jié)水改造項目的中期評估結(jié)果表明，自1998年項目實施以來，已經(jīng)取得了巨大的成效，改善了項目區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件，獲得了廣大用水戶的歡迎和支持。與此同時項目的實施與推進形成了幾百億的國有固定資產(chǎn)，如何管好用好這些工程，使得工程能夠高效運轉(zhuǎn)并長期發(fā)揮效益，是擺在我們面前的一個急迫的問題。要探討這個問題，就無法回避灌區(qū)管理體制改革這一命題。灌區(qū)管理體制屬于生產(chǎn)關(guān)系的范疇。我國延續(xù)多年的計劃經(jīng)濟體制下的灌區(qū)管理體制已完全不符合市場經(jīng)濟體制下的灌區(qū)管理要求，極大地制約著灌區(qū)生產(chǎn)力的發(fā)展，因此，灌區(qū)管理體制改革的必要性與必然性不言自明，這符合馬克思關(guān)于生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的著名論斷。近年來，水利界對大型灌區(qū)管理體制改革的方向已有了基本共識，全國各大型灌區(qū)也有大量的實踐與嘗試，取得了一些成就；但由于灌區(qū)管理體制改革影響范圍廣、牽涉部門多，多年來突破性的進展較少，因此灌區(qū)管理體制改革的研究探索與實踐仍然任重道遠。一般地，根據(jù)管理性質(zhì)的不同，灌區(qū)的管理對象可以分為骨干工程及渠系，以及支斗渠及其以下的田間工程。并分別由專管機構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村實行二元管理。關(guān)于支斗渠及其以下的田間工程管理目前正在推行以農(nóng)民用水協(xié)會為代表的多種形式的農(nóng)民參與的管理體制改革。本文僅就骨干工程的長效利用及其管理展開論述。1骨干工程長效利用的重大意義及其對灌區(qū)管理的要求灌區(qū)的骨干工程是指那些構(gòu)成灌區(qū)并實現(xiàn)灌區(qū)主要功能的核心組成部分，如渠首樞紐、分水樞紐、泵站，大型干渠、分干渠等輸水建筑物，重要的泄洪、排洪建筑物等等。這幾年來的續(xù)建配套改造工程均為各灌區(qū)中需優(yōu)先安排的“卡脖子”工程、病險工程、急待改造的關(guān)鍵性工程，絕大多數(shù)為灌區(qū)的骨干工程。這些國家花巨資興建的骨干工程能否起到應(yīng)有的作用，主要取決于三個方面，一是科學的規(guī)劃設(shè)計，二是工程建設(shè)質(zhì)量，三是建后管理。就建后管理而言，優(yōu)良的管理與維護能夠延長工程的使用壽命，改進工程的效率與效益，提高資金的投入產(chǎn)出比；管理使用不當、缺乏養(yǎng)護則反之。以灌區(qū)工程使用壽命30年計，正常的工程使用壽命延長10年為40年，縮短10年則為20年，二者的更新周期相差了整整一倍！而在我國由于管理體制沒有理順，維修管護不當，建設(shè)20年以上的工程鮮有完好的；而一些市場經(jīng)濟國家灌區(qū)工程使用40年以上的卻很普遍。不當?shù)墓芾砼c缺乏維護資金，加快了工程的老化與損壞，降低了工程的使用效率與效益，加劇了灌區(qū)的困境。因此，在建設(shè)改造任務(wù)極為繁重而資金又十分緊張的我國，追求骨干工程的長效使用與管理符合建設(shè)節(jié)約型社會的方向，可以減少資源的消耗，促進灌區(qū)生產(chǎn)力的發(fā)展，加快全國灌區(qū)續(xù)建配套改造步伐，具有重大的現(xiàn)實意義。骨干工程的長效利用需要以下條件：（1）符合工程運行規(guī)律的調(diào)度、使用，需要灌區(qū)具備一支具有高度專業(yè)素養(yǎng)的管理隊伍；（2）日常養(yǎng)護及定期的監(jiān)測維修，需要灌區(qū)具有一套責任鮮明、便于操作的保障制度并提供及時適當?shù)木S修養(yǎng)護服務(wù)；（3）骨干工程維修養(yǎng)護需要有資金保證。而這些條件的具備取決于灌區(qū)的管理體制改革，取決于國家、灌區(qū)專管機構(gòu)、農(nóng)戶之間相互關(guān)系的梳理等等。2我國大型灌區(qū)管理體制改革問題與特點分析2.1 灌區(qū)管理的大多數(shù)問題源于“貧困”灌區(qū)的“貧困”包括制度貧困、經(jīng)濟貧困與技術(shù)貧困。（1）制度貧困：新中國成立后，國家實行了權(quán)力高度集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟體制，政府成為經(jīng)濟社會活動的唯一主體。在計劃經(jīng)濟體制下，政府用行政命令代替灌區(qū)的專業(yè)管理與經(jīng)營管理。一方面灌區(qū)管理機構(gòu)沒有經(jīng)營管理權(quán)，凡事必須通過政府；另一方面灌區(qū)也成為政府的沉重負擔。多年來灌區(qū)缺乏科學的管理體系，必要的管理權(quán)限、管理條件、制度與手段。如沒有獨立的人事權(quán)、財權(quán)、物權(quán)以及行之有效的管理制度等。（2）經(jīng)濟貧困：改革開放前，大多數(shù)大型灌區(qū)靠財政撥款；專管機構(gòu)改為事業(yè)單位后，水費成為灌區(qū)的主要經(jīng)濟來源。但由于長期以來水價標準低，水費計收難度大，灌區(qū)經(jīng)費入不敷出，管理人員的基本工資福利沒有保障，維修養(yǎng)護資金缺乏，形成了突出的行業(yè)貧困的狀況。（3）技術(shù)貧困：灌區(qū)由于過去行政主導的管理導致機構(gòu)臃腫、人浮于事?，F(xiàn)在又由于經(jīng)營管理狀況不佳，有技術(shù)懂專業(yè)的人留不住，造成一方面人員膨脹，另一方面專業(yè)技術(shù)人才奇缺，在新技術(shù)不斷被應(yīng)用的灌區(qū)出現(xiàn)了“技術(shù)貧困”的現(xiàn)象，制約了灌區(qū)的科學管理與持續(xù)健康發(fā)展。2.2 現(xiàn)階段大型灌區(qū)的特殊性（1）公益性功能強。在社會主義市場經(jīng)濟的大背景下，由于灌區(qū)具有較強的公益性，在為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供基礎(chǔ)條件的同時，還具有防災(zāi)、抗災(zāi)、減災(zāi)功能。因此它的經(jīng)營管理不能簡單地進行企業(yè)化與市場化。（2）技術(shù)含量不斷提高。隨著新技術(shù)的發(fā)展，特別是通過續(xù)建配套改造，特大型灌區(qū)，水資源的優(yōu)化配置與調(diào)度已基本實現(xiàn)了信息化，一些大型灌區(qū)也正在積極推進；灌區(qū)重要的閘、泵站的管理運行越來越多地采用了自動化技術(shù)；社會對灌區(qū)節(jié)約用水的要求，促進了用水管理新理論與新成果的運用，促進了節(jié)水技術(shù)的普及與運用。改造后的骨干工程技術(shù)含量高、規(guī)模大，管理運營需要高度的專業(yè)知識與技術(shù)水平，因此，灌區(qū)對科學管理制度的要求與專業(yè)管理人才的需求大大提高。（3）歷史包袱沉重。由于過去多年投入不足、管理運用不善所造成的后遺癥十分嚴重。在一些灌區(qū)工程破破爛爛，機構(gòu)臃腫不堪，人員參差不齊。然而，灌區(qū)的更新改造需要大量資金，人事制度改革有賴于整個社會制度改革的進步，這就使得灌區(qū)工程狀況的改善需要時日，體制改革需要采取漸進的方式。2.3 應(yīng)用理論與灌區(qū)管理體制類型診斷（1）水管理形態(tài)與水利用形態(tài)理論在水管理形態(tài)與水利用形態(tài)理論中，將水管理簡化為：管理者與利用者之間的關(guān)系即“縱向關(guān)系”，以及利用者與利用者之間的關(guān)系，即“橫向關(guān)系”。 1）水管理形態(tài)上述的“縱向關(guān)系”稱之為水管理形態(tài)，它是一個反映水管理體系整體特征的概念，水管理形態(tài)按照縱向關(guān)系所具有的性質(zhì)又可歸納為統(tǒng)制型水管理、自治型水管理、契約型水管理、信托型水管理等四類，并分別作了如下定義：統(tǒng)制型水管理政府機關(guān)及特定的第三者持有對水的管理責任與絕對的權(quán)力，用水者不參與管理的水管理形態(tài)。自治型水管理用水者同時作為管理者對水的分配調(diào)整、工程的維持管理、紛爭的解決調(diào)停等進行獨立完善的自主管理的水管理形態(tài)。契約型水管理對水的管理持有責任與權(quán)限的管理者與用水者之間通過明確的權(quán)利與義務(wù)的界定，按定價供水、市場運作的水管理形態(tài)。信托型水管理這是一種新的管理模式。在用水者持有水權(quán)的前提下，用水者的集合體將水的管理委托給專業(yè)技術(shù)集團，并使之按照用水的目的與要求進行管理的水管理形態(tài)。2）水利用形態(tài)前述的“橫向關(guān)系”，我們稱之為水利用形態(tài)。根據(jù)用水者之間關(guān)系的性質(zhì)不同又有共同型水利用、協(xié)同型水利用、獨自型水利用、獨占型水利用等形態(tài)， 3）水管理體制將水管理形態(tài)與水利用形態(tài)互相組合，就可以得到多種多樣的水管理體制的類型。運用這一理論就可以對任一水管理系統(tǒng)進行定位、鑒別、比較和評價。（2）灌區(qū)管理體制類型診斷 運用上述理論進行判斷，可知我國灌區(qū)骨干工程的管理體制屬于統(tǒng)制型。統(tǒng)制型管理排斥市場的作用，在具有高度戰(zhàn)略意義的國家壟斷的領(lǐng)域、純公益性事業(yè)以及資源十分緊張的狀況下被較多地采用，國家與政府對管理對象的人、財、物進行高度統(tǒng)一的控制。顯然，我國的大型灌區(qū)不屬于統(tǒng)制型管理的適用對象。3. 日本的經(jīng)驗日本在工業(yè)化以前是一個典型的農(nóng)業(yè)國，在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程中，曾經(jīng)遇到和解決的許多水管理方面的問題與我們現(xiàn)今所面臨的問題有諸多相似之處。在幾十年的開發(fā)和建設(shè)中，日本以國家投入方式建成了大量現(xiàn)代化骨干水利工程。這些工程的所有權(quán)歸國家或地方政府所有，其中的三分之一由國家及地方政府管理，三分之二委托給土地改良區(qū)管理。3.1 國家及地方政府管理機構(gòu)對國有骨干工程的管理這種情況一般針對技術(shù)密集的關(guān)鍵性重要樞紐工程，由國家及地方政府設(shè)立專管機構(gòu)進行管理。專管機構(gòu)的成員均為國家或地方政府的公務(wù)員，具備水管理、水利工程的專業(yè)技術(shù)與知識。專管機構(gòu)的上級組織為國家或地方政府，服務(wù)對象則為各個用水部門（包括土地改良區(qū)，一種類似于農(nóng)民用水協(xié)會的組織）。為了對工程管理的重要問題進行協(xié)商，反映用水部門的要求與意見，還專門設(shè)置了由用水部門和有關(guān)行政部門代表組成的“運營管理協(xié)議會”。最著名的有日本水資源公團設(shè)置的公團專管機構(gòu)。專管機構(gòu)的職責為：1）按照用水部門的要求在各部門水權(quán)水量范圍內(nèi)進行用水分配與調(diào)度；2）工程的維修管理，主要采用外包；3）根據(jù)用水部門的用水目的、意見、要求制作工程計劃，在征得用水部門同意后實施；4）每年向“運營管理協(xié)議會”提交管理報告。用水部門將水權(quán)水量的取水、配水、送水作業(yè)委托給專管機構(gòu)，其權(quán)利與義務(wù)是：1）以水權(quán)水量為上限進行取水；2）遵循成本負擔原則，各用水部門按照協(xié)商的比例，分擔工程的維修管理費用（農(nóng)業(yè)用水部門負擔部分約有40%由公共財政開支）；3）通過“運營管理協(xié)議會”向管理機構(gòu)反映意見，并對管理機構(gòu)進行監(jiān)督。另外三分之二的國有主干工程委托大規(guī)模土地改良區(qū)管理，依照土地改良區(qū)的管理模式運行管理。3.2 大規(guī)模土地改良區(qū)對國有骨干工程的管理大規(guī)模土地改良區(qū)的管理面廣量大，呈現(xiàn)多層的水管理形態(tài)。同時由于管理中包含國有骨干工程，規(guī)模大，現(xiàn)代化程度高，工程復(fù)雜，所要求的管理水平超越了農(nóng)民所具有的水平，因此，土地改良區(qū)通過“總代會”作出決策，雇傭?qū)I(yè)技術(shù)人員組成“事務(wù)局”實施對工程的運行管理和調(diào)度。土地改良區(qū)與事務(wù)局之間均為信托關(guān)系，其管理形態(tài)為信托型水管理。骨干工程的維修養(yǎng)護通過社會化的招投標，完全采用“外包”的形式進行。盡管“事務(wù)局”事實上實施著對工程的日常管理，但重要事務(wù)仍需由土地改良區(qū)的權(quán)力機構(gòu)“總代會”表決決定。日本國有骨干工程的管理模式，是適應(yīng)其生產(chǎn)力水平、社會政治制度、國家農(nóng)業(yè)政策的產(chǎn)物。離開這些背景條件去套用其管理模式是不現(xiàn)實的。但是，信托型水管理的所有權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)的各得其所向我們展示了現(xiàn)代化大型骨干水利工程管理的新途徑。四、骨干工程管理機構(gòu)的管理體制改革41 近期的管理體制改革內(nèi)容近期的管理體制改革的主要內(nèi)容有：1）賦予灌區(qū)獨立的經(jīng)營管理自主權(quán)，明確政府的扶持、指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的作用以及灌區(qū)的專業(yè)管理職責；解除政府與灌區(qū)專管機構(gòu)之間的行政隸屬關(guān)系，還權(quán)于民。2）建立合理的財政投入與公益性補償機制。3）盡快改革水價形成機制與制度，灌區(qū)管理機構(gòu)有權(quán)與農(nóng)戶共同協(xié)商制定水價，以保證灌區(qū)的良性運行。4）推進管養(yǎng)分離。事實上，近期的管理體制改革很大程度上取決于我國政府職能的轉(zhuǎn)變，即“小政府大社會”建設(shè)的進程；取決于公共投入政策的完善；取決于物價、稅收政策，失業(yè)、養(yǎng)老、保險、醫(yī)療等社會保障制度的改善。因為政府職能不轉(zhuǎn)變，灌區(qū)改革將成為帶著鐐銬的舞蹈；灌區(qū)較強的公益性若得不到補償，灌區(qū)的經(jīng)營將難以為繼；灌區(qū)的水價及人事制度改革若沒有相關(guān)部門的改革與配合，也將難以進行。42 中遠期的改革形式在基層采用參與式管理的基礎(chǔ)上，培訓、鍛煉農(nóng)民的管理能力，最后應(yīng)該將灌區(qū)的部分決策權(quán)交給農(nóng)民，成立灌區(qū)有相當數(shù)量農(nóng)民用水戶參加的灌區(qū)管理委員會（農(nóng)民用水戶應(yīng)占委員數(shù)的30%以上），由委員會決策將灌區(qū)骨干工程交給有管理資質(zhì)的管理機構(gòu)，采用信托型管理體制，維修養(yǎng)護完全社會化。管理機構(gòu)以一定的價格受托于灌區(qū)管理委員會，根據(jù)灌區(qū)