大型灌區(qū)骨干工程長(zhǎng)效利用與管理體制改革探討.doc

大型灌區(qū)骨干工程長(zhǎng)效利用與管理體制改革探討（陳菁）摘 要 如何確保大型灌區(qū)骨干工程長(zhǎng)效利用，建后管理是關(guān)鍵。通過(guò)分析我國(guó)灌區(qū)管理體制改革的重要性及其特點(diǎn)、問(wèn)題，應(yīng)用水管理形態(tài)理論指出我國(guó)灌區(qū)目前管理體制為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的統(tǒng)制型。在分析借鑒日本經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，提出未來(lái)實(shí)行信托型管理的設(shè)想。關(guān)鍵詞：灌區(qū)，骨干工程，長(zhǎng)效利用，管理體制大型灌區(qū)續(xù)建配套節(jié)水改造項(xiàng)目的中期評(píng)估結(jié)果表明，自1998年項(xiàng)目實(shí)施以來(lái)，已經(jīng)取得了巨大的成效，改善了項(xiàng)目區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件，獲得了廣大用水戶的歡迎和支持。與此同時(shí)項(xiàng)目的實(shí)施與推進(jìn)形成了幾百億的國(guó)有固定資產(chǎn)，如何管好用好這些工程，使得工程能夠高效運(yùn)轉(zhuǎn)并長(zhǎng)期發(fā)揮效益，是擺在我們面前的一個(gè)急迫的問(wèn)題。要探討這個(gè)問(wèn)題，就無(wú)法回避灌區(qū)管理體制改革這一命題。灌區(qū)管理體制屬于生產(chǎn)關(guān)系的范疇。我國(guó)延續(xù)多年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的灌區(qū)管理體制已完全不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的灌區(qū)管理要求，極大地制約著灌區(qū)生產(chǎn)力的發(fā)展，因此，灌區(qū)管理體制改革的必要性與必然性不言自明，這符合馬克思關(guān)于生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的著名論斷。近年來(lái)，水利界對(duì)大型灌區(qū)管理體制改革的方向已有了基本共識(shí)，全國(guó)各大型灌區(qū)也有大量的實(shí)踐與嘗試，取得了一些成就；但由于灌區(qū)管理體制改革影響范圍廣、牽涉部門多，多年來(lái)突破性的進(jìn)展較少，因此灌區(qū)管理體制改革的研究探索與實(shí)踐仍然任重道遠(yuǎn)。一般地，根據(jù)管理性質(zhì)的不同，灌區(qū)的管理對(duì)象可以分為骨干工程及渠系，以及支斗渠及其以下的田間工程。并分別由專管機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村實(shí)行二元管理。關(guān)于支斗渠及其以下的田間工程管理目前正在推行以農(nóng)民用水協(xié)會(huì)為代表的多種形式的農(nóng)民參與的管理體制改革。本文僅就骨干工程的長(zhǎng)效利用及其管理展開(kāi)論述。1骨干工程長(zhǎng)效利用的重大意義及其對(duì)灌區(qū)管理的要求灌區(qū)的骨干工程是指那些構(gòu)成灌區(qū)并實(shí)現(xiàn)灌區(qū)主要功能的核心組成部分，如渠首樞紐、分水樞紐、泵站，大型干渠、分干渠等輸水建筑物，重要的泄洪、排洪建筑物等等。這幾年來(lái)的續(xù)建配套改造工程均為各灌區(qū)中需優(yōu)先安排的“卡脖子”工程、病險(xiǎn)工程、急待改造的關(guān)鍵性工程，絕大多數(shù)為灌區(qū)的骨干工程。這些國(guó)家花巨資興建的骨干工程能否起到應(yīng)有的作用，主要取決于三個(gè)方面，一是科學(xué)的規(guī)劃設(shè)計(jì)，二是工程建設(shè)質(zhì)量，三是建后管理。就建后管理而言，優(yōu)良的管理與維護(hù)能夠延長(zhǎng)工程的使用壽命，改進(jìn)工程的效率與效益，提高資金的投入產(chǎn)出比；管理使用不當(dāng)、缺乏養(yǎng)護(hù)則反之。以灌區(qū)工程使用壽命30年計(jì)，正常的工程使用壽命延長(zhǎng)10年為40年，縮短10年則為20年，二者的更新周期相差了整整一倍！而在我國(guó)由于管理體制沒(méi)有理順，維修管護(hù)不當(dāng)，建設(shè)20年以上的工程鮮有完好的；而一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家灌區(qū)工程使用40年以上的卻很普遍。不當(dāng)?shù)墓芾砼c缺乏維護(hù)資金，加快了工程的老化與損壞，降低了工程的使用效率與效益，加劇了灌區(qū)的困境。因此，在建設(shè)改造任務(wù)極為繁重而資金又十分緊張的我國(guó)，追求骨干工程的長(zhǎng)效使用與管理符合建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的方向，可以減少資源的消耗，促進(jìn)灌區(qū)生產(chǎn)力的發(fā)展，加快全國(guó)灌區(qū)續(xù)建配套改造步伐，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。骨干工程的長(zhǎng)效利用需要以下條件：（1）符合工程運(yùn)行規(guī)律的調(diào)度、使用，需要灌區(qū)具備一支具有高度專業(yè)素養(yǎng)的管理隊(duì)伍；（2）日常養(yǎng)護(hù)及定期的監(jiān)測(cè)維修，需要灌區(qū)具有一套責(zé)任鮮明、便于操作的保障制度并提供及時(shí)適當(dāng)?shù)木S修養(yǎng)護(hù)服務(wù)；（3）骨干工程維修養(yǎng)護(hù)需要有資金保證。而這些條件的具備取決于灌區(qū)的管理體制改革，取決于國(guó)家、灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)、農(nóng)戶之間相互關(guān)系的梳理等等。2我國(guó)大型灌區(qū)管理體制改革問(wèn)題與特點(diǎn)分析2.1 灌區(qū)管理的大多數(shù)問(wèn)題源于“貧困”灌區(qū)的“貧困”包括制度貧困、經(jīng)濟(jì)貧困與技術(shù)貧困。（1）制度貧困：新中國(guó)成立后，國(guó)家實(shí)行了權(quán)力高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的唯一主體。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府用行政命令代替灌區(qū)的專業(yè)管理與經(jīng)營(yíng)管理。一方面灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)沒(méi)有經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，凡事必須通過(guò)政府；另一方面灌區(qū)也成為政府的沉重負(fù)擔(dān)。多年來(lái)灌區(qū)缺乏科學(xué)的管理體系，必要的管理權(quán)限、管理?xiàng)l件、制度與手段。如沒(méi)有獨(dú)立的人事權(quán)、財(cái)權(quán)、物權(quán)以及行之有效的管理制度等。（2）經(jīng)濟(jì)貧困：改革開(kāi)放前，大多數(shù)大型灌區(qū)靠財(cái)政撥款；專管機(jī)構(gòu)改為事業(yè)單位后，水費(fèi)成為灌區(qū)的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源。但由于長(zhǎng)期以來(lái)水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)低，水費(fèi)計(jì)收難度大，灌區(qū)經(jīng)費(fèi)入不敷出，管理人員的基本工資福利沒(méi)有保障，維修養(yǎng)護(hù)資金缺乏，形成了突出的行業(yè)貧困的狀況。（3）技術(shù)貧困：灌區(qū)由于過(guò)去行政主導(dǎo)的管理導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事?，F(xiàn)在又由于經(jīng)營(yíng)管理狀況不佳，有技術(shù)懂專業(yè)的人留不住，造成一方面人員膨脹，另一方面專業(yè)技術(shù)人才奇缺，在新技術(shù)不斷被應(yīng)用的灌區(qū)出現(xiàn)了“技術(shù)貧困”的現(xiàn)象，制約了灌區(qū)的科學(xué)管理與持續(xù)健康發(fā)展。2.2 現(xiàn)階段大型灌區(qū)的特殊性（1）公益性功能強(qiáng)。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景下，由于灌區(qū)具有較強(qiáng)的公益性，在為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供基礎(chǔ)條件的同時(shí)，還具有防災(zāi)、抗災(zāi)、減災(zāi)功能。因此它的經(jīng)營(yíng)管理不能簡(jiǎn)單地進(jìn)行企業(yè)化與市場(chǎng)化。（2）技術(shù)含量不斷提高。隨著新技術(shù)的發(fā)展，特別是通過(guò)續(xù)建配套改造，特大型灌區(qū)，水資源的優(yōu)化配置與調(diào)度已基本實(shí)現(xiàn)了信息化，一些大型灌區(qū)也正在積極推進(jìn)；灌區(qū)重要的閘、泵站的管理運(yùn)行越來(lái)越多地采用了自動(dòng)化技術(shù)；社會(huì)對(duì)灌區(qū)節(jié)約用水的要求，促進(jìn)了用水管理新理論與新成果的運(yùn)用，促進(jìn)了節(jié)水技術(shù)的普及與運(yùn)用。改造后的骨干工程技術(shù)含量高、規(guī)模大，管理運(yùn)營(yíng)需要高度的專業(yè)知識(shí)與技術(shù)水平，因此，灌區(qū)對(duì)科學(xué)管理制度的要求與專業(yè)管理人才的需求大大提高。（3）歷史包袱沉重。由于過(guò)去多年投入不足、管理運(yùn)用不善所造成的后遺癥十分嚴(yán)重。在一些灌區(qū)工程破破爛爛，機(jī)構(gòu)臃腫不堪，人員參差不齊。然而，灌區(qū)的更新改造需要大量資金，人事制度改革有賴于整個(gè)社會(huì)制度改革的進(jìn)步，這就使得灌區(qū)工程狀況的改善需要時(shí)日，體制改革需要采取漸進(jìn)的方式。2.3 應(yīng)用理論與灌區(qū)管理體制類型診斷（1）水管理形態(tài)與水利用形態(tài)理論在水管理形態(tài)與水利用形態(tài)理論中，將水管理簡(jiǎn)化為：管理者與利用者之間的關(guān)系即“縱向關(guān)系”，以及利用者與利用者之間的關(guān)系，即“橫向關(guān)系”。 1）水管理形態(tài)上述的“縱向關(guān)系”稱之為水管理形態(tài)，它是一個(gè)反映水管理體系整體特征的概念，水管理形態(tài)按照縱向關(guān)系所具有的性質(zhì)又可歸納為統(tǒng)制型水管理、自治型水管理、契約型水管理、信托型水管理等四類，并分別作了如下定義：統(tǒng)制型水管理政府機(jī)關(guān)及特定的第三者持有對(duì)水的管理責(zé)任與絕對(duì)的權(quán)力，用水者不參與管理的水管理形態(tài)。自治型水管理用水者同時(shí)作為管理者對(duì)水的分配調(diào)整、工程的維持管理、紛爭(zhēng)的解決調(diào)停等進(jìn)行獨(dú)立完善的自主管理的水管理形態(tài)。契約型水管理對(duì)水的管理持有責(zé)任與權(quán)限的管理者與用水者之間通過(guò)明確的權(quán)利與義務(wù)的界定，按定價(jià)供水、市場(chǎng)運(yùn)作的水管理形態(tài)。信托型水管理這是一種新的管理模式。在用水者持有水權(quán)的前提下，用水者的集合體將水的管理委托給專業(yè)技術(shù)集團(tuán)，并使之按照用水的目的與要求進(jìn)行管理的水管理形態(tài)。2）水利用形態(tài)前述的“橫向關(guān)系”，我們稱之為水利用形態(tài)。根據(jù)用水者之間關(guān)系的性質(zhì)不同又有共同型水利用、協(xié)同型水利用、獨(dú)自型水利用、獨(dú)占型水利用等形態(tài)， 3）水管理體制將水管理形態(tài)與水利用形態(tài)互相組合，就可以得到多種多樣的水管理體制的類型。運(yùn)用這一理論就可以對(duì)任一水管理系統(tǒng)進(jìn)行定位、鑒別、比較和評(píng)價(jià)。（2）灌區(qū)管理體制類型診斷 運(yùn)用上述理論進(jìn)行判斷，可知我國(guó)灌區(qū)骨干工程的管理體制屬于統(tǒng)制型。統(tǒng)制型管理排斥市場(chǎng)的作用，在具有高度戰(zhàn)略意義的國(guó)家壟斷的領(lǐng)域、純公益性事業(yè)以及資源十分緊張的狀況下被較多地采用，國(guó)家與政府對(duì)管理對(duì)象的人、財(cái)、物進(jìn)行高度統(tǒng)一的控制。顯然，我國(guó)的大型灌區(qū)不屬于統(tǒng)制型管理的適用對(duì)象。3. 日本的經(jīng)驗(yàn)日本在工業(yè)化以前是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)國(guó)，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過(guò)程中，曾經(jīng)遇到和解決的許多水管理方面的問(wèn)題與我們現(xiàn)今所面臨的問(wèn)題有諸多相似之處。在幾十年的開(kāi)發(fā)和建設(shè)中，日本以國(guó)家投入方式建成了大量現(xiàn)代化骨干水利工程。這些工程的所有權(quán)歸國(guó)家或地方政府所有，其中的三分之一由國(guó)家及地方政府管理，三分之二委托給土地改良區(qū)管理。3.1 國(guó)家及地方政府管理機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有骨干工程的管理這種情況一般針對(duì)技術(shù)密集的關(guān)鍵性重要樞紐工程，由國(guó)家及地方政府設(shè)立專管機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。專管機(jī)構(gòu)的成員均為國(guó)家或地方政府的公務(wù)員，具備水管理、水利工程的專業(yè)技術(shù)與知識(shí)。專管機(jī)構(gòu)的上級(jí)組織為國(guó)家或地方政府，服務(wù)對(duì)象則為各個(gè)用水部門（包括土地改良區(qū)，一種類似于農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的組織）。為了對(duì)工程管理的重要問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商，反映用水部門的要求與意見(jiàn)，還專門設(shè)置了由用水部門和有關(guān)行政部門代表組成的“運(yùn)營(yíng)管理協(xié)議會(huì)”。最著名的有日本水資源公團(tuán)設(shè)置的公團(tuán)專管機(jī)構(gòu)。專管機(jī)構(gòu)的職責(zé)為：1）按照用水部門的要求在各部門水權(quán)水量范圍內(nèi)進(jìn)行用水分配與調(diào)度；2）工程的維修管理，主要采用外包；3）根據(jù)用水部門的用水目的、意見(jiàn)、要求制作工程計(jì)劃，在征得用水部門同意后實(shí)施；4）每年向“運(yùn)營(yíng)管理協(xié)議會(huì)”提交管理報(bào)告。用水部門將水權(quán)水量的取水、配水、送水作業(yè)委托給專管機(jī)構(gòu)，其權(quán)利與義務(wù)是：1）以水權(quán)水量為上限進(jìn)行取水；2）遵循成本負(fù)擔(dān)原則，各用水部門按照協(xié)商的比例，分擔(dān)工程的維修管理費(fèi)用（農(nóng)業(yè)用水部門負(fù)擔(dān)部分約有40%由公共財(cái)政開(kāi)支）；3）通過(guò)“運(yùn)營(yíng)管理協(xié)議會(huì)”向管理機(jī)構(gòu)反映意見(jiàn)，并對(duì)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。另外三分之二的國(guó)有主干工程委托大規(guī)模土地改良區(qū)管理，依照土地改良區(qū)的管理模式運(yùn)行管理。3.2 大規(guī)模土地改良區(qū)對(duì)國(guó)有骨干工程的管理大規(guī)模土地改良區(qū)的管理面廣量大，呈現(xiàn)多層的水管理形態(tài)。同時(shí)由于管理中包含國(guó)有骨干工程，規(guī)模大，現(xiàn)代化程度高，工程復(fù)雜，所要求的管理水平超越了農(nóng)民所具有的水平，因此，土地改良區(qū)通過(guò)“總代會(huì)”作出決策，雇傭?qū)I(yè)技術(shù)人員組成“事務(wù)局”實(shí)施對(duì)工程的運(yùn)行管理和調(diào)度。土地改良區(qū)與事務(wù)局之間均為信托關(guān)系，其管理形態(tài)為信托型水管理。骨干工程的維修養(yǎng)護(hù)通過(guò)社會(huì)化的招投標(biāo)，完全采用“外包”的形式進(jìn)行。盡管“事務(wù)局”事實(shí)上實(shí)施著對(duì)工程的日常管理，但重要事務(wù)仍需由土地改良區(qū)的權(quán)力機(jī)構(gòu)“總代會(huì)”表決決定。日本國(guó)有骨干工程的管理模式，是適應(yīng)其生產(chǎn)力水平、社會(huì)政治制度、國(guó)家農(nóng)業(yè)政策的產(chǎn)物。離開(kāi)這些背景條件去套用其管理模式是不現(xiàn)實(shí)的。但是，信托型水管理的所有權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)的各得其所向我們展示了現(xiàn)代化大型骨干水利工程管理的新途徑。四、骨干工程管理機(jī)構(gòu)的管理體制改革41 近期的管理體制改革內(nèi)容近期的管理體制改革的主要內(nèi)容有：1）賦予灌區(qū)獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)，明確政府的扶持、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的作用以及灌區(qū)的專業(yè)管理職責(zé)；解除政府與灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)之間的行政隸屬關(guān)系，還權(quán)于民。2）建立合理的財(cái)政投入與公益性補(bǔ)償機(jī)制。3）盡快改革水價(jià)形成機(jī)制與制度，灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)有權(quán)與農(nóng)戶共同協(xié)商制定水價(jià)，以保證灌區(qū)的良性運(yùn)行。4）推進(jìn)管養(yǎng)分離。事實(shí)上，近期的管理體制改革很大程度上取決于我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變，即“小政府大社會(huì)”建設(shè)的進(jìn)程；取決于公共投入政策的完善；取決于物價(jià)、稅收政策，失業(yè)、養(yǎng)老、保險(xiǎn)、醫(yī)療等社會(huì)保障制度的改善。因?yàn)檎毮懿晦D(zhuǎn)變，灌區(qū)改革將成為帶著鐐銬的舞蹈；灌區(qū)較強(qiáng)的公益性若得不到補(bǔ)償，灌區(qū)的經(jīng)營(yíng)將難以為繼；灌區(qū)的水價(jià)及人事制度改革若沒(méi)有相關(guān)部門的改革與配合，也將難以進(jìn)行。42 中遠(yuǎn)期的改革形式在基層采用參與式管理的基礎(chǔ)上，培訓(xùn)、鍛煉農(nóng)民的管理能力，最后應(yīng)該將灌區(qū)的部分決策權(quán)交給農(nóng)民，成立灌區(qū)有相當(dāng)數(shù)量農(nóng)民用水戶參加的灌區(qū)管理委員會(huì)（農(nóng)民用水戶應(yīng)占委員數(shù)的30%以上），由委員會(huì)決策將灌區(qū)骨干工程交給有管理資質(zhì)的管理機(jī)構(gòu)，采用信托型管理體制，維修養(yǎng)護(hù)完全社會(huì)化。管理機(jī)構(gòu)以一定的價(jià)格受托于灌區(qū)管理委員會(huì)，根據(jù)灌區(qū)