中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展.doc

中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展 會(huì)計(jì)09-2 尤霜霜 090624222中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展 隨著人口老齡化的加劇，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)受到越來越多的關(guān)注。建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，是適應(yīng)我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，也是廣大農(nóng)民的期盼，對(duì)促進(jìn)和諧社會(huì)的建設(shè)具有重大作用。中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治制度和其他社會(huì)環(huán)境的變化而演變。建國(guó)以來農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展大致可分為三個(gè)時(shí)期。（一）新中國(guó)成立初期（主要指計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期）新中國(guó)成立初期，黨和國(guó)家為了保障農(nóng)民的基本生活需要，保證農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的順利進(jìn)行，制定了一系列的保障政策措施。1950年的土地改革法使廣大農(nóng)民群眾有地可耕，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到了迅速的恢復(fù)與發(fā)展，農(nóng)民生活水平顯著提高。與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)互助組和初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社成為了解決當(dāng)時(shí)農(nóng)村“鰥寡孤獨(dú)”者生活貧困的主要方式。1956年前后，我國(guó)廣大農(nóng)村在建立的農(nóng)業(yè)互助組和初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社的基礎(chǔ)上普遍開始并逐步建立起了高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社。時(shí)年的6月通過了高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社示范章程，該章程規(guī)定，合作社對(duì)于“缺乏勞動(dòng)能力或完全喪失勞動(dòng)能力、生活沒有依靠的老弱孤寡、殘疾社員，在生產(chǎn)和生活上給予適應(yīng)的安排和照顧，保證他們吃、穿和燒柴供應(yīng)，保證年幼的受教育和年老的死后安葬，使他們的生養(yǎng)死葬都有指望?！睆拇?，基于集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的農(nóng)村“五?！敝贫鹊靡源_立。1962年9月，中共八屆十中全會(huì)制定發(fā)布了農(nóng)業(yè)六十條，其中規(guī)定，生產(chǎn)隊(duì)可以從可分配的總收入中每年扣留不超過2%-3%的公益金，作為社會(huì)救濟(jì)款對(duì)于老、弱、孤、寡、殘疾社員進(jìn)行生活補(bǔ)助。1964年增加的“保醫(yī)”、“保住”等內(nèi)容進(jìn)一步完善了“五?！敝贫?。這是社會(huì)主義優(yōu)越性的初步體現(xiàn)，但是由于當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，社會(huì)化程度低，沒有國(guó)家財(cái)政的支持，保障水平低，農(nóng)民生活依然非常困難。（二）改革開放后的發(fā)展和衰退期中共十一屆三中全會(huì)的勝利召開，我國(guó)農(nóng)村也拉開了改革的序幕，與此同時(shí)，農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)也進(jìn)入了初步探索時(shí)期。農(nóng)村推行家庭承包責(zé)任制的改革導(dǎo)致的集體經(jīng)濟(jì)的瓦解使傳統(tǒng)的以集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的養(yǎng)老保障制度面臨了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。為了解決籌資困難等問題，少數(shù)農(nóng)村開始探索實(shí)行退休金養(yǎng)老辦法。1.初步探索時(shí)期。1978年，中共十一屆三中全會(huì)通過了農(nóng)村人民公社工作條件（試行方案），方案中規(guī)定：“有條件的基本核算單位可以實(shí)行養(yǎng)老金制度?！睋?jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至1982年，全國(guó)已有11個(gè)省市的近3457個(gè)生產(chǎn)隊(duì)推行了養(yǎng)老金制度。方案中還對(duì)享受養(yǎng)老金待遇的條件進(jìn)行了規(guī)定，即參加集體勞動(dòng)滿10年以上，年滿65歲得男社員和60歲的女社員均可享受養(yǎng)老金待遇。養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)一般為10元-15元，最高可達(dá)20多元，當(dāng)時(shí)約有42萬人左右的農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金。養(yǎng)老金來源主要由生產(chǎn)大隊(duì)和各生產(chǎn)隊(duì)按比例分擔(dān)，且從隊(duì)辦企業(yè)利潤(rùn)和公益金中支付。2.開始試點(diǎn)階段（1986-1991年）。1986年10月，國(guó)家第七個(gè)五年計(jì)劃提出了要“建立中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度雛形”的任務(wù)。同年，民政部向國(guó)務(wù)院遞交了關(guān)于探索建立農(nóng)村基層社會(huì)保障制度的報(bào)告，開始探索建立我國(guó)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，確立了一系列農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)目標(biāo)，其中包括農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，并與1987年下發(fā)該報(bào)告，開始著手試點(diǎn)工作，加快了各地建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的步伐，初步形成了了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工為主的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1991年6月，民政部制定了縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（草案），試點(diǎn)工作在山東牟平等5個(gè)縣市正式進(jìn)行。3.著手推廣階段（1992-1998年）。在總結(jié)了近五年的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)以后，1992年，民政部正式出臺(tái)了縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案。方案中確定了“從我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際出發(fā)，以保障老年人基本生活為目的；堅(jiān)持資金個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家予以政策扶持”的指導(dǎo)思想，從此農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開始在各地逐步推進(jìn)。1993年，隨著“建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)”方案的審批通過，各種規(guī)章制度與操作方案也陸續(xù)出臺(tái)，繼而各地方政府也相繼頒發(fā)適應(yīng)其區(qū)域特征的規(guī)范性文件，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作在全國(guó)推廣。1994年-1995年政府先后下發(fā)關(guān)于保持社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制穩(wěn)定的通知、關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老工作的意見，以規(guī)范和指引農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的工作。截至1998年底，全國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作網(wǎng)絡(luò)已基本形成，基金積累150多億元。4.擱淺衰退階段（1999-2002年）。1998年國(guó)務(wù)院進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革，將農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)從民政部門移交于勞動(dòng)與社會(huì)保障部門，加上同時(shí)受利率下調(diào)等各方面因素的影響，相當(dāng)一部分地區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作面臨困境甚至陷入停頓。1999年，農(nóng)業(yè)部要求暫停農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)，7月2日，國(guó)發(fā)199914號(hào)文件國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險(xiǎn)業(yè)工作小組“保險(xiǎn)業(yè)整頓與改革方案”的通知，通知中提出：“目前我國(guó)農(nóng)村尚不具備普遍實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)的條件，對(duì)民政系統(tǒng)原來開展的縣級(jí)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)要進(jìn)行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，區(qū)別情況，妥善處理。有條件的可以逐步將其過渡為商業(yè)保險(xiǎn)?！鞭r(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策就此擱淺至2002年。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，農(nóng)保工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位從1999年的33806個(gè)減少到2000年的32610個(gè)，參保人數(shù)從1999年的80000萬人減少到2000年的6172萬人，減少了1828萬人。（三）“新農(nóng)?！敝贫鹊幕謴?fù)重建期（2003年至今）2002年11月，黨的十六大報(bào)告指出：“有條件的地區(qū)，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度。”明確要求建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系。至此，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。2003年，中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定在中共十六屆三中全會(huì)上通過，其中強(qiáng)調(diào)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)以家庭為主的思想路線，成為我國(guó)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的指導(dǎo)方針。2004-2008年，國(guó)務(wù)院連續(xù)下發(fā)了關(guān)于農(nóng)村問題的五個(gè)“一號(hào)文件”。2006年，中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定的通過，將2020年確定為基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系作為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要目標(biāo)。我國(guó)社會(huì)保障體系開始全面完善并加快發(fā)展。其后兩年，社會(huì)保障制度建設(shè)的遠(yuǎn)景目標(biāo)被不斷的鞏固。2009年9月1日，國(guó)務(wù)院根據(jù)黨的十七大和十七屆三中全會(huì)發(fā)布了國(guó)務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見。意見指出，新農(nóng)保要遵循“?；尽V覆蓋、有彈性、可持續(xù)?！钡幕驹瓌t。將個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼的多種形式相結(jié)合，同時(shí)與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會(huì)救助等其他社會(huì)保障措施相配套，以保障農(nóng)村居民老年基本生活。截至2009年，試點(diǎn)覆蓋面為全國(guó)10%的縣（市、區(qū)、旗）。2011年兩會(huì)的政府工作報(bào)告中，溫總理提出：“將新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到全國(guó)40%的縣”，并力爭(zhēng)到“十二五”期末實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全覆蓋。通過已有研究結(jié)論可以看到，中國(guó)傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身存在一定缺陷，政策的不穩(wěn)定性不僅挫傷了廣大農(nóng)民的積極性，而且損害了制度的威信和吸引力，而中國(guó)當(dāng)前現(xiàn)狀也凸顯了改革的必要與緊迫性：一方面，農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老體制不再適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；另一方面，現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)無法承擔(dān)農(nóng)民養(yǎng)老的歷史重任。隨著老年農(nóng)民老無所養(yǎng)問題越來越嚴(yán)重，與發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村社會(huì)保障水平形成了強(qiáng)烈反差，許多地區(qū)開始改革制度。至今，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)已取得很大發(fā)展，但全國(guó)各地發(fā)展情況不平衡、缺乏統(tǒng)一管理和立法保障、保值增值困難仍是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)中不容忽視的問題?，F(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度缺乏社會(huì)保障應(yīng)有的強(qiáng)制性和國(guó)家責(zé)任性，隨后從制度層面總結(jié)了保險(xiǎn)制度的內(nèi)在缺陷。有學(xué)者也指出了其他原因，政府主管部門及學(xué)術(shù)界建立中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃時(shí)認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)導(dǎo)致了它的發(fā)展停滯。 改善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可以從以下幾個(gè)方面入手。（一）政府的作用。政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的作用至關(guān)重要。李迎生指出，政府擔(dān)負(fù)著構(gòu)建和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村社會(huì)保障制度的基本框架，推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)保障的立法建設(shè)，以及創(chuàng)造適宜農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的外部環(huán)境等重要職責(zé)。閻安認(rèn)為政府應(yīng)承擔(dān)全部轉(zhuǎn)制成本和隱性債務(wù)，應(yīng)從部分積累制過渡到完全積累制，在強(qiáng)制繳費(fèi)的基礎(chǔ)上鼓勵(lì)個(gè)人多儲(chǔ)蓄積累，建立多功能個(gè)人養(yǎng)老賬戶。（二）路徑的選擇。大部分學(xué)者認(rèn)為中國(guó)不具備全面推行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件，難以建立統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，這是由現(xiàn)實(shí)國(guó)情和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的既定路徑?jīng)Q定的。建議發(fā)達(dá)地區(qū)積極推進(jìn)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)暫緩?fù)菩校缓笾鸩綌U(kuò)大其實(shí)施范圍。建議立法先行，漸進(jìn)式推進(jìn)。（三）目標(biāo)的構(gòu)建。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革目標(biāo)的構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)借鑒其他國(guó)家農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。在養(yǎng)老金籌集模式上堅(jiān)持國(guó)家和集體為主、個(gè)人為輔的原則，最終在全國(guó)范圍內(nèi)形成以社會(huì)保險(xiǎn)為核心，家庭養(yǎng)老和社區(qū)互助為輔助，逐漸與城鎮(zhèn)從業(yè)者社會(huì)養(yǎng)老保障制度整合的社會(huì)養(yǎng)老模式。 從農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度變遷視角出發(fā)，我們可以發(fā)現(xiàn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在設(shè)計(jì)以及實(shí)施過程中存在的基于目標(biāo)、執(zhí)行、路徑和機(jī)制等方面的問題。如何改進(jìn)和完善這一制度，我們需要從政策科學(xué)和公共政策分析的角度去探析，或許這會(huì)是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)