中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的發(fā)展.doc

中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的發(fā)展 會計09-2 尤霜霜 090624222中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的發(fā)展 隨著人口老齡化的加劇，農(nóng)村養(yǎng)老保險受到越來越多的關(guān)注。建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，是適應(yīng)我國當前經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，也是廣大農(nóng)民的期盼，對促進和諧社會的建設(shè)具有重大作用。中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的變遷隨著經(jīng)濟基礎(chǔ)、政治制度和其他社會環(huán)境的變化而演變。建國以來農(nóng)村養(yǎng)老保險的發(fā)展大致可分為三個時期。（一）新中國成立初期（主要指計劃經(jīng)濟時期）新中國成立初期，黨和國家為了保障農(nóng)民的基本生活需要，保證農(nóng)村的社會穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的順利進行，制定了一系列的保障政策措施。1950年的土地改革法使廣大農(nóng)民群眾有地可耕，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到了迅速的恢復與發(fā)展，農(nóng)民生活水平顯著提高。與此同時，農(nóng)業(yè)互助組和初級農(nóng)業(yè)合作社成為了解決當時農(nóng)村“鰥寡孤獨”者生活貧困的主要方式。1956年前后，我國廣大農(nóng)村在建立的農(nóng)業(yè)互助組和初級農(nóng)業(yè)合作社的基礎(chǔ)上普遍開始并逐步建立起了高級農(nóng)業(yè)合作社。時年的6月通過了高級農(nóng)業(yè)合作社示范章程，該章程規(guī)定，合作社對于“缺乏勞動能力或完全喪失勞動能力、生活沒有依靠的老弱孤寡、殘疾社員，在生產(chǎn)和生活上給予適應(yīng)的安排和照顧，保證他們吃、穿和燒柴供應(yīng)，保證年幼的受教育和年老的死后安葬，使他們的生養(yǎng)死葬都有指望?！睆拇?，基于集體經(jīng)濟基礎(chǔ)上的農(nóng)村“五?！敝贫鹊靡源_立。1962年9月，中共八屆十中全會制定發(fā)布了農(nóng)業(yè)六十條，其中規(guī)定，生產(chǎn)隊可以從可分配的總收入中每年扣留不超過2%-3%的公益金，作為社會救濟款對于老、弱、孤、寡、殘疾社員進行生活補助。1964年增加的“保醫(yī)”、“保住”等內(nèi)容進一步完善了“五?！敝贫取＿@是社會主義優(yōu)越性的初步體現(xiàn)，但是由于當時經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，社會化程度低，沒有國家財政的支持，保障水平低，農(nóng)民生活依然非常困難。（二）改革開放后的發(fā)展和衰退期中共十一屆三中全會的勝利召開，我國農(nóng)村也拉開了改革的序幕，與此同時，農(nóng)村社會保障制度建設(shè)也進入了初步探索時期。農(nóng)村推行家庭承包責任制的改革導致的集體經(jīng)濟的瓦解使傳統(tǒng)的以集體經(jīng)濟為基礎(chǔ)的養(yǎng)老保障制度面臨了嚴重的挑戰(zhàn)。為了解決籌資困難等問題，少數(shù)農(nóng)村開始探索實行退休金養(yǎng)老辦法。1.初步探索時期。1978年，中共十一屆三中全會通過了農(nóng)村人民公社工作條件（試行方案），方案中規(guī)定：“有條件的基本核算單位可以實行養(yǎng)老金制度。”據(jù)不完全統(tǒng)計，截至1982年，全國已有11個省市的近3457個生產(chǎn)隊推行了養(yǎng)老金制度。方案中還對享受養(yǎng)老金待遇的條件進行了規(guī)定，即參加集體勞動滿10年以上，年滿65歲得男社員和60歲的女社員均可享受養(yǎng)老金待遇。養(yǎng)老金待遇標準一般為10元-15元，最高可達20多元，當時約有42萬人左右的農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金。養(yǎng)老金來源主要由生產(chǎn)大隊和各生產(chǎn)隊按比例分擔，且從隊辦企業(yè)利潤和公益金中支付。2.開始試點階段（1986-1991年）。1986年10月，國家第七個五年計劃提出了要“建立中國農(nóng)村社會保障制度雛形”的任務(wù)。同年，民政部向國務(wù)院遞交了關(guān)于探索建立農(nóng)村基層社會保障制度的報告，開始探索建立我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，確立了一系列農(nóng)村社會保障制度建設(shè)目標，其中包括農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，并與1987年下發(fā)該報告，開始著手試點工作，加快了各地建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的步伐，初步形成了了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工為主的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。1991年6月，民政部制定了縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（草案），試點工作在山東牟平等5個縣市正式進行。3.著手推廣階段（1992-1998年）。在總結(jié)了近五年的試點經(jīng)驗以后，1992年，民政部正式出臺了縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案。方案中確定了“從我國農(nóng)村的實際出發(fā)，以保障老年人基本生活為目的；堅持資金個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”的指導思想，從此農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度開始在各地逐步推進。1993年，隨著“建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理機構(gòu)”方案的審批通過，各種規(guī)章制度與操作方案也陸續(xù)出臺，繼而各地方政府也相繼頒發(fā)適應(yīng)其區(qū)域特征的規(guī)范性文件，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作在全國推廣。1994年-1995年政府先后下發(fā)關(guān)于保持社會養(yǎng)老保險管理體制穩(wěn)定的通知、關(guān)于進一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老工作的意見，以規(guī)范和指引農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的工作。截至1998年底，全國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作網(wǎng)絡(luò)已基本形成，基金積累150多億元。4.擱淺衰退階段（1999-2002年）。1998年國務(wù)院進行的機構(gòu)改革，將農(nóng)村社會養(yǎng)老保險從民政部門移交于勞動與社會保障部門，加上同時受利率下調(diào)等各方面因素的影響，相當一部分地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作面臨困境甚至陷入停頓。1999年，農(nóng)業(yè)部要求暫停農(nóng)村社會保險，7月2日，國發(fā)199914號文件國務(wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險業(yè)工作小組“保險業(yè)整頓與改革方案”的通知，通知中提出：“目前我國農(nóng)村尚不具備普遍實行社會保險的條件，對民政系統(tǒng)原來開展的縣級農(nóng)村養(yǎng)老保險要進行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，區(qū)別情況，妥善處理。有條件的可以逐步將其過渡為商業(yè)保險?！鞭r(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策就此擱淺至2002年。據(jù)不完全統(tǒng)計，農(nóng)保工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位從1999年的33806個減少到2000年的32610個，參保人數(shù)從1999年的80000萬人減少到2000年的6172萬人，減少了1828萬人。（三）“新農(nóng)?！敝贫鹊幕謴椭亟ㄆ冢?003年至今）2002年11月，黨的十六大報告指出：“有條件的地區(qū)，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度?！泵鞔_要求建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系。至此，農(nóng)村養(yǎng)老保險工作進入了一個新的發(fā)展階段。2003年，中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定在中共十六屆三中全會上通過，其中強調(diào)農(nóng)村養(yǎng)老保險以家庭為主的思想路線，成為我國相當長一段時期內(nèi)農(nóng)村養(yǎng)老保險事業(yè)的指導方針。2004-2008年，國務(wù)院連續(xù)下發(fā)了關(guān)于農(nóng)村問題的五個“一號文件”。2006年，中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定的通過，將2020年確定為基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系作為構(gòu)建社會主義和諧社會的重要目標。我國社會保障體系開始全面完善并加快發(fā)展。其后兩年，社會保障制度建設(shè)的遠景目標被不斷的鞏固。2009年9月1日，國務(wù)院根據(jù)黨的十七大和十七屆三中全會發(fā)布了國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見。意見指出，新農(nóng)保要遵循“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)?！钡幕驹瓌t。將個人繳費、集體補助、政府補貼的多種形式相結(jié)合，同時與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會救助等其他社會保障措施相配套，以保障農(nóng)村居民老年基本生活。截至2009年，試點覆蓋面為全國10%的縣（市、區(qū)、旗）。2011年兩會的政府工作報告中，溫總理提出：“將新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點范圍擴大到全國40%的縣”，并力爭到“十二五”期末實現(xiàn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的全覆蓋。通過已有研究結(jié)論可以看到，中國傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度本身存在一定缺陷，政策的不穩(wěn)定性不僅挫傷了廣大農(nóng)民的積極性，而且損害了制度的威信和吸引力，而中國當前現(xiàn)狀也凸顯了改革的必要與緊迫性：一方面，農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老體制不再適應(yīng)社會經(jīng)濟的發(fā)展；另一方面，現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險無法承擔農(nóng)民養(yǎng)老的歷史重任。隨著老年農(nóng)民老無所養(yǎng)問題越來越嚴重，與發(fā)達國家農(nóng)村社會保障水平形成了強烈反差，許多地區(qū)開始改革制度。至今，農(nóng)村養(yǎng)老保險已取得很大發(fā)展，但全國各地發(fā)展情況不平衡、缺乏統(tǒng)一管理和立法保障、保值增值困難仍是農(nóng)村養(yǎng)老保險中不容忽視的問題?，F(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度缺乏社會保障應(yīng)有的強制性和國家責任性，隨后從制度層面總結(jié)了保險制度的內(nèi)在缺陷。有學者也指出了其他原因，政府主管部門及學術(shù)界建立中國農(nóng)村養(yǎng)老社會保險計劃時認識上的誤區(qū)導致了它的發(fā)展停滯。 改善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度可以從以下幾個方面入手。（一）政府的作用。政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度中的作用至關(guān)重要。李迎生指出，政府擔負著構(gòu)建和經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村社會保障制度的基本框架，推動農(nóng)村社會保障的立法建設(shè)，以及創(chuàng)造適宜農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的外部環(huán)境等重要職責。閻安認為政府應(yīng)承擔全部轉(zhuǎn)制成本和隱性債務(wù)，應(yīng)從部分積累制過渡到完全積累制，在強制繳費的基礎(chǔ)上鼓勵個人多儲蓄積累，建立多功能個人養(yǎng)老賬戶。（二）路徑的選擇。大部分學者認為中國不具備全面推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的條件，難以建立統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險，這是由現(xiàn)實國情和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)展的既定路徑?jīng)Q定的。建議發(fā)達地區(qū)積極推進，欠發(fā)達地區(qū)應(yīng)暫緩推行，然后逐步擴大其實施范圍。建議立法先行，漸進式推進。（三）目標的構(gòu)建。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度改革目標的構(gòu)建，應(yīng)當借鑒其他國家農(nóng)民社會養(yǎng)老保障制度建設(shè)的經(jīng)驗。在養(yǎng)老金籌集模式上堅持國家和集體為主、個人為輔的原則，最終在全國范圍內(nèi)形成以社會保險為核心，家庭養(yǎng)老和社區(qū)互助為輔助，逐漸與城鎮(zhèn)從業(yè)者社會養(yǎng)老保障制度整合的社會養(yǎng)老模式。 從農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的制度變遷視角出發(fā)，我們可以發(fā)現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在設(shè)計以及實施過程中存在的基于目標、執(zhí)行、路徑和機制等方面的問題。如何改進和完善這一制度，我們需要從政策科學和公共政策分析的角度去探析，或許這會是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險