英國“新公共管理理論”的實(shí)踐對我國政府的借鑒意義2011.5.29.doc

英國“新公共管理理論”的實(shí)踐對我國政府的借鑒意義摘要：新公共管理是20世紀(jì)70年代末在西方國家興起的政府改革運(yùn)動,主要特點(diǎn)是引入私人部門和市場化的管理方法改造公共部門,并在英國、美國等西方國家取得顯著成效。本文對新公共管理理論進(jìn)行闡述，并歸納出英國新公共管理的實(shí)踐內(nèi)容，以期其對我國公共管理模式提供借鑒意義。關(guān)鍵詞: 新公共管理；實(shí)踐；借鑒20世紀(jì)70年代末以來，為適應(yīng)全球化、信息化及國際間競爭加劇的趨勢，迎合國內(nèi)公共服務(wù)需求的增加以及提高政府效能的呼聲，西方各國相繼掀起了政府改革的熱潮，促使傳統(tǒng)的公共行政模式向“新公共管理模式”轉(zhuǎn)變。新公共管理是關(guān)于應(yīng)如何管理公共部門的最新的范式變革的理論1，是西方特定的社會、政治、經(jīng)濟(jì)條件的產(chǎn)物，作為一種新的公共部門管理方法與實(shí)踐取向，新公共管理較好地適應(yīng)了全球化和知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代對政府管理與改革的要求，在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢。1979年，撒切爾夫人就任首相以來，英國制定了一系列新公共管理理論的實(shí)踐政策，實(shí)施了一系列的改革方案，它們在英國行政改革中處于主體地位，并取得了巨大成功，為世界多數(shù)國家所紛紛效仿。因此，我國充分吸收和借鑒英國行政改革的成功經(jīng)驗(yàn)和有益啟示，對于完善我國政府的行政改革有著重要的借鑒意義。一、新公共管理理論的概述（一）新公共管理理論產(chǎn)生的背景20世紀(jì)70年代開始，新公共管理已經(jīng)成為西方“行政改革”浪潮中的重要實(shí)踐和理論，傳統(tǒng)的公共行政遭受到新的外部環(huán)境的越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，其近乎刻板、僵化的科層體制越來越不能適應(yīng)迅速變化的信息和知識密集型社會和經(jīng)濟(jì)生活，政府面臨著日益嚴(yán)重的問題和困難，諸如政府財(cái)政危機(jī)，社會福利政策難以為繼，政府機(jī)構(gòu)日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對政府能力失去信心等，“政府失敗”論開始占主導(dǎo)地位。正是在這樣的歷史背景下，新公共管理在70年代末在英美兩國應(yīng)運(yùn)而生，并迅速擴(kuò)展到西方各國。與以往傳統(tǒng)的公共行政框架內(nèi)進(jìn)行的變革不同，新公共管理不是對現(xiàn)存行政管理體制和方式進(jìn)行某種程度的局部調(diào)整，或僅僅是為了降低行政管理的成本、減少行政費(fèi)用開支，更重要的是，它是對傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面清算和否定。（二）新公共管理理論的內(nèi)容根據(jù)西方行政學(xué)者們的論述，新公共管理理論的基本思想可以做如下概括：第一，政府應(yīng)該起掌舵而不是劃槳的作用。政府在公共行政管理中應(yīng)該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，即政府應(yīng)該把管理和具體操作分開，政府應(yīng)該將市場機(jī)制、公共權(quán)威機(jī)制和社會自治機(jī)制結(jié)合起來實(shí)現(xiàn)良好的治理。第二，政府應(yīng)借鑒私營部門成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理理論強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)，如重視人力資源管理、強(qiáng)調(diào)成本一效益分析、全面質(zhì)量管理，強(qiáng)調(diào)降低成本，提高效率等。新公共管理理論認(rèn)為，政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。第三，政府服務(wù)應(yīng)以顧客或市場為導(dǎo)向。政府的社會職責(zé)是根據(jù)顧客的需求向顧客提供服務(wù)，把社會公眾視為政府的“顧客”，公共組織應(yīng)以“顧客滿意”為宗旨。政府不再是凌駕于社會之上的、封閉的官僚機(jī)構(gòu)，而是負(fù)有責(zé)任的“企業(yè)家”，公民則是其“顧客”或“客戶”，這是公共管理理念向市場法則的現(xiàn)實(shí)回歸。第四，公共部門管理應(yīng)注重結(jié)果與產(chǎn)出。新公共管理主張，公共部門管理應(yīng)由重視工作過程與投入向注重結(jié)果與產(chǎn)出，應(yīng)該明確規(guī)定公共機(jī)構(gòu)應(yīng)達(dá)到的工作目標(biāo)，并對其最終工作結(jié)果進(jìn)行績效評估，對達(dá)到或超額完成預(yù)期目標(biāo)的機(jī)構(gòu)與人員進(jìn)行獎勵(lì)。第五，政府應(yīng)采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理。新公共管理理論認(rèn)為，與集權(quán)的機(jī)構(gòu)相比，授權(quán)或分權(quán)的機(jī)構(gòu)相對有著靈活、快速、高效等諸多優(yōu)點(diǎn)，因此，政府應(yīng)將社會服務(wù)與管理的權(quán)限通過參與或民主的方式下放給社會的基本單元，如社區(qū)、家庭和志愿者組織等，讓他們自我服務(wù)、自我管理。第六，政府應(yīng)在公共管理中引入競爭機(jī)制。與傳統(tǒng)公共行政相比，新公共管理理論強(qiáng)調(diào)政府管理應(yīng)廣泛引進(jìn)競爭機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給，通過這種方式將競爭機(jī)制引入到政府公共管理中來，從而提高服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。第七，重視公共人力資源的管理和開發(fā)。與傳統(tǒng)公共行政模式下缺乏靈活性的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理與開發(fā)，注意提高在人員錄用、任期、工資以及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性和彈性，如引進(jìn)雇員制、實(shí)行短期合同制、績效工資制等。（三）新公共管理理論的成效及不足盡管新公共管理受到各種指責(zé)和批評，但依然成為西方公共行政領(lǐng)域的時(shí)代潮流，對今天的公共管理的理論和實(shí)踐，都產(chǎn)生了重大影響。其主要成效表現(xiàn)為：一是不同程度解決了發(fā)達(dá)國家面臨的財(cái)政危機(jī)和信任危機(jī)，提升了政府運(yùn)作能力，滿足了在全球化中保持國際競爭力的內(nèi)在要求。二是在西方，也對包括東方在內(nèi)的一些國家，提供了當(dāng)代公共部門管理的新模式，體現(xiàn)了企業(yè)化政府、 市場化政府、參與型政府和多元性政府的諸多特點(diǎn)。三是在政府部門內(nèi)部的管理體制的改革上，也做了積極有效的探索。在取得顯著成效的同時(shí)，新公共管理在發(fā)展的過程當(dāng)中，受到了來自各方面對其理論基礎(chǔ)、意識形態(tài)傾向、管理原則、管理方法與技術(shù)等方面的批評，如新公共管理所采用的管理主義理論與公共管理的“公共性”存在理論上的沖突，新公共管理的市場導(dǎo)向模式忽視了市場缺陷和公共部門權(quán)威機(jī)制的本質(zhì)特征等。新公共管理思潮的興起與發(fā)展至今只有30多年的時(shí)間，新公共管理理論與實(shí)踐還處于發(fā)展的過程中，因而，它還處于不斷爭論、發(fā)展和完善的階段。二、新公共管理理論在英國的實(shí)踐英國新公共管理改革在不斷發(fā)展的同時(shí)又是一個(gè)漸進(jìn)的過程。1979 年，撒切爾夫人就任英國首相，開始了英國大規(guī)模的政策調(diào)整和政府改革，開創(chuàng)了世界上新公共管理的先河。英國新公共管理運(yùn)動起始于撒切爾政府，中間經(jīng)梅杰政府、布萊爾政府，發(fā)展到當(dāng)前的卡梅倫政府，因各具體階段而有著不同側(cè)重的內(nèi)容和任務(wù)，主要有以下幾個(gè)時(shí)期：（一）撒切爾梅杰政府時(shí)期自1979年撒切爾夫人上臺開始，英國開始了長達(dá)十七年保守黨執(zhí)政的歷史。這期間推行的政府改革主要采用的方法是引進(jìn)私營企業(yè)的管理原則、技術(shù)和方法，解決政府面臨的財(cái)政危機(jī)，提高效率，降低公共開支是政府改革的主要目標(biāo)。期間開展了包括有雷納評審、部長管理信息系統(tǒng)、財(cái)政管理新方案、“下一步”行動方案、“公民憲章”運(yùn)動、為質(zhì)量而競爭運(yùn)動等一系列卓有成效的改革運(yùn)動，其中比較有代表性、規(guī)模性的有雷納評審、“下一步”行動方案、“公民憲章”運(yùn)動、為質(zhì)量而競爭運(yùn)動。1.雷納評審。1979年撒切爾夫人上臺后，任命雷納勛爵為首相的效率顧問，成立效率小組來負(fù)責(zé)行政改革的調(diào)研和推行工作。雷納評審小組的成員主要來自政府部門的高級公務(wù)員，還包括學(xué)術(shù)界和顧問公司的專家。雷納評審發(fā)現(xiàn)了英國政府部門的許多問題，其目的是提高政府部門的工作效率，降低政府部門的開支和運(yùn)營成本。有關(guān)資料顯示，到1985年雷納離任時(shí)，共評審了155個(gè)項(xiàng)目，平均節(jié)約支出4.21億英鎊2。2.“下一步”行動方案。1986年11月，在雷納的繼任者伊布斯領(lǐng)導(dǎo)下，效率小組7名成員對英國政府管理進(jìn)行了一次較為全面、大規(guī)模的評審活動，并于同年提交了名為改進(jìn)政府管理：下一步行動方案的報(bào)告。該報(bào)告中既論述了英國政府機(jī)構(gòu)中存在的主要問題，如公務(wù)員隊(duì)伍龐大而多樣化不利于考核與管理、高級文官缺乏服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)和管理技能以及部長工作負(fù)荷過重等，還就這些問題提出了改進(jìn)計(jì)劃和具體建議。隨著改革的推進(jìn)，大量的執(zhí)行機(jī)構(gòu)紛紛建立，到1997年，包含387000名公務(wù)員（約占公務(wù)員總數(shù)的74%）共計(jì)130個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)建立起來。“下一步”行動方案的實(shí)施確實(shí)取得了一定的成效，既減輕了部長和高級文官超負(fù)荷工作的壓力，又使得部門的下屬機(jī)構(gòu)獲得了充分的自主權(quán)，在政策執(zhí)行和提供服務(wù)方面實(shí)現(xiàn)效益的最大化3。3.“公民憲章”運(yùn)動。20世紀(jì)80年代末期，新公共管理改革在公共部門的經(jīng)濟(jì)和效率方面取得了顯著成就的同時(shí)，另一方面的問題也變得日益突出，如果保守黨的行政改革繼續(xù)以經(jīng)濟(jì)和效益為重點(diǎn)，必然導(dǎo)致犧牲質(zhì)量和公共服務(wù)而追求開支節(jié)省的指責(zé)，保守黨政府就有可能失去公民的支持。所以，自梅杰政府上臺以后，就開始了改革從經(jīng)濟(jì)、效率向質(zhì)量和公共服務(wù)的側(cè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)變，并于1991年，發(fā)動了著名的“公民憲章運(yùn)動”。它要求所有公共部門和機(jī)構(gòu)制定憲章，改變公共服務(wù)中提供者居主導(dǎo)地位的狀況，為服務(wù)對象提供城市公共服務(wù)的機(jī)會。在英國政府的大力推動下，公民憲章在英國公共部門得到廣泛的應(yīng)用，在提高公共服務(wù)質(zhì)量和公民滿意度方面起到了積極的作用。4.為質(zhì)量而競爭運(yùn)動。繼公民憲章運(yùn)動僅四個(gè)月后，梅杰政府又發(fā)表了競爭求質(zhì)量白皮書，強(qiáng)調(diào)所有權(quán)不是最重要的，競爭才是關(guān)鍵，是將競爭觀念進(jìn)一步確立和競爭機(jī)制制度化的嘗試。在競爭求質(zhì)量運(yùn)動中，首次提出了市場檢驗(yàn)機(jī)制。所謂市場檢驗(yàn)是對內(nèi)部和外部服務(wù)承擔(dān)者進(jìn)行比較以檢驗(yàn)資金的價(jià)值過程。在市場檢驗(yàn)中，目前正在由內(nèi)部承擔(dān)的活動向競爭者開放，無論最后結(jié)果如何，通過市場檢驗(yàn)來保證服務(wù)以最佳方式提供，提高服務(wù)效率，實(shí)現(xiàn)公共資金的最大價(jià)值。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到1996年，價(jià)值合計(jì)36億英鎊的活動和任務(wù)接受了市場檢驗(yàn)，年均節(jié)約開支7.2億英鎊4。（二）布萊爾時(shí)期的行政改革1997年，代表工黨利益的布萊爾政府上臺，希望在以往改革成果的基礎(chǔ)上繼續(xù)推行改革實(shí)現(xiàn)更高的飛躍。布萊爾政府充分肯定了前政府在改革方面的成就，同時(shí)也一針見血地指出了它的缺陷與不足，如機(jī)構(gòu)之間產(chǎn)生的問題不斷堆積、不同部門在相同工作中內(nèi)涵和外延上的重復(fù)交叉、不同公共服務(wù)部門間由于目標(biāo)的不同常會造成觀點(diǎn)的沖突等。1998年6月1日，布萊爾政府就提出九項(xiàng)“服務(wù)第一”的原則，強(qiáng)調(diào)要建立“使人民生活得更好”的現(xiàn)代化政府。1999年，布萊爾政府專門制定了現(xiàn)代化改革的白皮書現(xiàn)代化中的政府。該白皮書在總結(jié)前兩年政府改革成果的基礎(chǔ)上，確定了要打造一個(gè)更加注重結(jié)果導(dǎo)向、顧客導(dǎo)向、合作有效的信息時(shí)代政府5。為此還確立了三項(xiàng)改革目標(biāo)：一是在政策制定方面，確保政策制定具有聯(lián)合性與戰(zhàn)略意義，提高參與度；二是在公共服務(wù)輸出方面，把提供更貼近公民生活的服務(wù)確定為公共服務(wù)的重點(diǎn)；三是注重提供高質(zhì)量、高效率的公共服務(wù)。此外，白皮書還進(jìn)一步承諾，到2005年50%的公共服務(wù)輸出采用電子化方式，到2008年覆蓋整個(gè)公共服務(wù)系統(tǒng)。（三）新時(shí)期下的卡梅倫政府2010年5月，英國保守黨再次執(zhí)政，戴維卡梅倫成為新一屆英國首相?？穫愒诠_場合自稱是前英國首相撒切爾夫人的超級粉絲，此次保守黨的執(zhí)政，英國的新公共管理運(yùn)動勢必將繼續(xù)得以深化和拓展。2010年7月，卡梅倫政府在利物浦全面闡述并正式啟動了其一直宣揚(yáng)的“大社會”計(jì)劃?！按笊鐣庇?jì)劃是一種嶄新的社會文化，公眾不用指望地方當(dāng)局或中央政府來解決他們面臨的問題，而是有充足的自由和權(quán)力為自己的社區(qū)服務(wù)，從而建立一個(gè)“更大、更好的社會”。“大社會”計(jì)劃內(nèi)容涉及方方面面，包括中央政府的權(quán)利將向地方政府、社區(qū)及志愿者轉(zhuǎn)移；讓人們可以自己制定相應(yīng)的措施來處理住房、規(guī)劃和教育問題；讓慈善機(jī)構(gòu)或非盈利團(tuán)體經(jīng)營一些公共服務(wù)等。政府還將建立一個(gè)“大社會”銀行系統(tǒng)，以支持計(jì)劃的順利進(jìn)行。對于“大社會”計(jì)劃，整體上能夠更為合理地分配權(quán)力、激勵(lì)志愿工作的文化，是英國建立未來“健康社會”的重要步驟，但能否全面、有效實(shí)施，尚需在實(shí)踐中繼續(xù)檢驗(yàn)。三、新公共管理理論的借鑒意義（一）轉(zhuǎn)變政府職能，打造有限政府英國新公共管理強(qiáng)調(diào)政府職能的調(diào)整和優(yōu)化，在公共管理當(dāng)中，政府應(yīng)到起掌舵而不是劃槳的作用，政府應(yīng)集中精力決定國家的發(fā)展方向，而非沉溺于繁瑣的具體公共服務(wù)提供中。具體的公共服務(wù)事務(wù)可通過公開招標(biāo)投標(biāo)、合同出租、合同外包等形式，交由私營部門或非政府組織來提供，而政府則僅僅制定政策，對私營部門或非政府組織進(jìn)行引導(dǎo)、監(jiān)督和評估。傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的中國政府可以說是無限政府，政府直接控制著生產(chǎn)、分配、交換等經(jīng)濟(jì)生活乃至政治生活的各個(gè)環(huán)節(jié)，然而由于其體制約束以及能力限制，很多領(lǐng)域的結(jié)果很難令人滿意。因此，中國政府在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革的同時(shí)，須規(guī)范政府職能，完成從無限政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，使政府從“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”轉(zhuǎn)向“公共服務(wù)型政府”，從“管制型”向現(xiàn)代“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。（二）引入競爭機(jī)制，提高公共管理質(zhì)量和效率新公共管理主張政府在公共服務(wù)方面應(yīng)取消公共服務(wù)的壟斷性，積極有效引入競爭機(jī)制，把原先由國家獨(dú)自承擔(dān)的服務(wù)責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民、社會。這樣既可以減少政府職能范圍，緩解財(cái)政支出壓力，又可以提供公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。而我國政府基本上集中了所有的公共資源，壟斷了幾乎所有的公共服務(wù)，這種政府獨(dú)家服務(wù)的模式雖然隨著我國國有企業(yè)改革的不斷深入，在逐步轉(zhuǎn)變過程中，但是與西方發(fā)達(dá)國家相比，還存在很大的差距。因此，我國的行政改革也需要引入競爭機(jī)制，借鑒英國新公共管理運(yùn)動經(jīng)驗(yàn)，采取有效措施將公共服務(wù)的責(zé)任讓渡給非政府和公民組織或個(gè)人共同承擔(dān)。（三）借鑒企業(yè)管理，提升公共管理水平新公共管理作為一種“管理主義”綱領(lǐng), 與它直接采用當(dāng)代企業(yè)管理實(shí)踐的管理理論、方法及模式有直接的關(guān)系。作為人類社會管理的兩個(gè)基本領(lǐng)域, 公共管理(政府管理) 與私人管理(企業(yè)管理) 兩者有共同之處, 都屬于一般組織與管理理論研究的范圍。目前我國公共管理或政府管理水平不高的一個(gè)重要原因, 就是管理手段單一, 管理方式陳舊, 管理方法落后。英國新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績效評估、成本核算、結(jié)果控制等引入公共行政領(lǐng)域，對提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。企業(yè)管理特別是私營企業(yè)管理重視效率，重視產(chǎn)出，重視管理的科學(xué)性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒和學(xué)習(xí)。（四）增強(qiáng)用人彈性，推進(jìn)干部人事制度改革與傳統(tǒng)行政模式下僵硬的人事制度不同，新公共管理推崇彈性人力資源管理，提高在人員錄用、任期、管理及其它人事環(huán)節(jié)上的靈活性，即打破傳統(tǒng)公務(wù)員終身制和按資歷、年限逐級晉升的做法，主張采用彈性管理制度并按功績制晉升，摒棄“以物為本”和“以政府為本”的行政理念，樹立“以人為本”和“以民為本”的行政理念。我國政府在干部人事制度改革方面，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，有力推進(jìn)干部人事制度的改革，通過強(qiáng)化我國政府基本公共服務(wù)職能以及建立健全政府回應(yīng)機(jī)制，不斷構(gòu)建以人為本的服務(wù)型政府。（五）加大扶持力度，促進(jìn)社區(qū)和非政府組織發(fā)展一個(gè)國家與地區(qū)的發(fā)展、成熟程度，與該地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展程度、政府的廉政、效率的高低密切相關(guān)，而社區(qū)和非政府組織正是社會中一個(gè)最積極、最活躍和最具社會效益的組織形式，它們的形