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排污權(quán)有償使用是個(gè)偽命題2012年10月12日來源：中國能源報(bào)作者：王志軒國家“十二五”規(guī)劃綱要明確提出，要建立健全排污權(quán)有償使用和交易制度，發(fā)展排污權(quán)交易市場，規(guī)范排污權(quán)交易價(jià)格行為。從以往我國試點(diǎn)省份出臺(tái)的相關(guān)試點(diǎn)辦法，及近期媒體曝出有關(guān)部委擬出臺(tái)的工作指導(dǎo)意見報(bào)審稿的內(nèi)容看，當(dāng)前以排污權(quán)有償使用為導(dǎo)向的排污權(quán)交易的做法，已與排污權(quán)交易的目的和內(nèi)在機(jī)制嚴(yán)重相悖。排污權(quán)交易在中國已經(jīng)面目全非，尤其是排污權(quán)有償使用一旦成為政府的正式政策，則會(huì)造成嚴(yán)重惡果。必須從全面、綜合、宏觀與微觀相結(jié)合的角度，從環(huán)境容量的性質(zhì)、企業(yè)排污的性質(zhì)、排污權(quán)交易的機(jī)制上加以分析，追本溯源，以正視聽。環(huán)境容量是一種特殊資源，不存在有償使用的邏輯環(huán)境容量并無確切定義，普遍認(rèn)為環(huán)境容量是指人為或自然因素排放污染物到環(huán)境中，在不超過依法確定的環(huán)境目標(biāo)值（簡稱法定限值），即環(huán)境最大可以承受或容許排放的污染物的量。如我國環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（GB30952012）規(guī)定，二氧化硫在自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)和其他需要保護(hù)的區(qū)域內(nèi)，空氣中1年平均濃度、24小時(shí)平均濃度、1小時(shí)平均濃度分別不超過0。02毫克立方米、0。05毫克立方米、0。15毫克立方米。再如，生活污水、有機(jī)廢水排入一條河流后，由于河水的稀釋、降解等各種物理、化學(xué)和生物因素作用，使進(jìn)入河中的化學(xué)耗氧量（COD）迅速降低，達(dá)到一定距離時(shí)，COD的影響就滿足了水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的要求，這種過程也是水環(huán)境的自凈過程，環(huán)境自凈能力大小也體現(xiàn)了環(huán)境容量的大小。有時(shí)，二氧化硫排放即使?jié)M足了空氣環(huán)境質(zhì)量的要求，但是因它而產(chǎn)生的酸雨也有可能超過了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)可以承受的能力，因此，酸雨的酸性、出現(xiàn)頻率、影響面積等也是衡量環(huán)境對(duì)酸雨承載能力或者衡量酸性氣體的環(huán)境容量大小的指標(biāo)。從環(huán)境容量概念的分析和實(shí)踐中，對(duì)其特性可以得出以下幾點(diǎn)：第一，環(huán)境容量必須針對(duì)具體的污染物和法定限值。判斷一個(gè)地區(qū)還有沒有環(huán)境容量，一定要指明是哪種污染物、哪種條件限定下的環(huán)境容量。例如，當(dāng)說到某地沒有了氮氧化物的環(huán)境容量時(shí)，并不等于也沒有了二氧化硫的環(huán)境容量；滿足了二氧化硫的環(huán)境容量，也不等于滿足了酸雨的環(huán)境容量。正如政府通報(bào)的城市環(huán)境質(zhì)量情況往往與人們的感覺不一致，一個(gè)重要的原因是污染物的選擇和限定條件的選擇問題，可見污染物的確定和標(biāo)準(zhǔn)的選擇至關(guān)重要。第二，環(huán)境容量具有可再生資源的性質(zhì)。由于在自凈能力之內(nèi)持續(xù)不斷排放污染物，人類生存和自然生態(tài)系統(tǒng)不會(huì)受到損害，因此，環(huán)境容量本質(zhì)上是可再生性資源?？稍偕芰Φ拇笮∨c承載污染物的環(huán)境主體要素的特性有關(guān)，如大氣環(huán)境的可再生能力與風(fēng)速、風(fēng)向、大氣穩(wěn)定度、雨雪等氣象特征和清除機(jī)制有關(guān)。同一地區(qū)、不同季節(jié)的環(huán)境自凈能力也不同，如某些國家對(duì)氮氧化物的控制要求與季節(jié)有關(guān)。第三，環(huán)境容量大小與污染源布局和排放方式有關(guān)。當(dāng)采用不同的排放地點(diǎn)和排放方式（如高煙囪還是地面排放）排放污染物時(shí)對(duì)環(huán)境影響也不同。假定一個(gè)地區(qū)的燃煤電廠布局在地區(qū)的西部時(shí)，二氧化硫環(huán)境容量每年為200萬噸，但布置在東部時(shí)則環(huán)境容量會(huì)大于或者小于200萬噸；再如排放相同數(shù)量的污染物，低架源排放對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響要大于高架源。第四，環(huán)境容量是無形資源，不具有排他性和獨(dú)占性。環(huán)境容量不能單獨(dú)成為資源，而是一種必須依附于大氣、水等環(huán)境要素或者介質(zhì)而存在的無形資源，而這種無形的資源無法通過像分配有形物質(zhì)那樣向排放者分配，排放者占用的環(huán)境容量不具有排他性和獨(dú)占性。從以上分析可以看出，環(huán)境容量作為資源并不是人們想象的那樣，像一個(gè)盛水容器一樣，水滿則溢；也不是像礦藏一樣，挖完則完。由于環(huán)境容量實(shí)際上是一個(gè)不具幾何形態(tài)的概念，只要在環(huán)境容量之內(nèi)排污，環(huán)境容量這種“資源”才具有使用價(jià)值。環(huán)境管理的目的就是要充分利用好環(huán)境容量進(jìn)行合理排污。由于在環(huán)境容量之內(nèi)排放污染物，利用的是可再生的環(huán)境資源，應(yīng)當(dāng)無償使用；而恰恰是超出環(huán)境容量之外的排污，由于需要付出經(jīng)濟(jì)代價(jià)來治理，因此，對(duì)于超環(huán)境容量的排污部分則需要有償使用。由此可見，環(huán)境容量由法規(guī)要求、環(huán)境特性和排放特性三大要素決定，它具有多面性、可再生性、無形性等資源特點(diǎn)，它的價(jià)值體現(xiàn)在：環(huán)境容量之內(nèi)接納污染物應(yīng)是無償?shù)?，而超出環(huán)境容量接納污染物則應(yīng)當(dāng)有償。確定環(huán)境容量的關(guān)鍵是尋求人體健康、環(huán)保法規(guī)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)之間的平衡問題以及如何把環(huán)境容量合理應(yīng)用到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的問題，而不是尋求環(huán)境容量資源到底值多少錢以及把環(huán)境容量資源“賣”出去的問題。依法排污是企業(yè)的天然權(quán)利，但這種權(quán)利只能被分配，不能被出售在人們沒有意識(shí)到環(huán)境問題，或者雖然意識(shí)到環(huán)境問題但沒有強(qiáng)制性的法規(guī)要求時(shí)，生產(chǎn)者為了追求產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)性而不去對(duì)污染進(jìn)行治理，造成產(chǎn)品成本中不能真正反映污染控制成本。在工業(yè)化初期，較低的環(huán)境成本促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但在后期解決環(huán)境問題時(shí)可能會(huì)付出更大的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，因此，尋找不同發(fā)展階段環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡點(diǎn)是政府的任務(wù)而非企業(yè)的責(zé)任。對(duì)于單個(gè)企業(yè)來說，由于受責(zé)任定位、信息不對(duì)稱等多方面的原因影響，不可能也無必要知道環(huán)境容量多大和自身應(yīng)該排放多少污染物，而是要在法規(guī)的約束下，在政府管理下依法合理排污，所以在環(huán)保領(lǐng)域中排污權(quán)的分配是行政許可的重要內(nèi)容。在環(huán)境管理上有強(qiáng)制型和經(jīng)濟(jì)型兩種手段：強(qiáng)制手段是通過法規(guī)對(duì)企業(yè)實(shí)行準(zhǔn)入強(qiáng)制性環(huán)保要求，使環(huán)境成本進(jìn)入產(chǎn)品成本之中；經(jīng)濟(jì)手段則是測算出需要控制的污染物排放總量和控制總成本，通過收取排污費(fèi)用促進(jìn)企業(yè)治理或者由政府來統(tǒng)一治理。不論采用哪一種方式，環(huán)境成本最終都會(huì)進(jìn)入產(chǎn)品之中，成為社會(huì)成本，采用何種方式的關(guān)鍵是針對(duì)污染源的特性，研究如何才能使污染物控制的社會(huì)成本最低。對(duì)于像火電廠這樣便于集中治理的污染源，全世界采用的都是強(qiáng)制性的法規(guī)讓企業(yè)自行治理，而不采用排污收費(fèi)的方式，而對(duì)于千家萬戶排放的生活污水，如果各自治理的話成本太大，所以普遍采用的是收費(fèi)方式，然后由政府采用集中治理的方式解決污染問題。不論采用何種手段，控制污染的目的都是讓排污量控制在環(huán)境容量之內(nèi)，成為滿足生產(chǎn)和經(jīng)營活動(dòng)的合法需要，因此，環(huán)境容量作為資源價(jià)值也間接體現(xiàn)到產(chǎn)品成本之中。人們?nèi)绻枰硎芨玫沫h(huán)境，法定質(zhì)量的限值就要更嚴(yán)，此時(shí)環(huán)境容量就會(huì)更小，控制企業(yè)排污的法規(guī)就越嚴(yán)，產(chǎn)品的邊際成本由于增加了新的環(huán)境成本所以也就越高。只要排污者從事法規(guī)允許的生產(chǎn)和經(jīng)營活動(dòng)，按法規(guī)要求排放污染物，則企業(yè)使用環(huán)境容量就天經(jīng)地義，企業(yè)向環(huán)境排污是生產(chǎn)者的天然權(quán)利，不存在再購買環(huán)境容量的邏輯。退一步講，如果我們?cè)诠I(yè)化的起步階段，出于對(duì)環(huán)境污染的無知或者沒有經(jīng)濟(jì)能力治理污染，政府認(rèn)為要通過收取有償排污費(fèi)達(dá)到限制或者籌集污染治理資金的目的還情由可愿的話，在經(jīng)過30多年依法進(jìn)行環(huán)境管理的前提下，還要讓企業(yè)有償使用環(huán)境容量的說辭是根本站不住腳的。以我國燃煤電廠大氣污染物控制為例，從上世紀(jì)七十年代初頒布排放標(biāo)準(zhǔn)，八十年代初期建立的煙塵單因子超標(biāo)排污收費(fèi)制度、中期建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、“三同時(shí)”制度，到九十年代開始二氧化硫排污收費(fèi)制度，2000年以來的規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、污染物總量控制制度、按污染物濃度和種類的強(qiáng)化排污收費(fèi)制度、強(qiáng)制性要求火電廠煙氣脫硫脫硝等要求，其中與火電廠相關(guān)的強(qiáng)制性的大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)修訂過四次?，F(xiàn)在我國90以上的燃煤電廠都安裝了煙氣脫硫裝置，比美國高出近40個(gè)百分點(diǎn)，火電企業(yè)為達(dá)到法規(guī)和行政的要求，已經(jīng)付出了巨額的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，全社會(huì)通過脫硫電價(jià)的上漲也承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)成本，這些都體現(xiàn)了環(huán)境資源的價(jià)值。雖然通過煙氣治理后火電廠仍然會(huì)有少量污染物排放到環(huán)境中，但此部分的排放既是技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件難以完成治理的部分，也是可以充分利用環(huán)境自凈能力的部分，所以環(huán)境容量內(nèi)無償排放應(yīng)是天經(jīng)地義的。我們還可從排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定機(jī)制上得到同樣的結(jié)論。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定是以達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)的前提下測算出治理污染物的社會(huì)平均治理成本，而不是以零排放的前提條件來測算的。從零排放到達(dá)標(biāo)排放之間的部分，應(yīng)當(dāng)是環(huán)境可以接受的部分，也應(yīng)是無償排放部分。所以零起點(diǎn)排污收費(fèi)的作法也是十分荒唐的。政府分配給企業(yè)的排污權(quán)是一種行政“許可”，與環(huán)境容量的價(jià)格毫不相干現(xiàn)在排污權(quán)有償使用試點(diǎn)方案中提出的排污權(quán)價(jià)格測算原則，主要是按照超過環(huán)境容量之外排放的每單位重量二氧化硫的治理成本來測算，這與環(huán)境容量的價(jià)格也毫不相干。因?yàn)?，排污?quán)的價(jià)格應(yīng)由兩個(gè)要素組成：一是年（或季，以研究的問題而定）排放量，二是排放權(quán)的使用時(shí)間（1年還是多年），而治理每單位重量的二氧化硫成本與排污權(quán)擁有的時(shí)間長短無關(guān)。因此，許可企業(yè)排污的權(quán)利只能由政府分配，而不應(yīng)由政府以資源的形式出售，如果政府要賣排污權(quán)的話，實(shí)際上賣的是政府的權(quán)力，而權(quán)力的價(jià)格也應(yīng)以分配排污權(quán)的行政成本來測算，而不是以污染物治理成本來測算。排污權(quán)交易的目的應(yīng)當(dāng)是為了以更經(jīng)濟(jì)方法達(dá)到治理污染的目的，而不是為了收取所謂的資源有償使用費(fèi)，在污染物總量控制的條件下，政府的作用是如何促進(jìn)這些合法的排污權(quán)按市場規(guī)則去合理交易、流動(dòng)，而不是限制交易。在污染物排放總量控制的目標(biāo)下，如何才能做到全社會(huì)控制污染的成本最??？理論和實(shí)踐都已經(jīng)證明，面對(duì)成千上萬的企業(yè)，用行政的方法顯然難以做到，而通過市場競爭的方法可以達(dá)到這個(gè)目的。但向環(huán)境排污與生產(chǎn)產(chǎn)品不同，一個(gè)地區(qū)生產(chǎn)的產(chǎn)品可以通過人力讓全世界都使用，但環(huán)境質(zhì)量難以用人力挪動(dòng)，如果治理成本高的地區(qū)只購買排污權(quán)不進(jìn)行治理，那么這個(gè)地區(qū)將可能造成嚴(yán)重污染。因此，排污權(quán)交易的前提有三點(diǎn)，一是不能以犧牲局部即當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為前提。如美國規(guī)定排污權(quán)交易不能因?yàn)榕欧欧绞降母淖兪弓h(huán)境質(zhì)量超標(biāo)。二是排污權(quán)所交易的污染物在總量控制的范圍內(nèi)具有幾乎相同的影響，即污染源的位置與污染物影響關(guān)系很小。如同樣是二氧化硫排放，雖然對(duì)于環(huán)境質(zhì)量的影響與排放位置和排放方式有密切關(guān)系，但是對(duì)酸雨來說二氧化硫的影響是大范圍的影響，可以認(rèn)為與排放位置關(guān)系較小，所以美國的二氧化硫總量控制是酸雨計(jì)劃的支撐，而排污權(quán)交易是總量控制的支撐。三是環(huán)保法規(guī)對(duì)企業(yè)的要求應(yīng)有科學(xué)性和一定的靈活性，如果規(guī)定得過死，就限制了企業(yè)有可能通過技術(shù)和管理手段實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)減排的空間，而當(dāng)企業(yè)都難以完成排放標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的要求時(shí)，是不可能有富裕的排污權(quán)去交易的。再從排污交易機(jī)制自身來看，關(guān)鍵也有三點(diǎn)，一是企業(yè)對(duì)排污權(quán)使用的期限要明確，只有這樣企業(yè)才能測算成本。二是盡可能降低交易中的成本和交易障礙，如降低或者減免稅收、過高的交易手續(xù)費(fèi)和獲得排污權(quán)的成本等。三是排污交易只在合法產(chǎn)品的生產(chǎn)主體間進(jìn)行，非生產(chǎn)性的主體不應(yīng)在市場中獲得排污權(quán)。特別是對(duì)于發(fā)展中的地區(qū)，如果允許非生產(chǎn)者擁有排污權(quán)并進(jìn)行囤積，將排污權(quán)當(dāng)作金融衍生品一樣進(jìn)行炒作，無疑將推高生產(chǎn)成本，形成泡沫，對(duì)企業(yè)和社會(huì)都將是一場噩夢(mèng)。從以上要求來看，可以歸納出三點(diǎn)：一是除了二氧化碳等完全與排放位置無關(guān)的溫室氣體和極個(gè)別污染物外，能夠應(yīng)用到大范圍（如全國范圍）排污權(quán)交易的污染物實(shí)際很少。二是排污權(quán)交易實(shí)際上與環(huán)境容量的大小無關(guān)，從京都議定書中的碳排放貿(mào)易和CDM機(jī)制來看，減排量是以階段性的減排目標(biāo)來確定的，當(dāng)碳排放維持在自然平衡狀態(tài)也即“環(huán)境容量”之內(nèi)時(shí)，也就不存在碳的排放交易問題。三是排污權(quán)交易機(jī)制既不適用于以環(huán)境質(zhì)量差為特征的環(huán)境污染嚴(yán)重的地區(qū)（因?yàn)榭赡軙?huì)使該地區(qū)中某些局部地區(qū)環(huán)境質(zhì)量更差），也不適用于排放標(biāo)準(zhǔn)過嚴(yán)、企業(yè)改進(jìn)污染控制技術(shù)潛力過小的情況，更不適用于收取所謂的資源有償使用費(fèi)增加企業(yè)交易成本的政策環(huán)境下。對(duì)中國電力行業(yè)而言，把二氧化硫、氮氧化物作為全國范圍的總量控制，對(duì)于減少局部地區(qū)的酸雨和細(xì)顆粒物影響有重要意義，但對(duì)減少二氧化硫和二氧化氮以改善當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量的意義不大。同時(shí)，由于排放標(biāo)準(zhǔn)的要求已嚴(yán)于總量控制的要求，企業(yè)完成排放標(biāo)準(zhǔn)的要求已難上加難，已經(jīng)堵死了排污權(quán)交易的空間；尤其是煙氣脫硫機(jī)組已達(dá)90以上，脫硝機(jī)組正在大規(guī)模建設(shè)，大量的設(shè)備成本已經(jīng)投入，也基本上堵死了交易的環(huán)保技術(shù)空間。如果再出臺(tái)收取排污權(quán)有償使用費(fèi)，也就堵死了排污權(quán)交易微觀機(jī)制上的空間。在這種情況下推行排污權(quán)交易，將是面目全非，惡果而終。有兩個(gè)模糊觀點(diǎn)在此必須澄清。一是新建企業(yè)的初始排污權(quán)在市場上有償獲得與在政府分配下有償獲得對(duì)企業(yè)而言不但本質(zhì)意義不同，結(jié)果也完全不同。當(dāng)一個(gè)新建企業(yè)的初始排污權(quán)在市場上有償獲得時(shí)，收益的是賣出排污權(quán)的企業(yè)，促進(jìn)了排污權(quán)交易；而在政府有償獲時(shí)，收益是政府，增加了排污交易成本、阻礙了排污交易。如美國在排污權(quán)交易初期為防止企業(yè)不愿意交易的行為，對(duì)新建項(xiàng)目的排放權(quán)是從現(xiàn)有企業(yè)中強(qiáng)行拿來一部分進(jìn)行拍賣得到，但拍賣的錢由政府還給原企業(yè)的，后來實(shí)踐證明新建企業(yè)可以從市場上獲得更便宜的排污權(quán)，政府隨即取消了強(qiáng)行拍賣的作法。政府為減少排污權(quán)交易成本的作法，是顯而易見的。二是排污權(quán)交易的前提不是要明晰產(chǎn)權(quán)，而是要明晰排污權(quán)，排污權(quán)不等于產(chǎn)權(quán)。由于排污權(quán)的流動(dòng)涉及到局部環(huán)境質(zhì)量的改變，因此需要政府去管理，但這種管理應(yīng)當(dāng)盡可能地通過制定規(guī)則而不是直接干預(yù)。美國1990年清潔空氣法案修正案中把排污權(quán)作為“許可”，并規(guī)定“許可”在規(guī)定年限內(nèi)或者之后可以排1噸二氧化硫。分配的“許可”是一個(gè)排放二氧化硫的有限的“許可”，該“許可”不構(gòu)成產(chǎn)權(quán)。同時(shí)，在排污權(quán)管理中美國環(huán)保部門對(duì)排污權(quán)交易只負(fù)責(zé)登記和過戶。結(jié)語：排污權(quán)交易為什么在美國能夠很快實(shí)踐并取得很好的效果，而在中國試點(diǎn)了20年卻仍然是試點(diǎn)？實(shí)際上復(fù)雜的并不是排污權(quán)交易本身，而是對(duì)環(huán)境