城市拆遷阻礙原因分析.doc

淺析城市房屋拆遷阻礙因素 摘要：隨著中國房地產(chǎn)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，拆遷利益主體日益多元化，利益主體之間的關(guān)系日益復(fù)雜化，房屋拆遷成為政府，開發(fā)商，被拆遷人共同的關(guān)注焦點(diǎn)，因此引起的沖突也成為社會廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)問題。本文根據(jù)目前我國城市房屋拆遷現(xiàn)狀深入分析了房屋拆遷的沖突表現(xiàn)和成因，希望能通過正確認(rèn)識這些原因，從而妥善解決城市拆遷過程中遇到的矛盾。關(guān)鍵詞：城市拆遷 利益沖突 成因伴隨著城市經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國各地都出現(xiàn)了不同規(guī)模的房屋拆遷，這些房屋拆遷帶來了城市的發(fā)展和美化，也引發(fā)了一些本可避免的社會矛盾。因?yàn)椴疬w引起的上訪和暴力事件屢見不鮮?！笆飞献钆ａ斪討簟备且鹕鐣膹V泛關(guān)注，成為廣大被拆遷人的代言人，也成為被拆遷人，拆遷人和政府沖突的一個(gè)縮影。當(dāng)前，拆遷矛盾呈上升趨勢，主要有三個(gè)方面的原因：一是拆遷補(bǔ)償價(jià)格水平市場化程度不高。隨著近年來房地產(chǎn)市場的快速發(fā)展和市場房價(jià)的上漲，政府確定的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)跟不上市場房價(jià)的變化，出現(xiàn)了部分被拆遷群眾購房困難的局面。二是不依法辦事。由于少數(shù)拆遷從業(yè)人員的行為不規(guī)范，甚至出現(xiàn)野蠻拆遷行為，造成了一些拆遷矛盾的激化。三是社會綜合保障滯后。在拆遷過程中，因拆遷而暴露的教育、醫(yī)療、就業(yè)等其他方面的社會矛盾，反過來又加劇了拆遷矛盾。從上述表述可以看出拆遷矛盾的產(chǎn)生主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一、各利益主體之間的利益沖突拆遷直接關(guān)系到群眾的切身利益，又涉及財(cái)產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)、就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)、房產(chǎn)、土地、建設(shè)等多方面，產(chǎn)生和積累的各種矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，極易引起各種糾紛和利益沖突。拆遷中涉及的利益沖突包括拆遷人、被拆遷人和政府等。利益沖突的關(guān)鍵是補(bǔ)償問題。這首先是因?yàn)?，拆遷補(bǔ)償一般包括貨幣補(bǔ)償和實(shí)物補(bǔ)償兩種形式，是按國務(wù)院第305號令所規(guī)定的一種當(dāng)前法定的補(bǔ)償形式；其次，被拆遷人因拆遷而產(chǎn)生的損失及相應(yīng)利益補(bǔ)償最終反映在拆遷補(bǔ)償水平上，拆遷補(bǔ)償是被拆遷人獲得損失補(bǔ)償?shù)淖钪匾獌?nèi)容；再次拆遷人支付拆遷補(bǔ)償費(fèi)用是拆遷人房地產(chǎn)開發(fā)和城市建設(shè)成本中的重要構(gòu)成內(nèi)容，是拆遷人節(jié)約成本、提高建設(shè)或開發(fā)效益的重要內(nèi)容。正因?yàn)槿绱?，拆遷補(bǔ)償水平的高低就成為拆遷人和被拆遷人利益博弈的焦點(diǎn)。拆遷補(bǔ)償價(jià)格水平的高低是拆遷利益沖突的焦點(diǎn)，是拆遷人與被拆遷人博弈的焦點(diǎn)。拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低將導(dǎo)致被拆遷人利益受損，從而引發(fā)拆遷中的利益沖突和矛盾糾紛。提高拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對于調(diào)整與緩和拆遷中的利益沖突具有關(guān)鍵性意義，問題是拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高受到拆遷人經(jīng)濟(jì)承受能力的限制。顯然，提高拆遷補(bǔ)償水平與拆遷人經(jīng)濟(jì)承受能力是一對矛盾；而城市建設(shè)規(guī)模的急劇擴(kuò)張加劇了這一矛盾，導(dǎo)致因拆遷引發(fā)的利益沖突激化。在當(dāng)前現(xiàn)實(shí)條件下，城市房屋拆遷中各方利益沖突的主要原因和根源來自于城市建設(shè)規(guī)模的急劇擴(kuò)張與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)的矛盾。這一矛盾主要表現(xiàn)在城市建設(shè)與開發(fā)規(guī)模嚴(yán)重超越城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平難以甚至不能承受高速度的城市建設(shè)規(guī)模擴(kuò)張。從而使拆遷補(bǔ)償無法適應(yīng)和滿足拆遷工作的基本要求，導(dǎo)致被拆遷人與拆遷人在拆遷補(bǔ)償上的利益沖突激化，拆遷矛盾加大加劇而引發(fā)一系列社會矛盾與問題。二、我國法律自身制定不健全（一）行政體制的分設(shè)、政出多門，拆遷補(bǔ)償政策不統(tǒng)一。涉及城市建設(shè)中，無論是城市房屋拆遷，還是農(nóng)村土地的征用，都是對城鄉(xiāng)土地和空間資源進(jìn)行的再次分配和利用，是同一項(xiàng)政府行政職能。但是，由于行政體制的不合理，建設(shè)主管部門和土地管理部門分別根據(jù)城市規(guī)劃法、城市房地產(chǎn)管理法、土地管理法三部法律，規(guī)劃與城市房屋拆遷相關(guān)方面，分別出臺了城市規(guī)劃條例、城市房屋拆遷條例以及征地拆遷的政策中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例；加上公路建設(shè)、水利建設(shè)、國家重點(diǎn)工程的特殊政策，使同樣的房屋，因土地性質(zhì)、項(xiàng)目的不同，而適用政策不同、操作程序各異，人為造成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與水平相差過大，未能形成與房地產(chǎn)市場價(jià)值相對應(yīng)的梯度關(guān)系，造成了補(bǔ)償安置政策的不統(tǒng)一，顯失公平。這必然造成一部分被拆遷群眾心理失衡從而互相攀比、多頭上訪、反復(fù)上訪。（二）對城市房屋拆遷活動的定性不夠準(zhǔn)確。2004年我國憲法進(jìn)行了修正，其修正案第十條規(guī)定，“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”事實(shí)上，城鎮(zhèn)房屋的拆遷，其根本目的是政府對城鄉(xiāng)土地和空間資源進(jìn)行的再次分配和利用，是政府在收回原許可土地使用權(quán)，再次許可給他人的行政許可過程中，造成原使用人被拆遷的行為。其實(shí)質(zhì)是對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用。因此，城市房屋拆遷，應(yīng)當(dāng)是對公民私有財(cái)產(chǎn)的征收或者征用，是完全的政府行政行為。與此同時(shí)，城市房屋拆遷又是一種民事活動。拆遷中的民事行為即拆遷人與被拆遷人協(xié)商達(dá)成拆遷協(xié)議，即補(bǔ)償安置協(xié)議。因此，城市房屋拆遷活動中產(chǎn)生的法律關(guān)系，既有行政法律關(guān)系，又有民事法律關(guān)系，是行政行為和民事行為的混合。（三）現(xiàn)行拆遷補(bǔ)償?shù)脑瓌t、方式、標(biāo)準(zhǔn)，事實(shí)上損害了被拆遷人的既得利益。第一、對違章建筑處理不及時(shí)，非法收益“合法化”。改革開發(fā)以來由于城市管理體制、機(jī)構(gòu)的不斷變革和調(diào)整，城市建設(shè)中客觀地出現(xiàn)了混亂，長期以來城鄉(xiāng)違規(guī)建房、違章搭建、臨時(shí)建筑長期化、遇拆遷搶搭搶建現(xiàn)象嚴(yán)重，前三種現(xiàn)象所形成的房屋，給被拆遷人帶來了許多既得利益，包括實(shí)際的使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)，以及依附其上的享受教育、醫(yī)療、就業(yè)機(jī)會、便利生活等一系列社會福利與保障權(quán)利。特別是其產(chǎn)生的收益，事實(shí)上已成為其“合法”收入的一部分；對于部分城鎮(zhèn)居民、大多數(shù)臨近城市或城市化的農(nóng)村村民，甚至成為其賴以生存的基礎(chǔ)和主要收入來源。第二、對被拆遷人的選擇權(quán)利有所限制。按現(xiàn)在的拆遷活動定性，2001年施行的城市房屋拆遷條例對不能解除租賃關(guān)系的租賃房屋，限定應(yīng)當(dāng)對被拆遷人實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換一種方式，限制了房屋所有人處置其私有財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，也限制了承租人的優(yōu)先購買權(quán)。對產(chǎn)權(quán)不明確的房屋，拆遷人再提出補(bǔ)償安置方案，經(jīng)房屋拆遷管理部門審核同意后實(shí)施拆遷的做法，由于多數(shù)城市傾向于貨幣化補(bǔ)償，在貨幣實(shí)際價(jià)值貶值、房地產(chǎn)市場價(jià)格持續(xù)上揚(yáng)情況下，對產(chǎn)權(quán)人明顯是一種利益損失。第三、實(shí)際補(bǔ)償水平相對降低。1991年施行的城市房屋拆遷條例中的拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)帶有明顯的福利性，名義補(bǔ)償?shù)停瑢?shí)際水平相對較高，且有按需分配的因素。而新條例（即2001年施行的城市房屋拆遷條例）實(shí)行了完全的市場化評估，實(shí)現(xiàn)了福利性向市場化的徹底轉(zhuǎn)變，其名義補(bǔ)償和實(shí)際補(bǔ)償相當(dāng)，都與市場價(jià)值相近，符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律?，F(xiàn)行的等價(jià)有償?shù)难a(bǔ)償安置，使許多被拆遷人只能買房或被安置在舊房里，沒有達(dá)到通過拆遷改善的目的。在市場供應(yīng)不足、結(jié)構(gòu)不合理的市場狀態(tài)下，被拆遷人要想改善居住條件，必須自掏腰包。一種政策降低了社會的福利性，社會必然有所抵觸。（四）社會綜合保障機(jī)制還未完善，覆蓋面還不夠廣泛。三、地方政府行為（1）地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)理念有待調(diào)整。由于一些城市領(lǐng)導(dǎo)未能建立科學(xué)的發(fā)展觀，在城市建設(shè)中片面的強(qiáng)調(diào)發(fā)展，出現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展期望與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平不相適應(yīng)的問題，為追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，改善城市面貌，急于求成，標(biāo)準(zhǔn)過高，實(shí)施過急，超越當(dāng)?shù)匕l(fā)展水平、社會承受能力和居民的收入狀況，造成政府財(cái)力透支，群眾心理超負(fù)荷。因而，出現(xiàn)了一些項(xiàng)目因補(bǔ)償不能及時(shí)到位，無法及時(shí)完成拆遷，產(chǎn)生拆遷遺留矛盾。（2）各地拆遷補(bǔ)償政策有待進(jìn)一步調(diào)整完善。全國各地與新條例（即2001年施行的城市房屋拆遷條例）銜接工作進(jìn)度不一。一些地方雖然政府制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際市場價(jià)格相近，但因?yàn)榫哂泻軓?qiáng)的行政色彩，得不到老百姓的認(rèn)同。個(gè)別地方對被拆遷房屋的區(qū)位價(jià)和房屋的重置價(jià)，采取由拆遷人申請，經(jīng)物價(jià)、國土、建設(shè)部門聯(lián)合下文，不聽證、不公示，實(shí)行“一事一議”、“一地一價(jià)”的方式，造成了拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，使拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯低于周邊二手房價(jià)。（3）一些地方管理行為有待規(guī)范。特別是縣(市)建設(shè)管理部門，由于同時(shí)承擔(dān)城市房屋拆遷管理和集體土地上的建設(shè)管理工作，因而，自覺不自覺的將征地拆遷與城市房屋拆遷混淆，形成適用和運(yùn)用法律法規(guī)混亂局面。個(gè)別縣(市)的政府部門及鎮(zhèn)政府，還在作為拆遷人直接組織和參與拆遷，對拆遷安置工作大包大攬，直接干預(yù)當(dāng)?shù)夭疬w補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定，引發(fā)了大量的拆遷矛盾。（4）集中安置被拆遷困難居民不合理性顯現(xiàn)。各地普遍實(shí)施的集中安置拆遷困難居民的做法，使得困難家庭集聚，客觀上造成被拆遷居民在一定時(shí)期內(nèi)無法公平地享受社會公共資源，顯現(xiàn)或加劇了居住區(qū)域的貧富差異，直接影響著社會穩(wěn)定。四、拆遷的社會氛圍不穩(wěn)定城市拆遷過程復(fù)雜，涉及主體多樣化、以及各個(gè)主體之間利益沖突不斷，導(dǎo)致拆遷矛盾不斷加劇，社會輿論和拆遷氛圍對拆遷能否順利進(jìn)行也有間接影響。目前，造成拆遷矛盾不斷的不良社會氛圍主要有以下幾個(gè)方面：1、社會輿論混淆視聽。一些媒體片面報(bào)道拆遷中侵害群體利益的問題，只報(bào)道拆遷對被拆遷居民不利面，不報(bào)道拆遷給被拆遷群眾帶來的居住環(huán)境改善和生活質(zhì)量的提高，對形成不利于拆遷順利進(jìn)行的氛圍起到了推波助瀾的作用。2、拆遷綜合執(zhí)法力度偏弱。在保護(hù)拆遷當(dāng)事人合法權(quán)益上，過多的強(qiáng)調(diào)保護(hù)被拆遷人的利益，而忽視拆遷人的利益。對惡意阻撓拆遷、野蠻阻止拆遷、暴力對抗拆遷的“釘子戶”，司法、執(zhí)法部門對政府行政行為支持力度不夠，事實(shí)上形成了政府無強(qiáng)制手段的狀況。減緩了拆遷項(xiàng)目的推進(jìn)，使拆遷期限超越了合理期限，很大程度上造成了社會資源的浪費(fèi)；也對絕大多數(shù)支持拆遷的群眾起到負(fù)面導(dǎo)向作用。3、被拆遷人“過度維權(quán)”。現(xiàn)階段，有一些被拆遷群眾進(jìn)入了過度維權(quán)的誤區(qū)，不斷采取諸如鬧事、上訪、濫訴等各種手段，阻止拆遷進(jìn)行，以期獲得更多利益。一些被拆遷人對拆遷補(bǔ)償?shù)钠谕等找娓邼q，希望通過拆遷，一次性地解決生活、工作、學(xué)習(xí)