淺析我國的官員問責制.doc

淺析我國的官員問責制摘要：官員問責制是改革開放后我國民主政治發(fā)展進步的產(chǎn)物，它正式被提出是在2003年，作為一個新生事物，它在建設(shè)責任政府、增強官員責任心方面發(fā)揮了重要的作用，但是不可避免的也存在著一些問題。本文將對官員問責制的含義做出界定，對官員問責制實施的意義進行論述，并將針對我國的官員問責制面臨的問題提出相應(yīng)的解決措施。關(guān)鍵詞：問責風暴 官員問責制 制度化 法制化近年來，我國官員被問責的事件頻頻見諸于媒體，成為民眾所關(guān)注的焦點。我國的官員問責始于5年前的“非典”時期，時任北京市市長的孟學(xué)農(nóng)和衛(wèi)生部部長的張文康，因防治不力或隱瞞疫情等原因引咎辭職。在此后，我國的政壇便掀起了一股聲勢浩大的“問責風暴”，一系列的高官因為負有直接責任或間接責任被問責：2004年，中石油前總經(jīng)理馬富才因為重慶開縣造成233人死亡的井噴事故請辭，2005年，國家環(huán)?？偩智熬珠L解振華則因松花江污染事件辭職，而僅在今年九月的一個月里就有18名高官被免職，這其中便有因為三鹿奶粉事件被免職的石家莊市委書記吳顯國，石家莊市委副書記、市長冀純堂；因為“98”襄汾潰壩事故引咎辭職的山西省省長孟學(xué)農(nóng)，山西省副省長張建民；因為登封礦難事件被免職的登封市委委員、常委、副書記吳福民等。如此多的高官相繼落馬，一方面說明了改革開放以后我國民主政治進程步伐的加快，政治文明建設(shè)取得了長足的進步，另一方面則反映了我國官員的責任心缺失，官員問責制度還存在著諸多問題。下文筆者將對官員問責制的內(nèi)涵、實行官員問責制的意義、官員問責制面臨的問題以及應(yīng)對的措施作出詳細的論述。一、官員問責制的內(nèi)涵的界定關(guān)于官員問責制，許多學(xué)者都給出了自己的解釋。如：吉林大學(xué)行政學(xué)院張創(chuàng)新教授認為，“官員問責制是行政官員未履行自己的職責或在履行自己的職責過程中，濫用行政權(quán)力、違反法定義務(wù)和職責時，由特定主題追究其責任令其承擔某種否定性后果的一種彈性結(jié)構(gòu)”，【1】深圳大學(xué)管理學(xué)院張定維教授認為“所謂官員問責制就是官員的責任追究制度，把官員應(yīng)該承擔的責任追究到位，其責任對象是人民群眾，實施問責制的是上級政府以及人大等國家權(quán)力機構(gòu)”?！?】這些學(xué)者的定義各有千秋，不同程度上基本反映了官員問責制的內(nèi)涵，但是筆者認為，在民主政治下，官員問責制應(yīng)是一套完整的責任體系，應(yīng)是指對政府及其官員的一切行為（作為和不作為）和后果都必須而且能夠追究責任的制度。其實質(zhì)是通過各種形式的責任約束，限制和規(guī)范政府權(quán)力和官員行為，最終達到權(quán)為民所用的目的，從而強化和明確政府責任，改善政府管理，真正實現(xiàn)民眾對政府行為監(jiān)督的一種行之有效的制度。二、我國實行官員問責制的意義1.實行官員問責制有利于強化官員的責任心，建立責任政府。我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家的主人，一切政府機關(guān)及其工作人員都是人民利益的捍衛(wèi)者和執(zhí)行者。政府的一切權(quán)力都是人民賦予的，必須做到對人民負責，為人民謀利益，接受人民的監(jiān)督。然而，責任政府不是自然形成的，必須建立完善、健全的監(jiān)督制度。實行官員問責制對我國的政府及其官員是一種有效地監(jiān)督，能夠時時刻刻的鞭策政府官員為官一任，要造福一方，要始終把人民群眾的切身利益放在第一位，同時，還能夠促使政府官員樹立高度的責任感，提高公共管理的能力和水平，最大限度的減少失職現(xiàn)象的發(fā)生。2.實行官員問責制有利于提高執(zhí)政能力建設(shè)。我國現(xiàn)在已經(jīng)進入了改革發(fā)展的關(guān)鍵階段，我們黨面臨著空前復(fù)雜的國內(nèi)外形勢，加強我國執(zhí)政黨執(zhí)政能力的建設(shè)迫在眉睫。實行官員問責制,對在其位不謀其政的領(lǐng)導(dǎo)干部進行問責,不僅能使有責干部正確對待自己,而且對其他干部也是一種警醒和促進。這無疑是提高黨和政府的執(zhí)政能力、行政能力的一個重要著力點。3.實行官員問責制有利于加強勤政廉政建設(shè)官員腐敗已經(jīng)成為一個國際性的問題，是每個國家都要面對和解決的，我國也不例外。現(xiàn)階段，我國官員的腐敗的現(xiàn)象有蔓延的趨勢，腐敗問題如果不能得到很好的控制解決，必將亡黨亡國。實行官員問責制，對一些貪污腐敗官員追究責任，有利于遏制腐敗，凈化官場風氣。同時問責制不僅針對領(lǐng)導(dǎo)工作的失誤和損失,同時也針對工作中的不作為和效率低下,從而保證了官員們能夠勤于政務(wù)，想群眾之所想，急群眾之所急。4.實行官員問責制有利于干部人事制度改革,完善能上能下的用人機制干部能上不能下,是一個長期困擾干部人事制度改革的難題。在傳統(tǒng)的人事體制下,只要不違法亂紀,只要不到退休年齡，一般就不會“下崗”。實行官員問責制,對于推進干部人事制度改革具有革命性意義。它讓那些沒有盡職盡責的干部主動或被迫下臺,有利于打破干部能上不能下的陋習(xí),有利于建立正常的淘汰機制,優(yōu)勝劣汰,讓那些無所作為者下臺，使那些有所作為、大有作為者上臺，最終達到“能者上，庸者下”的局面，形成良好的能上能下、新陳代謝的用人機制。5.實行官員問責制有助于形成正確的政績觀目前在我國地方政府中存在著追求“政績工程”、“形象工程”等不合理的現(xiàn)象，究其原因是由于地方官員對政績觀缺乏正確的認識和把握。政績觀直接反映領(lǐng)導(dǎo)干部從政的理念和價值取向,是領(lǐng)導(dǎo)干部創(chuàng)造政績的思想基礎(chǔ)。有什么樣的政績觀,就有什么樣的工作追求和施政行為,就有什么樣的政績和多大的政績。政績觀是否正確直接影響到科學(xué)發(fā)展觀能否貫徹和落實,直接影響到一個地方的社會經(jīng)濟能否可協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)展。我們地方的某些官員置人民的利益于不顧，大搞“形象工程”、“政績工程”，吃祖宗糧，斷子孫飯，導(dǎo)致人民怨聲載道，破壞了政府的形象和黨群關(guān)系。而官員問責制是責任追究制度,它能增大權(quán)力行使者的風險成本,令官員對其不負責任的行為負責,從而激勵官員形成正確的政績觀。三、我國實行官員問責制面臨的問題1.問責主體缺位，問責客體不明確所謂問責主體缺位是指我國目前主要采用 “同體問責”的方式，以政府部門內(nèi)上問下責為主，即下級因為失職被上級要求辭職或被解職，而上級的相關(guān)責任，特別是越到高層的行政官員，卻難以在“同體問責”中得到有效的監(jiān)督和追究。同時，這種問責追究的是下級對上級的責任,從而導(dǎo)致官員只對上負責而不是對自己所承擔的公共責任負責,進而忽略了對社會公眾負責；而“異體問責”特別是立法機關(guān)的問責機制卻極少啟動；立法機關(guān)人大及其他問責主體的權(quán)力沒有得到充分而有效地行使。權(quán)力機關(guān)雖有質(zhì)詢制度，卻也很少啟動；即便有罷免制度，也主要是對于自身存在違法犯罪的官員而言。【3】所謂問責客體不明確是指對何人問責存在較大的爭議。一是行政官員的多重身份導(dǎo)致其責任內(nèi)容的模糊。二是職能部門之間職權(quán)的交叉導(dǎo)致責任的推諉，責任人難以確認。三是正副職官員之間權(quán)責界限的不清晰，作為由選舉產(chǎn)生和政治任命的官員應(yīng)該向代議機關(guān)承擔政治責任和道德責任，而副職屬于“業(yè)務(wù)類”行政公務(wù)人員，他們應(yīng)該承擔的只是法律責任，向代議機關(guān)負責的政治責任和道德責任不應(yīng)該屬于他們承擔的責任范疇。但是從我國問責的現(xiàn)狀看，并沒有注意到這個問題，一些副職官員也承擔了本不應(yīng)該由他們承擔的政治責任。2.問責范圍過于狹窄,起不到預(yù)防效果我國當前的官員問責只局限于重大安全事故領(lǐng)域或具體過錯,問責范圍明顯過于狹窄，對于其他領(lǐng)域應(yīng)擔負領(lǐng)導(dǎo)過失責任的官員，尚未納入問責的范疇。對出現(xiàn)了重大安全事故和具體過錯的官員進行問責無可厚非，但是僅局限于此，顯然是不夠的。因為這必將導(dǎo)致某些官員“不求有功,但求無過”,在工作中毫無建樹。問責制是和權(quán)力密不可分的,它的邏輯基礎(chǔ)是有權(quán)力就必然要負責任,只要在權(quán)力范圍內(nèi)出現(xiàn)某種事故,必須有人為此承擔責任。問責制不應(yīng)僅僅局限在某一個狹窄的領(lǐng)域,而應(yīng)當是整個社會系統(tǒng)中不可或缺的原則,因為責任是權(quán)力最好的平衡器，否則絕對的權(quán)力產(chǎn)生的是絕對的腐敗。3.問責法制及程序不完善，影響問責效率權(quán)力在手，意味著責任當身。當權(quán)力在運行中失范，必需要在法治的框架下追究掌權(quán)者的責任，否則，權(quán)力就如脫韁野馬，肆意橫行，無法無天。然而在我國問責的法制和程序確是很不完善的。一些地方已經(jīng)被追究責任的官員，無論是被免職的，還是引咎辭職的，大都是在行政層面進行的，對其責任的追究并不是依據(jù)專門的問責制法律作出的。行政上的官員問責制度，雖然在一定程度上體現(xiàn)了責任政府理念，但由于沒有相應(yīng)的法律制度做支撐，往往導(dǎo)致在執(zhí)行過程中存在不確定性。在迄今公開“問責”的所有案例中，除幾位主要領(lǐng)導(dǎo)外，其他人應(yīng)負何責、受何處罰、問責程序怎樣進行均未對公眾有所說明。這就使得“問責”表面上是問出了一個大快民心的“責任”，但最終仍然“問”得一頭霧水。這樣的“問責”，結(jié)果或許是可喜的，但效果卻是可疑的。而且如果“問責制度”不能實現(xiàn)法制化和程序化，可能導(dǎo)致上級領(lǐng)導(dǎo)裁量權(quán)的擴大，甚至主要領(lǐng)導(dǎo)一言而定這樣的負面影響。所以，官員問責如果不按規(guī)章程序進行，沒有法律保障，其就失去了本來的意義。四、解決我國官員問責制困境的出路1.實現(xiàn)問責主體多元化、加強行政監(jiān)督、重視異體問責為了保證官員問責制不流于形式，就要完善由各類問責主體實施的監(jiān)督機制，監(jiān)督的主體應(yīng)具有廣泛性,既包括執(zhí)政黨的監(jiān)督、民主黨派的監(jiān)督、國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、司法機關(guān)的監(jiān)督、行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督，還要包括公民和社會輿論的監(jiān)督等真正實現(xiàn)問責主體的多元化；加強行政監(jiān)督進一步強化和完善行政監(jiān)督體制,增強行政監(jiān)督的獨立性、公開性和民主參與,充分發(fā)揮來自行政體系外部的司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督人大的監(jiān)督等異體監(jiān)督作用，尤其重要的是要完善人大的監(jiān)督機制，強化其監(jiān)督功能，使異體問責和同體問責相結(jié)合，共同發(fā)揮作用。2.擴大問責范圍、增強問責效果不僅要對發(fā)生的重大事故問責,而且要對錯誤的行政決策問責;不僅要對濫用職權(quán)的行政作為問責,而且要對故意拖延、推脫扯皮等行政不作為問責;不僅要對犯了法、有了錯的追究責任,甚至連能力不足、管理不善、政績平平到用人失察、決策失誤等都納入問責的范圍之內(nèi)。3.政府責任劃分明確化?？茖W(xué)的問責制的前提是在政府各部門之間、行政人員之間有著明確且嚴格的職責分工，并據(jù)此合理地配置權(quán)力和責任，并以憲法和法律的形式加以確定，即所謂的職、權(quán)、責法定?！?】首先，合理劃分執(zhí)政黨與政府之間的職責、權(quán)力和責任，只有把黨的角色從行政部門中區(qū)分出來，才能真正避免問責過程中以黨代政，以黨籍代替法律的現(xiàn)象。其次，應(yīng)該科學(xué)地劃分中央政府與地方政府的權(quán)力，明確中央與地方的責任與義務(wù)，實現(xiàn)中央與地方關(guān)系法制化。再次，科學(xué)劃分政府部門之間的職責權(quán)限。對于部門之間功能性權(quán)力交叉、職責不清的問題，應(yīng)結(jié)合行政許可法，清理非法的行政許可事項，清除職能中重疊、交叉、模糊不清之處。針對經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，對政府各部門進行科學(xué)的職能分析和職能分解，采用列舉的方式對部門職責加以具體、明確、詳實的規(guī)定。最后，明確行政負責人自由裁量權(quán)與共享性權(quán)力的關(guān)系及界限。要保持行政首長排他權(quán)力與共享性權(quán)力的良好運作，避免自由裁量權(quán)角色與集體決策成員角色之間的沖突，關(guān)鍵在于設(shè)置這兩種權(quán)力合理的邊界和范圍，要明確規(guī)定哪些事務(wù)屬于獨占性的權(quán)力范疇，哪些決策事項屬于共享性的權(quán)力范疇。4.建構(gòu)支持官員問責制的法律體系。首先，立法機關(guān)要不斷完善和細化法律法規(guī)，在充分尊重現(xiàn)實需要的基礎(chǔ)上逐步建立起問責制度體系，并在運用過程中得到有力推行。其次，要加強行政立法，以行政法規(guī)支持和指導(dǎo)政府行為規(guī)范化建設(shè)，規(guī)定政府官員的行為范圍，以法律形式明確他們的責任：一是建立和完善國家行政組織規(guī)范對政府組織法的內(nèi)容進行調(diào)整和修訂，對政府組織結(jié)構(gòu)功能的分化能依法規(guī)范；二是加強經(jīng)濟行政法規(guī)的研究和制定工作，明確在市場經(jīng)濟條件下國家、政府、社會、市場、企業(yè)以及公民個人的角色、職責、權(quán)利和義務(wù)；三是盡快完善與行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法等相配套的法規(guī)體系的建設(shè)，建立富有效率的行政訴訟制度、行政復(fù)議制、行政處罰聽證制度、行政救濟制度等，使政府行政行為在法律的程序和軌道上有規(guī)則的運行?！?】5.政務(wù)信息公開,保證群眾的知情權(quán)和媒體的報道權(quán)。問責制實行的一個重要方面,是證媒體監(jiān)督的暢通無阻。根本解決信息公開的問題,有賴于制定全國統(tǒng)一的信息公開法,要求各級黨委政府除涉及國家安全必須保密的事項外,其他所有政務(wù)信息必須予以公開。當然,在全國法律出臺之前,作為一種過渡的辦法,不妨由地方各級黨委政府制定信息公開的規(guī)定?？傊?，官員問責制是改革開放后我國順應(yīng)現(xiàn)代國際形勢發(fā)展的一項行政體制改革措施,也是我國政府加強政治文明建設(shè)的重