北京污水資源化利用發(fā)展現(xiàn)狀與公共政策分析.doc

北京污水資源化利用發(fā)展現(xiàn)狀與公共政策分析馬東春 徐凌崴（1北京市水利科學研究所 2北京市發(fā)展和改革委員會）摘要 本文通過對北京地區(qū)污水資源化利用發(fā)展現(xiàn)狀的研究,從公共政策角度，深入探討在北京污水資源化利用中政府角色、推動污水資源化利用的目標與政策之間的關系，分析結果得出現(xiàn)有的污水資源化利用的公共政策中，沒有形成專門的體系，并缺少系統(tǒng)化的管理和實現(xiàn)能力的控制。建議加強污水資源化利用的法制法規(guī)建設，以實現(xiàn)推廣污水資源化利用的目標。關鍵詞 污水資源化 公共政策Abstract Through the study to the status of wastewater recycling, this article discusses the relationship between the governmental roles, the target of wastewater recycling, and the bylaws. The analyze shows that there is neither committed organism nor effective control system in the current public policies. The authors suggest strengthening the bylaws construction to promote wastewater recycling. 1前言水資源是基礎性自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟資源，是經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設的基本條件。北京市水資源總量為37.4億m3， 2003年北京人口超過1400萬人，人均水資源量不足300m3。據(jù)分析，北京目前水資源承載能力為1200萬人，現(xiàn)狀人口已超過水資源承載能力極限。預計2010年，經(jīng)過外流域調(diào)水及自身挖潛，水資源承載能力可達1600萬人。2040年北京人口將達到高峰，人均水資源還將進一步減少。各項統(tǒng)計表明，北京已屬重度缺水區(qū)，水資源供需矛盾日顯突出，水資源短缺已成為首都經(jīng)濟與社會發(fā)展的關鍵制約因素。緩解水資源供需矛盾的基本思路是在開發(fā)新水源的同時節(jié)約用水提高水資源的使用效率。污水資源化是最有效的開源方式，也是提高水資源使用效率的途徑，同時還能保護環(huán)境。2004年北京年污水量達13億立方米，是巨大的可利用資源。城市供水中大部分變?yōu)槲鬯廴玖谁h(huán)境，浪費了水資源。把城市污水收集起來，經(jīng)處理再生后回用到對水質(zhì)要求較低的用戶上，換出等量的自來水，回用1m3再生水相當于節(jié)約1m3自來水并減少1m3污水，既緩和城市水供需矛盾，又減輕城市排水系統(tǒng)的負擔。城市污水就近可得，便于收集，再生處理成本比海水淡化低廉，技術較成熟，建設投資比遠距離引水經(jīng)濟，西方國家的經(jīng)驗也證明污水資源化的污水資源化利用工程在技術上是可行的, 經(jīng)濟上是適宜的。2污水資源化利用的歷史及發(fā)展北京城市污水再生利用有較長時間的歷史，從污水灌溉、工業(yè)廢水廠內(nèi)處理回用到單棟建筑中水道系統(tǒng)，在污水再生回用方面進行了有益的實踐。50年代初期北京開始污水灌溉，最初在石景山區(qū)利用石景山鋼鐵廠的工業(yè)廢水進行灌溉，隨著市區(qū)污水管道和污水泵站的建設，污水灌溉面積不斷擴大，污水灌溉主要集中在位于市區(qū)下游的豐臺區(qū)、朝陽區(qū)、大興縣以及通州區(qū)。80年代開始再生水回用于城市建筑，主要是在單棟建筑內(nèi)實施小型再生水設施，處理建筑居民產(chǎn)生的污水或污染較小的洗滌水，用于沖廁和庭院綠化等市政雜用水。1987年市政府制定并頒布的北京市中水設施建設管理試行辦法規(guī)定，在全市范圍內(nèi)建筑面積2萬平方米以上的賓館、飯店和建筑面積3萬平方米以上的其他公共建筑需配套建設中水設施。2001年6月，市規(guī)委、建委、市政管委聯(lián)合發(fā)布的關于加強中水設施建設管理的通告確定，建筑面積在5萬平方米以上，或可回收水量大于150噸/日的居住和集中建筑區(qū)必須建設中水設施。80年代，北京市還規(guī)劃方莊小區(qū)建設第一個區(qū)域性污水再生回用系統(tǒng)。方莊小區(qū)是北京市建設的現(xiàn)代化居住小區(qū)，該小區(qū)配套建設了污水處理廠，處理規(guī)模為4萬立方米/日。原規(guī)劃將方莊小區(qū)的生活污水深度處理后一部分用于計劃修建的宋家莊熱電廠作為冷卻水，其余部分供給方莊小區(qū)作為綠化、沖廁等市政雜用水。由于種種原因，方莊污水再生回用工程未能按規(guī)劃實施，深度處理設施未安裝運行，再生水回用管道也未埋設。90年代開始，北京市區(qū)污水處理廠的建設進度加快，高碑店和酒仙橋污水處理廠相繼建成，市區(qū)污水處理廠總規(guī)模達到128萬立方米/日，為城市污水再生回用創(chuàng)造了良好條件。工廠內(nèi)部污水再生回用也在推廣，目前污水處理設施正常運行的202家工業(yè)企業(yè)中，有12家企業(yè)回用再生污水，回用水量為1萬立方米/日，年節(jié)約用水量約209萬立方米/日，主要回用于廠區(qū)內(nèi)部雜用水等。3污水資源化開發(fā)利用的基本情況3.1再生水利用設施概況截至2004年底，北京市區(qū)已建成污水處理廠8座，污水處理能力188萬立方米/日，污水處理率58。郊區(qū)建成污水處理廠14座，污水處理能力43萬立方米/日，污水處理率30。市區(qū)建成高碑店、酒仙橋、方莊、第六水廠4座再生水廠，建成再生水供水干線170公里，再生水回用能力達到25.5萬立方米/日。建成建筑中水設施300套，處理能力4萬立方米/日。3.2再生水利用量和水質(zhì)概況2004年，北京全年處理污水4.6億立方米，利用再生水2億立方米。其中，工業(yè)用再生水1億立方米，園林景觀及市政雜用再生水0.3億立方米，農(nóng)業(yè)灌溉用再生水0.7億立方米。市區(qū)4座再生水廠均在污水處理廠二級出水的基礎上進一步深度處理，出水水質(zhì)達到城市污水再生利用用水水質(zhì)標準各項指標中的最高值，滿足再生水利用的要求。3.3再生水主要用途北京市再生水主要用途按實際使用量大小依次為：農(nóng)業(yè)灌溉、工業(yè)冷卻水、景觀環(huán)境，以及綠地灌溉、道路沖灑、洗車、沖廁等市政雜用。4公共政策分析污水資源化利用是通過建設污水再生利用的基礎設施和政府制定規(guī)范經(jīng)濟管理和運轉方式的途徑來實現(xiàn)。污水回用的公共基礎設施建設具有公益性、社會性、超前性等特點，因此決定了城市基礎設施建設應以政府為主導，制定合理的政策，一方面調(diào)動社會資源投入到公共基礎設施項目中，加快發(fā)展；另一方面，對投資、管理等進行引導和規(guī)范。4.1污水回用基礎設施建設和管理體系中政府角色定位長期以來，水務基礎設施建設和管理過程中政府一直是水業(yè)建設、管理與服務的主角。以往的政府角色是在計劃經(jīng)濟體制的狀況下形成的。隨著水業(yè)市場化的力度不斷加大，政府定位也隨之調(diào)整。政府通過引導和規(guī)范污水回用的經(jīng)濟運作方式，提高污水資源化利用的發(fā)展速度，讓公眾在盡可能少量支付下得到優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務，實現(xiàn)公眾利益和社會利益，同時滿足環(huán)境保護的要求。在水業(yè)市場化的大環(huán)境下政府的三大基本職能依然是立法、司法和行政。政府的角色以及這些角色之間的動力機制構成了政府有效政體與有效治理的狀況?；谡穆毮?，政府關注的應該是公眾利益和社會利益，以及如何提高社會總體資源的運作效率和效益。4.2政策與目標政府推動污水資源化利用發(fā)展的目標是政府關于污水再生利用的“政策主張的先決條件”，亦即政府決策、主張及實施的前提，他決定了公共政策的性質(zhì)。污水資源化利用的政策目標在根本上符合可持續(xù)發(fā)展的基本原則，污水資源化既能滿足當代人的一部分用水需要，盡可能多的保存現(xiàn)有水資源，不危害后代人滿足其自身需要；既實現(xiàn)當代人類經(jīng)濟發(fā)展的目標，又保護人類賴以生存的自然資源，促進人與環(huán)境和諧地發(fā)展。污水資源化利用有利于經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。政府推動污水資源化利用的政策是指在各種備選的污水資源化利用公共政策中確定何種政策將最有效地實現(xiàn)既定目標的過程。4.3現(xiàn)有政策法規(guī)環(huán)境目前，國家和北京市出臺了一些與污水再生回用相關的法律規(guī)章和行業(yè)標準，對促進污水再生回用提供了有力的支撐和堅實的保障。國家發(fā)布的有關污水再生回用的法律法規(guī)共5部，中華人民共和國水法（全國人大，2002年）、中華人民共和國水污染防治法（全國人大，1996年）、水污染防治法實施細則（國務院，2000年）、城市節(jié)約用水管理規(guī)定（國務院，1998年）、城市中水設施管理暫行辦法（建設部，1995年）。其中明確規(guī)定：要減少污染，“加強城市污水集中處理，鼓勵使用再生水，提高污水再生利用率”；并對中水的用途、必須建設中水設施的建筑物進行了分類，規(guī)定了中水設施規(guī)劃建設單位資質(zhì)、責任，制定了利用中水水質(zhì)標準，相關管理方法及獎懲辦法。北京市發(fā)布的有關污水再生回用的法律法規(guī)共5部，北京市實施中華人民共和國水法辦法(市人大，2004年)、北京市實施中華人民共和國水污染防治法辦法（市人大，2002年）、北京市節(jié)約用水辦法（市政府，2005年）、北京市中水設施建設管理試行辦法（市政府，1987年）、關于加強中水設施建設管理的通告（市市政管委、規(guī)劃委、建委，2001）。其中規(guī)定了以下幾個方面：再生水專業(yè)規(guī)劃的編制和審批程序；城市污水集中處理設施和污水管網(wǎng)規(guī)劃、建設、運營以及污泥處理、水質(zhì)監(jiān)測、水質(zhì)標準要求等；節(jié)約用水，規(guī)定推廣使用再生水的一些具體措施，并明確違反規(guī)定的處罰措施；確定了配套建設中水設施的新建工程范圍，對建設費用出處、管道標識、審查驗收程序、水質(zhì)標準、管理及運行監(jiān)督等做出了規(guī)定，并制定了相應的獎懲措施；技術上的細化和補充，加大了對中水設施配套建設及驗收的監(jiān)察力度，制定了各有關部門的相關建后設施的管理、維護和保證安全的相關制約措施。國家標準化委員會還制定了相關標準：包括城市污水再生利用系列標準、建筑中水設計規(guī)范（GB 50336-2002）、污水再生利用工程設計規(guī)范(GB 50335-2002)。其中城市污水再生利用系列標準中6個單項標準2002年已出臺3個：城市污水再生利用 分類（GB/T 18919-2002）、城市污水再生利用 城市雜用水水質(zhì)(GB/T 18920-2002)、城市污水再生利用 景觀環(huán)境用水水質(zhì)(GB/T 18921-2002)，其余3個制定工作正在進行中。這些標準確定了城市污水再生利用的分類標準、城市雜用水水質(zhì)標準、景觀環(huán)境用水水質(zhì)標準、建筑中水水源分類、中水水質(zhì)及安全防護和監(jiān)測控制標準，對中水系統(tǒng)、處理工藝及設施以及中水處理站的建設要求做了相關分類和規(guī)定，主要內(nèi)容中還包括污水再生利用工程方案設計、污水再生利用系統(tǒng)、再生處理工藝與設計、安全措施和監(jiān)測控制等。4.4目標實現(xiàn)過程中的不足從目前污水再生回用的現(xiàn)狀看，還存在很多問題。在再生水的需求方面，可用再生水替代清潔水源的用戶不能便捷使用上再生水，再生水大量潛在用戶未得到充分挖掘。在再生水的供應方面，再生水生產(chǎn)企業(yè)的現(xiàn)有產(chǎn)量遠遠低于設計規(guī)模，再生水供應渠道不暢。受再生水利用經(jīng)濟和政策環(huán)境等方面的影響，一定程度上形成了“再生水叫好不叫座”的現(xiàn)象。目前存在的主要問題有：4.4.1再生水利用設施建設相對滯后。再生水利用設施和管網(wǎng)系統(tǒng)的建設缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和超前布局。以往進行道路市政管線建設時沒有考慮優(yōu)先鋪設再生水管道，一些道路下的管網(wǎng)空間已經(jīng)飽和，沒有預留再生水管線的鋪設位置。部分道路下雖然可安排再生水管網(wǎng)，但必須實施破路施工，建設難度較大。再生水廠站及配套管網(wǎng)建設滯后，不能滿足再生水用戶發(fā)展的需求，與城市基礎設施建設整體布局和發(fā)展速度不協(xié)調(diào)。4.4.2完整、系統(tǒng)的管理體系尚未建立。全市統(tǒng)一調(diào)配的再生水資源管理機制尚未建立，優(yōu)水優(yōu)用、分質(zhì)供水的機制沒有形成，再生水資源不能發(fā)揮出應有的社會效益。再生水設施生產(chǎn)運行、水量調(diào)配、水質(zhì)監(jiān)督等管理主體不明確，產(chǎn)權單位、管理單位、監(jiān)督部門責權不清，再生水的生產(chǎn)運行、管網(wǎng)維護、用水安全、用戶發(fā)展等方面存在弊端，生產(chǎn)企業(yè)缺少激勵，再生水利用發(fā)展缺乏動力。4.4.3設施建設融資環(huán)境欠佳。再生水利用設施建設不具備市場融資能力。政府對再生水的投融資缺乏引導，對再生水利用沒有明確的鼓勵政策和投資支持，設施建設融資平臺和投融資管理制度缺少政策支撐。建設資金的匱乏和融資渠道的有限，無法保證再生水利用設施及管網(wǎng)系統(tǒng)的迅速發(fā)展。4.4.4價格體系和收費機制仍未形成?！胺仲|(zhì)供水、分質(zhì)定價”的價格體系沒有形成，價格優(yōu)勢對再生水利用的推動作用沒有得到充分體現(xiàn)。再生水與自來水之間的差價，不能真正發(fā)揮激勵核算與調(diào)節(jié)抑制作用。部分用水單位由于財政全額撥付自來水水費，改用再生水的積極性不高。再生水利用設施的建設、運營沒有相應的利益保障和風險規(guī)避等，與價格配套的補償機制沒有建立。再生水收費體系沒有建立，再生水收費標準、收費方式不明確，收費機制不規(guī)范。再生水收費缺乏市場化運作的基礎，影響了再生水利用的發(fā)展。河道景觀環(huán)境補水、城市公共綠化用水、道路澆灑用水等公益性用再生水的費用負擔主體沒有解決。4.4.5政府、企業(yè)和用戶的利益分擔機制沒有建立。再生水成本控制機制沒有形成，再生水生產(chǎn)企業(yè)在成本控制管理方面缺乏主動性。政府的長期預算、企業(yè)的短期預算以及產(chǎn)品的成本監(jiān)控之間沒有明確統(tǒng)一的銜接，生產(chǎn)費用負擔主體不明確，再生水生產(chǎn)企業(yè)缺乏內(nèi)在驅動力。4.4.6再生水回用的安全性、重要性認識不足。污水再生利用的宣傳力度不夠。雖然再生水水質(zhì)達到國家標準要求，但因其源水是污水，人們在使用安全上仍存有疑慮。同時，樹立正確的水資源可持續(xù)發(fā)展觀，大力推進再生水利用解決我市水資源短缺問題的戰(zhàn)略思路還沒有被公眾廣泛認知。4.5法律法規(guī)體系有待完善對實現(xiàn)推廣污水回用的目標中的措施不力，有些直接是法律法規(guī)不完善導致的，有些則間接的反映了法律法規(guī)存在的不足。從目前的政策法規(guī)體系來看，關于污水資源化利用的體系并不完善和系統(tǒng)，對政策目標實現(xiàn)的支持程度不夠有力?，F(xiàn)有的法規(guī)、政策、標準、規(guī)劃不能滿足再生水利用發(fā)展的需要。再生水利用的配套法規(guī)不健全，促進再生水回用的相關政策不到位，再生水規(guī)劃、投資、建設、運營、管理等方面的法律法規(guī)欠缺。再生水開發(fā)利用的實施保障措施法律地位不明確。再生水利用的強制性措施監(jiān)管角色模糊，懲罰措施的執(zhí)行力不能體現(xiàn)。4.5.1缺少專門體系就法規(guī)體系而言，除了制定包括污水資源化利用條款在內(nèi)的水基本法規(guī)外，還應該制定出臺促進水資源循環(huán)利用、加強污水再生利用的專門法規(guī)。污水資源化利用是循環(huán)利用水資源的有力途徑，為加強污水再生利用，有必要出臺專門法規(guī)對污水再生利用進行規(guī)范管理。4.5.2缺少體系控制在污水資源化利用的法律法規(guī)體系中，我們發(fā)現(xiàn)，對于這個污水資源化利用的發(fā)展，缺