國內外再擔保風險分擔機制簡述.docx

國內外再擔保風險分擔機制簡述一、國外再擔保風險分擔機制中小企業(yè)信用擔保制度作為一種解決中小企業(yè)融資難而建立起來的信用制度，在國外已有幾十年的發(fā)展歷史。西方發(fā)達國家如美國、日本、韓國等建立信用擔保體系較早，運作較成熟，在機構組織、資本籌集和風險規(guī)避等方面有很多成功的經(jīng)驗。（一）運行模式美國、日本實行政府強制性再擔保制度，基金完全由政府財政出資或由政府直接操作，再擔保程序簡潔、運行高效，再擔保風險分擔比例、費率等設計合理。韓國實行政府誘導性信用再擔保制度，再擔保資金來源多樣化，有會員費、政府的預算撥款和金融機構的捐助款組成，中小企業(yè)信用再擔保職能多樣化，中小企業(yè)信用再擔保程序簡潔高效，權利義務設計清晰，再擔保風險分擔比例、費率設置合理。1.資金籌集。政府在財稅政策上的有力支持是各國擔保機構成功運作的基本保證。發(fā)達國家信用擔保資金主要來源于財政資金，其他來源為補充。美國中小企業(yè)信貸擔保計劃的資金主要由聯(lián)邦政府直接出資，每年國會從預算中撥款補貼，補貼的數(shù)額取決于補貼率，進而取決于小企業(yè)局收支的確定，且擔保體系的凈損失由政府財政補貼；日本中小企業(yè)金融公庫的實收資本完全由國家財政出資，其中，用于支撐再擔保業(yè)務的資本占比為65、融資業(yè)務占比為34、資產(chǎn)證券化支援業(yè)務占比為1，地方性信用擔保協(xié)會的資金由中小企業(yè)金融公庫、地方政府和金融機構捐助共同組成，實行多元化投入（孫昌興等，2011；陳麗華，2005）；韓國信用再擔保體系由韓國信用保證基金聯(lián)合會聯(lián)合16個地區(qū)信用保證基金會組成，信用擔保基金的總資本是由政府、金融機構出資并累計結轉利潤組成，來源于地區(qū)保證基金繳納的會員費、政府的財政撥款以及金融機構的捐助（李麗麗，2014）。美、日發(fā)達國家十分重視政府在再擔保制度演進中的作用，美國再擔保是由政府直接操作，日本的再擔保資金是由政府全額提供。韓國是發(fā)展中的發(fā)達國家，其再擔保資金是通過多方渠道籌集的。2.管理體制。美國實行權責制的中小企業(yè)信用擔保體系，以事前承諾作為保證的事后補償，一般對協(xié)作銀行采取授信管理，發(fā)生損失后由銀行向擔保機構申請補償。美國信用擔保體系以中小企業(yè)局為主要的擔保機構，集擔保與再擔保功能于一體，對各地分支機構實行統(tǒng)一領導和管理。聯(lián)邦政府根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策和相關法律制定小企業(yè)擔保貸款計劃，對基金的用途、貸款條件、擔保金額和費用，以及執(zhí)行機構的職責均作了具體規(guī)定。小企業(yè)局負責管理計劃執(zhí)行和完成情況，有權決定是否為貸款機構提供擔保，但不干預貸款決策過程。日本和韓國采用實收制的中小企業(yè)信用擔保體系，政府、擔保機構、銀行、企業(yè)之間的關系明確，以實有資金作為保證的事前保證，將擔保資金存入?yún)f(xié)作銀行，發(fā)生損失后由專門賬戶直接撥給銀行作為補償。韓國信用保證基金除總會外，在7個州設立區(qū)域業(yè)務促進部，下轄80個基金分會；日本的信用保證協(xié)會實行分級負責制，中央設信用保證協(xié)會和中小企業(yè)信用保險公庫，同時地方設信用保證協(xié)會，日本信用保證協(xié)會對擔保業(yè)務有調查權和決定權，內部設立理事和監(jiān)事執(zhí)行和監(jiān)督擔保計劃，信用金庫負責為地方信用保證協(xié)會提供再擔保，實行嚴格的審、保、償分離制度，形成了擔保與再擔保相結合的雙重擔保制度 （于中琴，2012）。由于美、日擁有完善的市場制度和充足的國家財政做后盾，美國和日本再擔保制度以市場化運作為主，；相比之下韓國的經(jīng)濟和市場的完善程度自然不能和美日媲美，因此，其再擔保制度以政府誘導為主。3.擔保結構。雖然財政資金是擔保資金的重要來源，但是政府部門一般并不直接負責信用擔保機構的運作，不干涉具體的擔保業(yè)務。美國中小企業(yè)信用擔保機構的擔保金額一般不超過貸款的75%-80%，日本中小企業(yè)擔保協(xié)會的擔保金額不超過貸款的70%-80%，韓國信用擔保基金的擔保金額不超過貸款的70%-80%。按照國際慣例，擔保機構的擔保倍率一般不超過18倍，日本的中小企業(yè)信用擔保的法定倍率可以達到60倍。相對而言，美國為50倍，韓國為20倍，其他多數(shù)發(fā)達國家擔保資金放大倍數(shù)一般在10倍左右（王麗珠，2009）。在美國，小企業(yè)信貸保證計劃由聯(lián)邦政府的代理機構小企業(yè)管理局負責執(zhí)行和管理，實行一級擔保，由中央擔保機構在各地設立分支機構。日本則實行以市場為主導的公開操作型擔保體系，由信用保證協(xié)會和信用保險公庫兩個相互關聯(lián)的子系統(tǒng)構成的二級擔保結構，政府管理部門加以監(jiān)控。擔保項目辦理過程中，程序性事務由貸款金融機構處理，日常管理由當?shù)匦庞帽ＷC協(xié)會落實，風險控制依托日本信用風險數(shù)據(jù)庫協(xié)會(CRD)管理。在日本的中小企業(yè)信用擔保中，沒有反擔保的業(yè)務占到總業(yè)務的60以上，就是由于通過完善的中小企業(yè)信用風險數(shù)據(jù)信息平臺，向金融機構和投資人提供可靠的信息。這兩種中小企業(yè)信用擔保結構均以中央政府的強大財力和國家信用為后盾，分散風險也為中小企業(yè)提供更大的資金支持（劉進等，2007）。4.風險規(guī)避。西方各國通過規(guī)范擔保業(yè)務流程，嚴格擔保審查程序，實行企業(yè)信用評級制度、運行監(jiān)測制度、代償及債務追償制度等加強風險管理，減少信息不對稱帶來的風險，從而有效控制擔保業(yè)務操作過程中的風險，均已形成了一套較為完善的規(guī)避和分散風險機制。如美、日、德、韓等國都建立了對中小企業(yè)和貸款銀行的信用評價制度，將信用等級的高低與能否提供擔保以及擔保金額的大小直接掛鉤。美國主要是通過規(guī)定擔保比例分散風險，中小企業(yè)局不承擔所有的風險，保費標準不完全確定，原則上對承保項目收取年承保額2作為擔保收費，但對每個具體的項目要通過談判來確定，給予業(yè)務人員一定的自主空間，以便根據(jù)項目的實際情況進行操作。負責再擔保業(yè)務的中小企業(yè)局不事先出資，只是事前出具保函，發(fā)生損失后再擔保機構根據(jù)承諾對銀行進行補償，資金由國會撥付。小企業(yè)管理局通過與商業(yè)銀行合作建立風險補償和風險共擔機制，使得眾多具有創(chuàng)新和發(fā)展?jié)摿Φ闹行∑髽I(yè)可以通過參與貸款擔保計劃，獲得商業(yè)銀行的貸款資金支持（張嶺等，2013）。貸款銀行根據(jù)政府要求必須分擔擔保貸款的風險，通常情況下，100萬美元以內的貸款，貸款銀行分擔比例不低于 25；10萬美元以內的小額貸款，貸款銀行分擔比例不低于20。此外，對申請擔保企業(yè)實行風險約束，實施反擔保，美國的信貸保證計劃要求主要股東和經(jīng)理人員提供個人財產(chǎn)抵押，以增加所有者和管理者的責任。日本為保障信用保證制度的正常運行，風險掌控依托日本信用風險數(shù)據(jù)庫協(xié)會(CRD)管理，信用擔保與再擔保體系通過CRD對受保企業(yè)的信用和存在的風險進行分析，從而進一步增強了中小企業(yè)服務的能力和效率。通過實行擔保再保險，信用保證協(xié)會向保險公庫繳納相當于保證費收入40%的保險費，當保證債務實際代償后，由保險公庫向保證協(xié)會支付代償額70%-80%的保險金，對于代償后最終回收的債權，信用保證協(xié)會將其中的70%-80%交還給信用保險公庫。對擔保金額在2000萬日元以上或擔保期限1年以上的，要求受保企業(yè)提供擔保品，實施反擔保。日本還通過建立風險準備金制度，以風險準備金彌補擔保資金和代償損失，包括擔保責任準備金、追償損失準備金和普通準備金，分別用于代償支出準備、彌補擔保呆賬損失和沖抵基金將來可能出現(xiàn)的虧損（張翔，2011）。韓國信用保證基金聯(lián)合會與地方信用保證基金建立再擔保關系，自動對全國各地信用擔保基金提供的擔保項目實施再擔保，并承擔連帶賠償責任，責任分擔比例為50-60，單筆再擔保的賠償額不超過 2億韓元(約20萬美元)。正常情況下，中小企業(yè)信用擔保業(yè)務如果出現(xiàn)貸款違約，信用保證基金將先行代償貸款金額的85，另外的15由貸款銀行分擔，信用保證基金聯(lián)合會給予信用保證基金貸款金額42.5的補償。韓國信用保證基金聯(lián)合會對地方信用保證基金收取再擔保費，基準費率為年0.8。由于地方信用保證基金收取受保企業(yè)的擔保費率是在年0.5-2的區(qū)間內浮動，實際執(zhí)行的再擔保費率也可以上下浮動。當利用信用擔保獲得銀行貸款的企業(yè)出現(xiàn)信用惡化時，信用擔保基金將通過一切司法手段進行資產(chǎn)保全，包括對資產(chǎn)進行臨時性扣押，然后對代償資金進行催收及追繳，或者通過法院處理抵押物。5.法律保障。健全的法制體系為中小企業(yè)信用擔保體系的正常運行提供了保障，各國普遍實行行業(yè)準入制度, 制定專門的法律來保障和規(guī)范擔保機構的市場行為。部分國家以單行法律法規(guī)形式加以規(guī)范，比如日本、韓國。美國、加拿大等國家在中小企業(yè)法中直接加以體現(xiàn)。美國中小企業(yè)法和中小企業(yè)投資法對信用擔保的對象、用途、擔保金額和保費標準等進行了明確規(guī)定，日本中小企業(yè)基本法、中小企業(yè)信用保證協(xié)會法、中小企業(yè)信用保險公庫法明確了中小企業(yè)信用保險公庫和擔保協(xié)會的職能和作用以及信用擔保的規(guī)則。健全的法律規(guī)范體現(xiàn)了發(fā)達國家對經(jīng)濟工作的慎重態(tài)度, 對于促進各國中小企業(yè)融資機構的規(guī)范發(fā)展, 提高其資產(chǎn)質量和經(jīng)營的安全性, 保證其健康平衡運作具有重要的意義。（二）產(chǎn)品線美國許多銀行紛紛加強與小企業(yè)局合作，向小企業(yè)發(fā)放貸款的同時還提供其他種類的金融服務，擔保業(yè)務品種較豐富，這有利于銀行其他業(yè)務的擴展，使小企業(yè)局可以用少量的擔保資金吸引大量銀行貸款支持小企業(yè)（劉孟飛，2013）。美國擔保業(yè)務主要包括保證擔保、誠信擔保、履約擔保、融資擔保等相關擔保，有 7(a)貸款項目、微型貸款擔保項目、CDC/504項目和小企業(yè)投資公司項目，美國中小企業(yè)信用擔保貸款項目的品種較多，長短期都有，最長可達 17年，滿足了中小企業(yè)各種各樣的資金需求。以美國市政債券擔保公司的擔保業(yè)務品種有20余種，主要擔保業(yè)務可分為公共金融擔保業(yè)務、結構金融擔保業(yè)務和國際擔保業(yè)務。公共金融擔保業(yè)務涉及的產(chǎn)品有一般債券、租賃和稅收，支持債券、醫(yī)療、公共設施、高等教育等擔保，結構金融擔保業(yè)務涉及的產(chǎn)品有抵押貸款證券化、住宅權益貸款證券化、汽車貸款證券化等擔保等（文學舟等，2011）。日本在20世紀90年代仿效美國經(jīng)驗，組建了第二板市場。二板市場的上市條件十分寬松，虧損但有發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)也可以上市。此后，日本OTC市場又引入特別規(guī)則的OTC 證券制度，為有潛力的、能為日本未來新經(jīng)濟做出貢獻的新公司提供融資方便。日本中小企業(yè)可以按最低利率在國家專業(yè)銀行或金融公司獲得貸款，可以多借款，也可以延長償還期限，對小型企業(yè)還實行無抵押貸款。提供無抵押貸款的義務由為中小企業(yè)籌資的民間社團承擔，民間社團的放款基金實際完全由國家預算中劃撥。同時，由中小企業(yè)金融公庫對新事業(yè)、新技術振興及地方中小企業(yè)活性化融資，實行利息補助，這主要由都到縣政府設有的利息補助制度來進行。現(xiàn)今,所采用的政策工具主要有:財政貼息、組建政策性金融機構（如中小企業(yè)金融公庫,使其代表企業(yè)發(fā)放政策性貸款）和中小企業(yè)信用擔保。由于財政貼息,政策效果不明顯,可操作性不強，政策性貸款對民間金融有擠出效應，與此形成對照的是,中小企業(yè)信用擔保利用率高,能夠調動政策與市場兩方面的積極作用,目前已經(jīng)在中小企業(yè)金融中扮演重要的角色。為緩解小企業(yè)的資金困難,擴大政策惠及面,日本還設立了小額擔保和特別小額擔保品種,并對這兩類品種給予適當傾斜,如無須提供反擔?；蜻B帶保證人。日本中央政府在轉移支付信用保證協(xié)會補助金時,往往對落后地區(qū)實行傾斜政策。另外,日本還針對特定地區(qū)的具體情況,如資源枯竭性地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉型,出臺一些制度保證品種,鼓勵當?shù)匕l(fā)展新興產(chǎn)業(yè)。雖然為滿足中小企業(yè)多樣化的擔保需求，設置了名目繁多(大約3000多種)的擔保品種，但為引導中小企業(yè)投向使其符合國家政策的要求，日本采取了信用保證與政策目標相結合的方法，分為制度擔保和普通擔保。（三）合作機構中小企業(yè)擔保機制的建立不是簡單的成立一個擔保機構，而是通過一系列的約束和管理，與銀行等商業(yè)合作機構互利共贏，實現(xiàn)風險的分散與規(guī)避。世界許多國家和地區(qū)的專業(yè)信用擔保機構都是政府為了實現(xiàn)特定的政策目的設立的，日本的中小企業(yè)信用保證協(xié)會和為之提供再保險配套服務的中小企業(yè)信用保險公庫、韓國的擔?；鸾M織、美國聯(lián)邦政府的小企業(yè)局等，都是為支持中小企業(yè)發(fā)展而設立的。發(fā)達國家的金融體系都比較成熟，都有一批專門為中小企業(yè)提供融資的地區(qū)性金融機構，這些金融機構積極參與中小企業(yè)信用擔保計劃，并與擔保機構建立了長期穩(wěn)定的關系（萬正曉等，2006）。美國商業(yè)性擔保機構可分為提供債券類證券擔保為主的擔保機構（如美國市政債券擔保公司、金融證券擔保公司等）和以合同擔保、商業(yè)擔保為主要業(yè)務的擔保機構（如馬里蘭州忠誠和保證擔保公司）。美國大部分銀行和非銀行金融機構參與了聯(lián)邦政府的中小企業(yè)信貸保證計劃。日本面向中小企業(yè)的民間金融機構主要包括地方銀行、第二地方銀行、信用金庫、信用組合、勞動金庫等，全國共有2000多家，占全部民間金融機構及其分支機構總數(shù)的40%以上，專門服務于中小企業(yè)的政府金融機構總共有幾十家，主要有國民金融庫、中小企業(yè)金融公庫和上工組合中央金庫3家（鄭才林，2009）。同時，日本的都市銀行、地方銀行、長期信用銀行、信托銀行、互助銀行和保險公司等都參與信用保證體系，中小企業(yè)擔保機構與商業(yè)銀行之間建立良好的協(xié)作關系，是保障擔保體系健康發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，也是擔保體系成功運作的經(jīng)驗之一。（李麗麗，2014）。韓國信用保證基金組織作為全國性信用保證機構，針對企業(yè)經(jīng)營業(yè)務中融資行為提供 10 種不同類別的信用擔保，其業(yè)務主要涉及銀行貸款、公司債券發(fā)行、稅費支付、商業(yè)票據(jù)等。地方信用保證基金為客戶提供涉及眾多領域的再擔保品種，其中包括與商品履約、市場流通、融資等相關的再擔保，還包括為非金融機構貸款、租金、商業(yè)匯票等提供擔保，為使基金組織發(fā)揮更大的作用，基金組織出資控股、合資組建投資公司和租賃公司，形成了有擔保、創(chuàng)業(yè)投資、投資基金、融資租賃等多種金融手段相配套、綜合服務于中小企業(yè)的綜合支持系統(tǒng)（李麗麗，2014）。韓國信用保證基金聯(lián)合會的服務范圍包括三個方面，一是向信用保證基金提供再擔保服務；二是開展擔保業(yè)務研發(fā)活動，促進信用調查評級與信用信息管理能力等技術水平的提升；三是開展擔保從業(yè)人員的業(yè)務培訓活動。同時，由于地方信用保證基金為客戶提供的擔保品種涉及間接融資、直接融資、非融資等眾多領域，并整合創(chuàng)業(yè)投資、融資租賃等金融手段，通過市場化的金融服務，形成以中小企業(yè)為主要服務對象的綜合支持系統(tǒng)，因而再擔保機構的服務范圍更加廣泛，滿足更多中小企業(yè)不同的資金和信用需求?？傊墒斓牡闹行∑髽I(yè)信用再擔保體制，良好的貸款擔保和風險分擔機制，公平的法律政策環(huán)境，完善的行政服務體系，順暢的風險投資機制是西方發(fā)達國家保障中小企業(yè)融資再擔保的有利條件（張玲等，2013）。二、國內再擔保風險分擔機制（一）發(fā)展現(xiàn)狀國內再擔保業(yè)務的開展始自于2008年，2008年11月，全國首家政府出資設立的省市級再擔保公司-北京中小企業(yè)信用再擔保有限責任公司在京成立。2009年2月，廣東省融資再擔保有限公司以粵財投資控股有限公司為依托，在廣東成立。擔保機構的組建包括新成立和重組兩種方式，組建層級主要是以?。ㄗ灾螀^(qū)）為單位的，組建方式偏向于重組。大多數(shù)省份都是按照規(guī)定組建省級擔保機構，利用省級擔保機構已有的信用資源和運作平臺，由它托管再擔?；穑闪ｉT的部門實施運作再擔保業(yè)務，還可以兼做普通擔保業(yè)務。這樣，既可以節(jié)約大量資金，又可以充分利用現(xiàn)有的資源（張翔，2011）。經(jīng)過幾年的發(fā)展，國內再擔保體系初步形成了政策性支持、市場化運作、公司化管理的運行模式。政策性導向體現(xiàn)在再擔保機構作為政府信用的延伸，通過合理適當?shù)臋C制作用實現(xiàn)擔保機構的信用放大與控制風險職能；市場化運作主要體現(xiàn)在再擔保機構將按照市場規(guī)則構建再擔保運營體系，開展再擔保業(yè)務；公司化管理體現(xiàn)在建立法人治理結構，形成內部經(jīng)營管理體制，實施激勵約束機制，自主經(jīng)營、自負盈虧，確保擔保風險的有效防范（馬國建等，2012）。資金來源上，再擔保機構主要是以政府出資為主，同時吸收其他機構、團體的捐助或資助共同形成（趙愛玲，2006）。如東北再擔?；I備組計劃中，首期30億元資本金將主要來自兩方面：一是國開行通過其軟貸款代持機構-吉林省投資公司向東北中小企業(yè)信用再擔保注入15億元，吉林省政府財政將為國開行軟貸款提供還款擔保，剩下的15億元將由市政府均攤，各出3億元。再如北京再擔保公司由北京市國資公司承擔政府出資人代表職責，北京市財政則將為其建立資本金補充和代償補償機制，使北京再擔保公司的資本金由原定的10億元擴大至15億元。中小企業(yè)信用再擔保機構是政策性擔保機構，要想再擔保機構可持續(xù)發(fā)展,持久地為政府的宏觀戰(zhàn)略服務，就必須建立再擔保資金的補償機制，政府需保證再擔保機構有長期穩(wěn)定的補充資金來源（秦默，2008）。國家財政補償?shù)木唧w做法包括：各級政府應從年度財政預算中列出專項資金，按定額補助和按擔保額補助方式對再擔保機構直接補償；通過減免稅等優(yōu)惠政策，以經(jīng)營性補償辦法補充風險準備金。其次，由政府制定相應的審核辦法和操作規(guī)則，確定量化的審核指標，對再擔保機構所申報的代償項目，要按照公開、公正、公平的原則進行審核的制度。還有，從財政預算中列支增加再擔保資金的規(guī)模，從而使再擔保機構在維持原有簡單再生產(chǎn)的基礎上實現(xiàn)擴大再生產(chǎn)，滿足融資擔保的需求。（二）再擔保體系的運行模式借鑒發(fā)達國家再擔保的成功經(jīng)驗，國內中小企業(yè)信用再擔保體系采取一體兩翼四層的目標模式（如圖1），主要表現(xiàn)在：縣、市級信用擔保機構為中小企業(yè)向合作銀行申請的貸款提供信用保證；省級再擔保機構開展一般再擔保和強制（自動）再擔保業(yè)務，對于市級互助性和商業(yè)性擔保機構開展一般再擔保業(yè)務，對于縣、市級政策性擔保機構開展強制（自動）再擔保業(yè)務；國家級再擔保公司針對省級再擔保機構開展強制（自動）再擔保業(yè)務與一般再擔保業(yè)務相結合的業(yè)務。同時，市級中小企業(yè)信用擔保機構可受市級中小企業(yè)信用擔保監(jiān)督管理部門的委托，對縣級中小企業(yè)信用擔保機構實施業(yè)務指導和監(jiān)督（唐明琴，2010）。圖1 中小企業(yè)信用再擔保體系（唐明琴，2010）2009年初，廣東省政府為應對金融危機成立的廣東省中小企業(yè)信用再擔保有限公司，開創(chuàng)了銀行、擔保、再擔保風險共擔機制。廣東推出擔保行業(yè)天使計劃，包括與廣東省內信用等級較高，經(jīng)營規(guī)范、業(yè)務規(guī)模較大的擔保機構建立合作關系，并以參股的形式加強合作強度和牢度。同時，對實力還相對較弱的擔保機構以聯(lián)保、分保等形式加以扶持。北京中小企業(yè)信用再擔保有限責任公司是全國首家由政府出資設立的完全再擔保職能的省市級再擔保公司，公司主要為中小企業(yè)信用擔保機構提供增信和分險服務，經(jīng)過3年左右的運作，使北京市擔保機構的平均放大倍數(shù)從此前的2.6倍增至5-8倍，在保余額由目前的400余億元達到1000億元。然而，北京再擔保公司這種完全由政府出資設立并管理的機構，給政府財政增加了較大的負擔，且不利于政企分開。上海市在開展擔保和再擔保業(yè)務的同時，將中小企業(yè)貸款擔保信用同納稅信用、財務會計信用及經(jīng)營者個人信用等有機的結合起來，建設了網(wǎng)絡化、規(guī)范化、資源共享的中小企業(yè)信用評價體系，以支持上海市再擔保體系的穩(wěn)定發(fā)展（龔國光，2005）。在風險控制上，再擔保公司的合作對象是擔保機構，擔保機構的對象是企業(yè)，即再擔保公司通過擔保公司實現(xiàn)業(yè)務運作，所以，再擔保機構的信用風險不僅來自擔保機構還來自于中小企業(yè)。廣東省融資再擔保有限公司在運作中發(fā)現(xiàn)，作為再擔保對象的部分民營擔保機構，由于民營資本的逐利性和道德風險的特定性，一旦把自有資金超比例地投入一些高風險行業(yè)，或挪用客戶的保證金進行一些所謂高收益的理財業(yè)務，就有可能導致代償項目過多，擔保風險過大，而再擔保機構尚未對納入再擔保體系的擔保機構實行統(tǒng)一和有效管理，設置有效的反擔保措施非常困難（何南，2013）。北京市建立了由中小企業(yè)融資相關政府部門和政策性金融機構代表組成的監(jiān)督管理委員會，重點對再擔保機構的資金運用、政策執(zhí)行、業(yè)務風險控制等進行指導、支持和監(jiān)督管理（吳桂英等，2007）。江蘇省在研究提高再擔保經(jīng)濟效益的措施時提出，建立和完善擔保風險規(guī)避機制和風險評估機制是從源頭上控制代償率最直接、最有效的方法（馬國建等，2011）。在監(jiān)管體制上，各省根據(jù)具體省情，出臺了不少扶持中小企業(yè)信用擔保體系法規(guī)。2010年3月8日，中國銀監(jiān)會等國家部委聯(lián)合發(fā)布了融資性擔保公司管理暫行辦法。暫行辦法規(guī)定了準入門濫、財務會計、擔保費、擔保責任余額、放大倍數(shù)、投資限制、關聯(lián)擔保禁止、準備金提取和業(yè)務聯(lián)系等。然而，再擔保體系在有些方面仍疏于監(jiān)管，如廣東擔保機構數(shù)量的統(tǒng)計口徑分為注冊擔保機構和開業(yè)擔保機構，而注冊擔保機構數(shù)量超過780家,納入備案登記的幵業(yè)擔保機構僅256家，即存在500多家擔保機構游離于備案登記管理制度之外。這些沒有得到管理和監(jiān)控的體制外擔保機構，極易誘發(fā)道德風險，進而影響了擔保機構的整體形象。雖然廣東省的融資性擔保機構名義上有六部委管理，但實際操作中，擔保機構的監(jiān)管是按照所擔保機構類型歸于各行業(yè)監(jiān)管部門的。如建設部負責管理住房置業(yè)擔保，農(nóng)業(yè)負責農(nóng)業(yè)擔保，勞動部負責小額信貸擔保，國家發(fā)改委負責中小企業(yè)擔保機構，財政部負責對擔保業(yè)的風險控制和損失補償進行研究，人民銀行負有維護金融體系穩(wěn)定的職能。這種多頭監(jiān)管架構容易使責、權、利的界限不清，造成重復監(jiān)管或監(jiān)管真空，不利于擔保市場的規(guī)范發(fā)展。（二）再擔保體系的產(chǎn)品線我國建立信用再擔保體系的這幾年中，各個省市經(jīng)過信用再擔保創(chuàng)新實踐，摸索出了北京、上海、深圳、安徽等多種信用再擔保模式，使信用再擔保體系在中小微企業(yè)信貸方面起到了增信、區(qū)分、規(guī)范乃至完善信用擔保體系的作用。在擔保業(yè)務規(guī)模不斷擴大的同時，擔保機構經(jīng)營的擔保品種也呈多樣化趨勢，目前全國開展的業(yè)務品種除了為企業(yè)提供貸款擔保等傳統(tǒng)產(chǎn)品，還有票據(jù)擔保、出口信用擔保、履約擔保等。廣東省融資再擔保有限公司借助其股東-廣東粵財投資控股有限公司的資源和渠道優(yōu)勢，以再擔保機構為平臺，探索對中小企業(yè)間接融資渠道與直接融資渠道的有機結合，擔保、信托、股權投資、資產(chǎn)管理、財務顧問、管理咨詢等組合應用，從而實現(xiàn)多種金融工具的協(xié)同功效，為實現(xiàn)擔保資金的可持續(xù)性開辟了一條發(fā)展路徑。廣東再擔保公司業(yè)務品種包括：一般再擔保、比例再擔保+聯(lián)保、分保、直保。其中，廣東再擔保與建行共同研發(fā)了新的融資產(chǎn)品-速保通，速保通是一種專門針對經(jīng)營情況良好、有一定的抵押物的中小企業(yè)，由擔保機構提供有效擔保、廣東擔保承擔固定比例再擔保的信貸新產(chǎn)品。此產(chǎn)品具有較好的延展性，可在業(yè)務條件成熟時，相對簡化審批流程，在一定金額下采取備案制，提高業(yè)務操作效率；也可在風險可控的前提下，適度放寬抵押率要求，拓寬產(chǎn)品適用的客戶群體范圍。北京中小企業(yè)信用再擔保有限責任公司向企業(yè)提供了銀行貸款擔保、銀行票據(jù)擔保、銀行融資租賃擔保、信托計劃擔保、債券擔保、履約保證擔保等產(chǎn)品。此外，為開拓中小企業(yè)融資渠道，公司在政府重點扶持領域，創(chuàng)新了中小企業(yè)信用擔保業(yè)務產(chǎn)品。如北京中小成長之星中小企業(yè)集合信托計劃是為支持北京地區(qū)中小企業(yè)發(fā)展而滾動發(fā)行的系列化信托產(chǎn)品，信托貸款企業(yè)可以獲得北京市經(jīng)信委按每年貸款額度2%的補貼。再如創(chuàng)業(yè)貸產(chǎn)品是為滿足創(chuàng)業(yè)園、孵化器，以及其他類型園區(qū)中的處于創(chuàng)業(yè)初期的科技、文化、節(jié)能減排類的小微企業(yè)客戶群體進行短期融資而推出的批發(fā)性創(chuàng)新業(yè)務產(chǎn)品。上海市再擔保有限公司也積極開展市場化多元化創(chuàng)新業(yè)務，如對金融產(chǎn)品的再擔保，包括保險產(chǎn)品、債券類產(chǎn)品、理財產(chǎn)品、信托產(chǎn)品等，以此實現(xiàn)穩(wěn)定可靠的現(xiàn)金收入。上海再擔保與各區(qū)縣財政和銀行等金融機構聯(lián)合推出了股權融資寶產(chǎn)品，此產(chǎn)品針對具有輕資產(chǎn)特征的科技型中小微企業(yè)，以股權質押擔保為主，由政府、銀行、擔保比例分擔風險，擔保費用合理補貼，是政、銀、企合作服務科技型中小微企業(yè)新路徑。（三）再擔保體系的合作機構 再擔保機構合作各方的關系主要包括三方面：即縣、市擔保機構與合作銀行之間的合作關系；縣、市擔保機構與上級擔保機構之間的合作關系；省級擔保機構與國家級擔保機構之間的關系（秦默，2008）。在我國，擔保機構和銀行簽訂的合作協(xié)議樣本由銀行單方面提供，擔保機構一般不能提出修改意見，對寬裕期限和利率優(yōu)惠等權益性內容基本沒有明確規(guī)定，銀行也一般不承擔擔保損失風險。單個擔保機構和強勢的銀行之間，如果沒有外力干預，短期內很難有平等的合作（孫永波，2005）。銀行體系為中小企業(yè)提供融資服務的意愿不足，由于中小企業(yè)貸款具有需要得急、頻率高、單項貸款金額少、風險大和成本高的特點，出于對安全性、流動性和盈利性的考慮，再加上在整個銀行業(yè)的經(jīng)營模式具有高同質性，目前我國的大多數(shù)銀行，包括中小銀行提供中小企業(yè)貸款的意愿不足，尤其是大銀行，更愿意為大中型企業(yè)提供融資。廣東再擔保公司主要根據(jù)評級結果對擔保機構選擇不同的合作模式。評級在AA-(含AA-)以上的擔保機構，主要以鎖定風險邊界及在授信額度內開展機構整體再擔保業(yè)務為主，輔以產(chǎn)品再擔保；評級在BBB（含BBB）至AA-之間的擔保機構，主要開展風險質量較好的單一銀行或單一擔保業(yè)務品種的機構再擔保以及產(chǎn)品再擔保兩類合作模式；評級BBB以下的擔保機構，主要采用產(chǎn)品再擔保、項目再擔保的合作模式。北京再擔保公司已與在京六家銀行簽訂了戰(zhàn)略合作協(xié)議,在防范金融風險前提下共同推動中小企業(yè)擔保貸款規(guī)模的擴大；與本市三家重點擔保機構簽訂再擔保合作協(xié)議,為擔保機構提供分險增信服務；與北京中關村科技擔保有限公司簽訂中關村高新技術中小企業(yè)集合債券再擔保協(xié)議，為園區(qū)高新技術企業(yè)發(fā)行集合債券提供再擔保支持?？偟膩碚f，與擁有成熟擔保體系的發(fā)達國家如日本、韓國等國相比，我國擔保體系目前發(fā)揮的作用還很有限，在我國現(xiàn)有的擔保體系中，各擔保機構合作較少，風險集中在各擔保機構內部，擔保機構資金有限，因此信用普遍不高，和銀行等金融機構不能平等對話,擔保機構很難與銀行簽訂高比例放大倍數(shù)的合作協(xié)議，限制了擔保機構