農(nóng)村合作基金會.docx

溫鐵軍：農(nóng)村合作基金會的興衰史由于農(nóng)村合作基金會出現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)不清晰、管理不善、政府過多干預(yù)、缺少有效監(jiān)管、出現(xiàn)大面積的兌付風(fēng)險等問題,1999年1月,全國2.1萬個鄉(xiāng)級和2.4萬個村級農(nóng)村合作基金會,全部被取締,結(jié)束了農(nóng)村合作基金會在中國10年左右的存在歷史。以史為鑒,在我們倡導(dǎo)大膽扶持農(nóng)村資金互助組織發(fā)展的今天,我們刊發(fā)著名三農(nóng)問題專家溫鐵軍這篇文章,以便讓讀者對農(nóng)村資金互助組織有更為深刻的了解。由于上個世紀(jì)90年代中期國家放開了證券、期貨、房地產(chǎn)等三個投機性較強的經(jīng)濟領(lǐng)域，而同時期全國范圍資金高度稀缺導(dǎo)致市場利率偏高。農(nóng)村合作基金會(主要是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級以上)也發(fā)生了與其他金融機構(gòu)相類似、但卻并不更嚴(yán)重的問題。于是，就在它發(fā)展到最高峰的1997年，上級做出了清理整頓、關(guān)閉合并農(nóng)村合作基金會的決定。隨后的19981999年，盡管問題主要出在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級，但村級基金會也同樣落得被關(guān)閉的結(jié)局。整頓和關(guān)閉農(nóng)村合作基金會的決定在中央統(tǒng)一部署下很快得到了落實。同時也造成新的問題：一方面在行政性關(guān)閉基金會突然中斷信用活動、必然造成大規(guī)模呆壞賬的情況下，并沒有安排上級風(fēng)險準(zhǔn)備金，而各地盡管向中央舉債也根本無法滿足上千億兌付需要；因此引發(fā)基層鄉(xiāng)村政府組織大量負(fù)債，最終都轉(zhuǎn)化為農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負(fù)擔(dān)，這實際上已經(jīng)類似于部分地方政府信用破產(chǎn)。另一方面農(nóng)村資金凈流出的問題更加嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)資金要素因此極度稀缺，基層的民間借貸和高利貸重新大面積發(fā)生。農(nóng)村合作基金會的產(chǎn)生和發(fā)展，絕不是偶然的經(jīng)濟現(xiàn)象(一)人民公社改制過程中數(shù)以千億的集體資產(chǎn)流失，各地于是按照中央要求對集體資產(chǎn)清理。通過建立基金會來實行“清財收欠，以欠轉(zhuǎn)貸”，并且，由于當(dāng)時中央政策的肯定甚至鼓勵，在市場化程度不斷提高的條件下，農(nóng)村資金融通形式的多樣化和融通規(guī)模的逐步擴大也是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。從1984年到1992年，中央連續(xù)對合作基金會表示政策支持，有效地減弱了來自正規(guī)金融組織出于維護壟斷利益和防止競爭而制造的巨大阻力，為農(nóng)村合作基金會的發(fā)展創(chuàng)造了必不可少的政策環(huán)境。(二)隨著以家庭承包制為主要內(nèi)容的中國農(nóng)村改革的不斷推進，農(nóng)村經(jīng)濟迅速發(fā)展，農(nóng)民收入提高，農(nóng)村的商品、貨幣關(guān)系得到強化。百萬農(nóng)村社區(qū)集體和兩億多農(nóng)戶家庭變?yōu)檗r(nóng)村中最基本的財產(chǎn)主體和生產(chǎn)核算單位。迫于就業(yè)壓力，大批農(nóng)民轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，更多農(nóng)戶從事兼業(yè)生產(chǎn)，因此農(nóng)村有著強烈投資需求，出現(xiàn)了多元化的民間信用主體，對農(nóng)村金融體制改革產(chǎn)生了壓力，要求有相應(yīng)的靈活的資金融通機制和建立相應(yīng)的金融機構(gòu)。因此，農(nóng)村改革的市場化進程，是農(nóng)村合作基金會發(fā)展的前提。(三)改革后農(nóng)民收入水平較大幅度提高，特別是農(nóng)民人均現(xiàn)金收入的增長，農(nóng)村內(nèi)部蘊藏的金融資源總量的迅速擴張。例如，1988年全國農(nóng)民人均純收入達(dá)到544.9元，比1980年的191.3元凈增353.6元。但進入80年代后期，由于城市受經(jīng)濟蕭條影響需求下降導(dǎo)致農(nóng)業(yè)徘徊不前，比較效益相對下降，這在很大程度上抑制了農(nóng)民的投資意愿。因此，對絕大多數(shù)以農(nóng)業(yè)為主而其他投資渠道極為狹窄的一般農(nóng)戶來說，希望為自己手中有限的閑置資金找到一個既安全又能夠帶來更多收益的機會。這一時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個體私營經(jīng)濟的發(fā)展對資金的需求增長。盡管農(nóng)村內(nèi)部的資金供給與需求同時增長，但國家壟斷的金融體制不可能適應(yīng)這種供需增長的形勢，于是就有了農(nóng)村合作基金會的普遍發(fā)展。(四)以農(nóng)業(yè)銀行為主體的農(nóng)村金融體系(包括農(nóng)村信用社)，長期保持著壟斷和封閉的運行方式，其主要職能是從農(nóng)村吸收資金向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，而對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的資金支持不足。進入八十年代，在農(nóng)戶成為基本生產(chǎn)經(jīng)營單位后，農(nóng)村信用社由過去主要面對數(shù)量較少的集體經(jīng)濟組織，轉(zhuǎn)為面對數(shù)量眾多的農(nóng)戶和其他經(jīng)濟主體。雖然進行了國家金融體制的市場化改革，但越市場化越不適應(yīng)小農(nóng)經(jīng)濟的分散需求。一方面，國家不能打破國有銀行的壟斷地位，也不能根本改變我國金融領(lǐng)域單一的所有制。另一方面，農(nóng)行和信用社系統(tǒng)不僅受到國家信貸規(guī)模和結(jié)構(gòu)的嚴(yán)格控制，而且曾經(jīng)因大量資金沉淀于農(nóng)產(chǎn)品收購，呆賬、壞賬比例較高，這就一度導(dǎo)致信用過度膨脹；加上其經(jīng)營僵化，難以適應(yīng)和滿足農(nóng)村改革與市場經(jīng)濟發(fā)展對金融的多元化需求。這些情況都為農(nóng)村合作基金會的產(chǎn)生和發(fā)展留下了較大的體制空間?；鶎愚r(nóng)村合作基金會誕生的主要內(nèi)在動因上述四方面背景性因素的動態(tài)變化，只是為農(nóng)村合作基金會的產(chǎn)生和發(fā)展提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)和創(chuàng)造了外部條件，而最初的直接的動因則是為了強化農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，保障農(nóng)村集體資產(chǎn)的安全和增值。(一)重建集體積累機制，盤活用好集體資金。這是一些地區(qū)萌發(fā)農(nóng)村合作基金會的最原始動因。在改變“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的人民公社體制時，由于沒有及時建立與村集體和農(nóng)戶兩級產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的農(nóng)村積累和管理機制，使公社化時期留下的集體積累嚴(yán)重流失：第一，在原有集體財產(chǎn)的處理過程中，不少地方出現(xiàn)毀壞、貪污、浪費現(xiàn)象。據(jù)估算，全國下放到戶的財產(chǎn)約貶值40%，而且有相當(dāng)部分折價款、社員個人或外單位的欠款沒有收回。據(jù)1987年清財后對26個省、市、區(qū)的不完全統(tǒng)計，有30萬村社干部貪污、盜竊集體財產(chǎn)，貪污挪用金額達(dá)11.7億元。第二，由于一些地方集體資金管理混亂，使用不當(dāng)，不斷出現(xiàn)“前清后亂”、“邊清邊欠”的現(xiàn)象，使集體資金大量流失的情況進一步惡化。一些地方鄉(xiāng)村干部行政干預(yù)，盲目上項目，造成農(nóng)村集體資金投向分散、混亂，資金周轉(zhuǎn)呆滯。種種情況引起了農(nóng)民的強烈不滿，拒交承包款和集體提留的現(xiàn)象時有發(fā)生，激化了農(nóng)村干群矛盾，影響了基層安定團結(jié)。第三，農(nóng)村集體的大量積累資金存在信用社長期不用，但是當(dāng)農(nóng)民生產(chǎn)資金短缺時，他們又得以較高的利息向農(nóng)行和信用社貸款，而且還經(jīng)常貸不到。農(nóng)民對此意見很大。面對上述問題，一些地方在清理整頓村級集體財務(wù)的基礎(chǔ)上，把集體資金折股到戶建立合作基金會，進而推行“村有鄉(xiāng)管”制度，在鄉(xiāng)村內(nèi)部開展資金融通活動。也有些地方把“以欠轉(zhuǎn)貸”與合作基金會業(yè)務(wù)結(jié)合起來，促進了農(nóng)村集體回收欠款。農(nóng)村合作基金會的建立和運行，對集體資金起到了管好用活的作用，既制止了集體資金的損失浪費，又實現(xiàn)了集體積累的保本增值。(二)尋求新的農(nóng)業(yè)投入保障機制。在農(nóng)村改革過程中，家庭承包制的推行和農(nóng)副產(chǎn)品收購價格的提高，引起了城市和鄉(xiāng)村、中央和地方利益關(guān)系的調(diào)整；而財政包干和投資體制的改革，客觀上又造成了農(nóng)業(yè)投入比例過低，并因而產(chǎn)生了傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)農(nóng)民收入下降、地方政府財政負(fù)擔(dān)加重、棄耕撂荒普遍發(fā)生、農(nóng)業(yè)發(fā)展乏力等綜合性問題。在市場化進程中，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長、風(fēng)險大、比較利益低下，社會資金很難向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移。因此，如果不按產(chǎn)業(yè)政策進行宏觀調(diào)控，農(nóng)業(yè)的生存與發(fā)展將失去保障。但是，中國改革的現(xiàn)實情況使得對農(nóng)業(yè)進行產(chǎn)業(yè)政策層面上的宏觀調(diào)控比較困難。這主要表現(xiàn)在以下三個方面：第一，財政改為“包干”制，是在“利改稅”造成部門利益分野之后，政府內(nèi)部解決利益主體差別化矛盾的表現(xiàn)。財政包干通過劃分中央與地方的財政收支指標(biāo)，來明確二者的利益關(guān)系，但是并沒有明確二者對弱質(zhì)農(nóng)業(yè)予以保障的職責(zé)。更何況在我國基本完成了工業(yè)資本的原始積累后，工業(yè)占國民經(jīng)濟的比重成倍地高于農(nóng)業(yè)，因而政府財政非農(nóng)化有著不可忽視的利益背景。自從“利改稅”和“財政包干”之后，農(nóng)業(yè)投入占財政支出的比例大幅度下降，長期在歷史最低比例上徘徊。第二，農(nóng)村集體積累能力減弱，對農(nóng)業(yè)的投入減少。據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)村集體提留占純收入的比重由1978年的16.7%降到1988年的10.2%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支農(nóng)資金也由19791983年5年的154億元降到19841988年的55億元。而對農(nóng)民來說，由于農(nóng)業(yè)風(fēng)險較大，加之比較利益低下，獲得15年或30年農(nóng)地承包權(quán)并不意味著增加投入，實際上農(nóng)戶投資行為已經(jīng)趨于非農(nóng)化。第三，為農(nóng)村金融主體的農(nóng)行和信用社，長期以來一直是農(nóng)村貨幣資本流出農(nóng)業(yè)的主要渠道，流出量隨著農(nóng)民收入提高、存款增加而增加。尤其值得注意的利益矛盾是，80年代中期以來財政連年赤字，農(nóng)產(chǎn)品購銷補貼的包袱逐年被甩給流通部門，而流通部門又通過虧損掛賬的形式把負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)行。這就造成了農(nóng)行逾期貸款過多。如我們1992年蹲點調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)大省安徽農(nóng)行不正常資金占其貸款余額的38%，因此導(dǎo)致銀行信用過度膨脹。1992年以后，農(nóng)村金融機構(gòu)既然以“市場化改革”為目標(biāo)，必然追逐資金利潤率，也越來越傾向于按比較利益和風(fēng)險回避原則，逐步避開成本高、利益低、風(fēng)險大的農(nóng)業(yè)。這樣一來，即使中央政策本身有著良好的愿望，要求增加農(nóng)業(yè)投入，但是現(xiàn)有的行社體制及其自身存在的問題也使得政策缺乏可操作性?？傊?，國家宏觀調(diào)控的困難，使得在客觀上需要一個新的農(nóng)業(yè)投入保障機制來增加對農(nóng)業(yè)的資金投入。(三)彌補行社的信貸“真空”，抑制民間高利貸。農(nóng)村恢復(fù)戶營經(jīng)濟之后，農(nóng)行信用社仍然以集體為單位建立銀行賬戶，一直不把農(nóng)戶作為信貸對象。此外，受國家信貸規(guī)模和結(jié)構(gòu)的嚴(yán)格控制，農(nóng)業(yè)銀行和信用社事實上無法滿足2億多農(nóng)戶及各種農(nóng)村經(jīng)濟主體千變?nèi)f化的小額貸款業(yè)務(wù)。無法在農(nóng)行信用社取得貸款的農(nóng)村各類經(jīng)濟主體只能私自借貸，民間金融市場和高利貸一直客觀存在，這造成了農(nóng)村金融秩序的某種混亂，個別地方“抬會”、“搖會”垮臺甚至危及安定團結(jié)。而建立在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的合作基金會，一方面填補了基層農(nóng)村金融體制斷層，其業(yè)務(wù)主要面向小農(nóng)戶從事行社業(yè)務(wù)不經(jīng)濟的小額信貸服務(wù)，能夠以靈活的金融活動來彌補行社之不足。另一方面，從近些年的實踐經(jīng)驗看，只有在那些農(nóng)村合作基金會發(fā)展較好的地方，高利貸才得以被抑制。地方政府和農(nóng)業(yè)行政主管部門左右了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級農(nóng)村合作基金會的發(fā)展上個世紀(jì)八十年代中后期以后，各級地方政府面臨兩方面新的情況：一是國家對財政體制進行了重大調(diào)整，改變了傳統(tǒng)的財政統(tǒng)收統(tǒng)支方式，實行多種形式的財政分級包干體制，結(jié)果令地方政府支配自有財力的權(quán)限擴大，通過增大投資強化自身財政實力的內(nèi)在沖動強烈；二是在銀行企業(yè)化改革逐步推行的過程中，地方政府對農(nóng)村正規(guī)金融組織的運行過程的影響力不斷減弱，對區(qū)域內(nèi)部資金的外流和農(nóng)業(yè)資金的非農(nóng)化缺乏調(diào)控能力。因此，在資金供需缺口日趨拉大的條件下，地方政府對建立與自身關(guān)系更為密切的區(qū)域性非銀行金融組織表現(xiàn)出極大的熱情，希望通過有效的融資活動增強對農(nóng)村金融資源的控制力，緩解本地區(qū)的資金短缺。在中國，農(nóng)業(yè)行政管理部門是一個體系完整、上下貫通的組織系統(tǒng)，負(fù)責(zé)對農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理活動進行政策指導(dǎo)和事業(yè)服務(wù)，負(fù)有監(jiān)管農(nóng)村集體財務(wù)、保障農(nóng)村集體資金安全的基本職責(zé)。長期以來，擔(dān)負(fù)清理整頓農(nóng)村財務(wù)的繁重任務(wù)，耗費了大量的人力物力。他們主要依靠行政手段，用運動式的清理方式，注定了無法走出“前清后亂”、“越清越亂”的怪圈。因此探索新的集體資產(chǎn)管理辦法，以建立制度規(guī)范的方式防止集體資金流失，是農(nóng)業(yè)行政管理部門自上而下的強烈愿望。不能忽視的是，在地方財政拮據(jù)條件下，主要依靠財政資金供養(yǎng)的農(nóng)業(yè)行政管理隊伍大多處于“有錢養(yǎng)兵，無錢打仗”的窘境中，工作條件差、收入水平低的情況極為普遍。盡管付出了很大努力監(jiān)管數(shù)量可觀的農(nóng)村新、老資金積累，但其自身卻始終無法從中獲得直接或間接的受益，只有管理權(quán)而沒有獲益權(quán)。因此，農(nóng)村特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政管理部門對把集體資金從“死錢變活錢”，在融通中實現(xiàn)資金增值，并從中得到管理收益有著濃厚的興趣和極高的熱情。 農(nóng)村合作基金會，是社區(qū)內(nèi)為農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村服務(wù)的資金互助組織，不是金融機構(gòu)。 徽標(biāo)農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)制定有關(guān)的政策法規(guī)，指導(dǎo)農(nóng)村合作基金會的管理和發(fā)展。地方農(nóng)業(yè)行政部門