《非上市公眾公司監(jiān)督管理辦法(征求意見稿)》起草說明.doc

非上市公眾公司監(jiān)督管理辦法（征求意見稿）起草說明 為貫徹落實(shí)“十二五”規(guī)劃和全國金融工作會議的決策部署，加大對中小企業(yè)等薄弱領(lǐng)域的金融支持，深化資本市場服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的功能，加強(qiáng)對暫不具備公開發(fā)行上市條件的成長型、創(chuàng)新型中小企業(yè)和小微企業(yè)的服務(wù)，為民間資本創(chuàng)造更有利的投資環(huán)境，根據(jù)公司法、證券法及相關(guān)法律法規(guī)，證監(jiān)會起草了非上市公眾公司監(jiān)督管理辦法（以下簡稱監(jiān)管辦法）?，F(xiàn)說明如下： 一、非上市公眾公司監(jiān)管的必要性（一）建立非上市公眾公司監(jiān)管制度是實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要股份公司是宏觀經(jīng)濟(jì)的重要微觀主體，其發(fā)展需要資本市場的服務(wù)與支持。去年12月召開的金融工作會議要求，“金融行業(yè)要大力提升服務(wù)功能，擴(kuò)大服務(wù)覆蓋面。重點(diǎn)支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)和自主創(chuàng)新，特別要加快解決農(nóng)村金融服務(wù)不足、小型微型企業(yè)融資難問題”。交易所市場由于其限定性，不能覆蓋絕大多數(shù)中小企業(yè)、三農(nóng)企業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)和小微企業(yè)。建立非上市公眾公司監(jiān)管制度，全面而有層次地支持上述企業(yè)股本融資、股份轉(zhuǎn)讓、公司重組等活動，可以促進(jìn)企業(yè)穩(wěn)步成長，服務(wù)于加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。（二）監(jiān)管非上市公眾公司符合國際慣例 在境外成熟市場上，不僅要對股份公司的證券發(fā)行行為進(jìn)行監(jiān)管，還根據(jù)股份公司是否涉及公眾利益將其劃分為公眾公司和非公眾公司。對不在交易所上市的公眾公司，因其涉及公眾投資者，也建立了相應(yīng)的監(jiān)管制度，包括準(zhǔn)入管理、持續(xù)信息披露與公司治理等，將其納入證券市場統(tǒng)一監(jiān)管體系，規(guī)范其股份轉(zhuǎn)讓與融資等活動，保護(hù)公眾投資者的權(quán)益，防范風(fēng)險(xiǎn)。（三）非上市公眾公司監(jiān)管的法律依據(jù)2006年修訂的證券法擴(kuò)大了股份公司納入證券市場統(tǒng)一監(jiān)管的范圍，將公開發(fā)行不上市的公司納入證監(jiān)會監(jiān)管，從而劃出了一條股份有限公司觸及公眾利益的紅線。根據(jù)這一立法精神，國務(wù)院辦公廳關(guān)于打擊非法發(fā)行股票和非法經(jīng)營證券業(yè)務(wù)有關(guān)問題的通知（國辦發(fā)200699號）明確提出了非上市公眾公司的概念，要求證監(jiān)會將非上市公眾公司監(jiān)管納入法制軌道。因此，監(jiān)管辦法是非上市公眾公司監(jiān)管的基礎(chǔ)性文件，也是推進(jìn)場外市場建設(shè)的重要規(guī)章之一。 二、起草監(jiān)管辦法的指導(dǎo)思想和原則 監(jiān)管辦法制定的指導(dǎo)思想是，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，不斷完善資本市場多層次、多渠道服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的體制機(jī)制，積極拓展資本市場的覆蓋面和包容能力，支持知識和技術(shù)創(chuàng)新型企業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)、小型微型企業(yè)的股本融資、股份轉(zhuǎn)讓、公司重組等活動，促進(jìn)中小企業(yè)穩(wěn)步成長，為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展做出更大貢獻(xiàn)。非上市公眾公司監(jiān)管是一個嶄新的領(lǐng)域，此類公司具有數(shù)量多、規(guī)模小、經(jīng)營不確定等特點(diǎn)，監(jiān)管制度的設(shè)計(jì)，既要保證其具有一定的透明度、規(guī)范性和組織性，也要建立相應(yīng)的投資者權(quán)益保護(hù)機(jī)制，維護(hù)“三公”原則。在監(jiān)管理念上，一是強(qiáng)化信息披露，建立統(tǒng)一的信息披露規(guī)范要求，保證投資者的知情權(quán)，使其能夠及時、準(zhǔn)確地獲取投資信息；二是強(qiáng)化公司治理和規(guī)范運(yùn)作，引導(dǎo)并推動公司在法律法規(guī)框架下健全公司治理機(jī)制，依法實(shí)行“自治”，保護(hù)投資者的合法權(quán)益。監(jiān)管制度安排主要遵循以下原則：一是放松行政管制，簡化許可程序。按照證券法的要求，公開發(fā)行股票應(yīng)經(jīng)中國證監(jiān)會核準(zhǔn)，并沒有對公開發(fā)行并上市和公開發(fā)行不上市進(jìn)行區(qū)分。證監(jiān)會本著“簡化行政許可、放松管制”的理念，對非上市公眾公司準(zhǔn)入采取簡易核準(zhǔn)，在準(zhǔn)入條件和準(zhǔn)入程序上與公開發(fā)行并上市相比有較大的差異。一方面，在準(zhǔn)入條件上，不設(shè)財(cái)務(wù)指標(biāo)，重點(diǎn)要求公司主營業(yè)務(wù)明確，治理機(jī)制健全，提高信息披露質(zhì)量，按照信息披露規(guī)則真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、及時地披露相關(guān)信息。另一方面，在準(zhǔn)入程序上，不設(shè)類似發(fā)審委組織，也不實(shí)行保薦制，核準(zhǔn)程序大大簡化。二是強(qiáng)化公司自治，發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)作用。制定非上市公眾公司章程指引，強(qiáng)化公司依法自治。加大中介機(jī)構(gòu)責(zé)任，充分發(fā)揮證券公司、會計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等證券服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用。對不盡職或參與造假的證券公司和證券服務(wù)機(jī)構(gòu)采取嚴(yán)格的監(jiān)管措施。 三是嚴(yán)格防范風(fēng)險(xiǎn)。建立定向發(fā)行制度，禁止向一般社會公眾發(fā)行股票。建立投資者適當(dāng)性制度，要求參與者具備相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知和承受能力，進(jìn)一步強(qiáng)化投資者“風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)、買者自負(fù)”的理念，切實(shí)降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。 四是實(shí)行分層管理。相對于上市公司，非上市公眾公司是一個比較復(fù)雜的群體，其來源不同、公眾化程度不同，成為非上市公眾公司的動因也不同。因此，為兼顧監(jiān)管的包容性和有效性，對其實(shí)行分層次的富有彈性的監(jiān)管安排。對公開轉(zhuǎn)讓和定向轉(zhuǎn)讓的公司，在準(zhǔn)入條件、許可程序和信息披露要求上適用不同的標(biāo)準(zhǔn)。五是明確監(jiān)管邊界，構(gòu)建綜合監(jiān)管體系。監(jiān)管部門主要負(fù)責(zé)制定信息披露、公司治理等規(guī)則并監(jiān)督執(zhí)行，建立與地方政府的監(jiān)管協(xié)作。同時，探索建立多元化的證券糾紛解決機(jī)制，引導(dǎo)市場參與各方通過法律途徑解決有關(guān)矛盾和糾紛。 三、監(jiān)管辦法的主要內(nèi)容監(jiān)管辦法共有八章五十八條，具體包括總則、公司治理、信息披露、股票轉(zhuǎn)讓、定向發(fā)行、監(jiān)督管理、法律責(zé)任和附則。主要內(nèi)容如下：（一）非上市公眾公司的范圍與總體要求非上市公眾公司是指有下列情形之一且其股票不在證券交易所上市交易的股份有限公司：一是股票向特定對象發(fā)行或者轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致股東累計(jì)超過200人的公司；二是股票以公開方式向社會公眾公開轉(zhuǎn)讓的公司。非上市公眾公司股票應(yīng)當(dāng)在中國證券登記結(jié)算公司辦理集中登記存管，股票公開轉(zhuǎn)讓應(yīng)在依法設(shè)立的證券交易場所進(jìn)行，從根本上防范非法發(fā)行和轉(zhuǎn)讓股票等現(xiàn)象。（二）公司治理針對非上市公眾公司特點(diǎn)，要在適度監(jiān)管的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)并推動公司在公司法、證券法等法律法規(guī)框架下健全治理機(jī)制，依法實(shí)行“自治”，公司的經(jīng)營管理，包括風(fēng)險(xiǎn)控制、經(jīng)營活動、糾紛解決等行為依照相關(guān)法律和公司章程進(jìn)行。 具體措施上，一是兼顧非上市公眾公司特點(diǎn)和監(jiān)管實(shí)際需要，對非上市公眾公司治理作出原則性規(guī)定，并將通過制定非上市公眾公司章程指引，規(guī)定公司章程必備條款，引導(dǎo)其健全公司治理機(jī)制。二是突出保護(hù)股東的合法權(quán)益，要求董事會對公司治理機(jī)制是否保證所有股東享有充分、平等的權(quán)利進(jìn)行討論和評估，要求公司在章程中視實(shí)際情況約定回避表決制度。三是促進(jìn)公司依法自治，要求公司在章程中約定股東間矛盾和糾紛解決機(jī)制，并支持股東通過仲裁、調(diào)解、民事訴訟等司法途徑主張其合法權(quán)益。（三）信息披露信息披露是非上市公眾公司的基本義務(wù)和責(zé)任，也是監(jiān)管部門對其進(jìn)行監(jiān)管的重點(diǎn)。鑒于此類公司規(guī)模較小，信息披露要求應(yīng)重點(diǎn)突出，在滿足投資者信息需求的前提下，體現(xiàn)兩方面特點(diǎn)。一是降低信息披露成本，在披露內(nèi)容上，強(qiáng)化投資者關(guān)心的公司核心競爭能力和風(fēng)險(xiǎn)因素；在披露頻率上，只要求年度和半年度報(bào)告，不要求披露季度報(bào)告；在披露方式上，要求在中國證監(jiān)會指定的信息披露平臺公布，不要求在報(bào)刊上進(jìn)行披露，并將納入證監(jiān)會的電子化信息披露規(guī)范體系。二是實(shí)行分層次的信息披露監(jiān)管，對公開轉(zhuǎn)讓和定向發(fā)行的公司要求披露公開轉(zhuǎn)讓說明書或者定向發(fā)行股票預(yù)案、年度和半年度報(bào)告，對因其股票向特定對象轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致股東累計(jì)超過200人的公司，僅要求簡要披露定向轉(zhuǎn)讓說明書和年度報(bào)告。（四）股票轉(zhuǎn)讓為兼顧監(jiān)管的包容性和有效性，對通過股票轉(zhuǎn)讓成為非上市公眾公司實(shí)行分層次的、富有彈性的許可管理。對申請股份公開轉(zhuǎn)讓的公司，不設(shè)財(cái)務(wù)指標(biāo),不做盈利要求。重點(diǎn)要求治理機(jī)制健全、信息披露規(guī)范。要求證券公司出具推薦報(bào)告、律師事務(wù)所出具法律意見書、具有證券期貨相關(guān)業(yè)務(wù)資格的會計(jì)師事務(wù)所出具審計(jì)報(bào)告，以及證券交易場所是否同意掛牌的審查意見。對因其股票向特定對象轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致股東累計(jì)超過200人的公司，不設(shè)準(zhǔn)入門檻，可在上述情形發(fā)生后3個月內(nèi)向證監(jiān)會申請核準(zhǔn)或者降低股東人數(shù)。同時為防止監(jiān)管套利，不允許其股票公開轉(zhuǎn)讓，只能向特定對象以非公開方式協(xié)議轉(zhuǎn)讓。對未經(jīng)核準(zhǔn)的，將啟動打擊非法發(fā)行股票機(jī)制。如果此類公司擬公開轉(zhuǎn)讓或定向發(fā)行，則按照相關(guān)規(guī)定申請核準(zhǔn)。（五）定向發(fā)行 股份公司和非上市公眾公司有合理的融資需求，應(yīng)有適合非上市公眾公司特點(diǎn)的融資制度。一是限定發(fā)行對象和人數(shù)，發(fā)行對象僅限于公司股東；公司的董事、監(jiān)事、高級管理人員；符合投資者適當(dāng)性管理規(guī)定的自然人投資者、法人投資者及其他經(jīng)濟(jì)組織。二是限定發(fā)行方式，只允許私募發(fā)行。三是限定發(fā)行程序，要求公司提交發(fā)行申請前確認(rèn)發(fā)行對象具備相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知和承受能力，并與之簽訂充分揭示投資風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)購協(xié)議。四是建立儲架發(fā)行制度，針對部分企業(yè)項(xiàng)目投資分批投入的特點(diǎn)，監(jiān)管部門一次性核準(zhǔn)其發(fā)行申請，由公司根據(jù)項(xiàng)目需求分次擇機(jī)募集資金，從而提高資金使用效率，降低公司融資成本，增加公司自主權(quán)。五是建立快速融資豁免制度，對定向發(fā)行后股東累計(jì)不超過200人或者在12個月內(nèi)發(fā)行股票累計(jì)融資額低于1000萬元的非上市公眾公司，不要求其向監(jiān)管部門申請核準(zhǔn)，可自辦發(fā)行、事后備案，為中小企業(yè)小額快速融資建立綠色通道。 （六）監(jiān)督管