從制度的視角解讀我國政府金融控制行為.doc

從制度的視角解讀我國政府金融控制行為摘 要：本文認(rèn)為整個金融控制可以看成是一個政府供給的制度集，這一制度集的作用在于引導(dǎo)和約束金融資源的吸收與配置。誘發(fā)金融控制制度需求的因素在于要素相對價格的變化；而對制度供給的梳理則可以得出一個重要結(jié)論：某些制度元素的改變并不能全部改變整個集合，它們?nèi)匀辉谶@個集合的框架之內(nèi)；而整個制度集的變遷，則是一個全面的持續(xù)不斷的制度變遷過程。關(guān)鍵詞：金融控制；制度集；制度需求；制度供給一政府金融控制行為的研究現(xiàn)狀“控制”在現(xiàn)代漢語詞典的一個解釋為：使處于自己的占有管理和影響之下。由此推知，政府的“金融控制”即是政府對金融資源的占有與支配。按學(xué)術(shù)界普遍的看法，金融控制即是政府為有效并低成本地集中個人部門儲蓄為己所用而對金融體系采取的控制和壟斷性質(zhì)的措施安排，具體包括對國有銀行信用壟斷和信貸控制及利率控制等。推進(jìn)市場化改革以來，中國經(jīng)濟(jì)取得了引人矚目的成績，但是，一直以來很多西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家卻對中國改革漸進(jìn)方式頗有微詞：價格雙軌制財(cái)政包干制撥改貸債轉(zhuǎn)股這些偏離主流經(jīng)濟(jì)范式的措施及所導(dǎo)致的國有企業(yè)預(yù)算軟約束嚴(yán)重的尋租現(xiàn)象銀行高不良資產(chǎn)率等問題成為他們詬病的對象和理由。但無論如何，中國經(jīng)濟(jì)改革仍取得了巨大成功，而嚴(yán)格按照西方教條推行“休克療法”的俄羅斯則陷入經(jīng)濟(jì)衰退和通貨膨脹的泥淖，直至近年普京推行國家大規(guī)模介入經(jīng)濟(jì)政策及世界能源價格上漲才有所起色?！爸袊孥E”經(jīng)過不少學(xué)者的爭論與探討，現(xiàn)在較為一致的看法是：中國漸進(jìn)改革到目前為止的成功是許許多多“次優(yōu)選擇”的疊加的結(jié)果，而其中金融控制對中國漸進(jìn)改革的貢獻(xiàn)更是不可估量。國家通過由其控制并占壟斷地位的國有金融體系，吸收了絕大多數(shù)居民儲蓄。這種低成本的動員社會資金的方式在居民部門金融剩余不斷增長政府財(cái)政收入下降的情況下，保證了體制內(nèi)公有部門的持續(xù)產(chǎn)出，支持了一個龐大經(jīng)濟(jì)體的漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌。采用非通脹手段進(jìn)行大規(guī)模金融動員以彌補(bǔ)政府財(cái)政赤字，是20世紀(jì)80年代及90年代前期中國宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定的主要原因。1金融控制作為一種政府主導(dǎo)性的特殊的安排，人們將它定性成特定時期的特定產(chǎn)物，進(jìn)入“后轉(zhuǎn)軌”時期探討“新問題”時則鮮有提及。評析當(dāng)前新一輪金融改革，不少人習(xí)慣性地將其看成獨(dú)立事件并就事論事地加以發(fā)揮。實(shí)際上，我們用一種演進(jìn)的視角觀察，就會發(fā)現(xiàn)它仍然是中國金融制度變遷過程中的一段，仍然是包含在眾多相互關(guān)聯(lián)的事件之中。而這其中，金融控制無疑是我們不能忽視的主線之一。不過將金融控制限在特定范圍未免太過狹隘，現(xiàn)時也遠(yuǎn)未改革到所謂“自由化”的境地，況且從大局的角度，金融控制是中國金融改革變遷一條完整的一以貫之的脈絡(luò)，在現(xiàn)在仍有相當(dāng)影響或說仍發(fā)揮相當(dāng)?shù)淖饔?。因此，我們有必要跳出思維慣性，重新審視“金融控制”的含義。二金融控制的重新審視1.金融控制與國家控制的金融制度安排：一種“制度集”視角從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，轉(zhuǎn)軌中的經(jīng)濟(jì)需要一種特殊的過渡金融制度安排，在中國，正是由于國家壟斷的或者說國家控制的特殊金融制度安排的存在才為轉(zhuǎn)軌過程中的經(jīng)濟(jì)提供足夠數(shù)量低成本的貨幣供給。顯然，經(jīng)濟(jì)金融改革以來，國家一系列政策措施的出臺及金融機(jī)構(gòu)特別是國有金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展無疑很好地佐證了這種看法。以國有金融組織機(jī)構(gòu)為例，1979年2月中國農(nóng)業(yè)銀行恢復(fù)成立；同年，中國銀行從人民銀行分離，中國人民建設(shè)銀行從財(cái)政部分離。1983年國家決定又從人民銀行分離出工商銀行并由人民銀行專使中央銀行職能。分離出的工農(nóng)中建四大商業(yè)銀行一直壟斷著79%以上的存款資金信用活動和90%以上的居民儲蓄存款。從這里我們不難看出，通過這些人為設(shè)計(jì)的組織制度反映了國家拓展國有金融產(chǎn)權(quán)邊界的努力，目的在于獲取日益分散化的金融資源與金融剩余。2我們同樣可以看到，在存貸款利率上的管制，使國內(nèi)利率水平遠(yuǎn)低于市場均衡水平；在信貸方向與規(guī)模上的控制，強(qiáng)化了政府的信貸投放干預(yù)，引導(dǎo)著資金流向。此外還有商業(yè)銀行高額準(zhǔn)備金制金融機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入制及在非銀行金融領(lǐng)域的種種措施。若我們用制度的眼光來看，這些都是政府所提供的制度安排，包括引致高儲蓄率的特有風(fēng)俗習(xí)慣和不健全的社會保障制度，其實(shí)也起到隱性制度的作用。從這個角度上說，政府主導(dǎo)金融制度安排其實(shí)并非一項(xiàng)或單幾項(xiàng)針對金融動員的制度，而是一個由一系列相關(guān)制度安排構(gòu)成的制度集合。根據(jù)這個集合的觀點(diǎn)，我們可以將整個政府金融控制制度設(shè)為集合，它包括兩個子集，動員金融剩余的制度集1，配置所得金融剩余的制度集2。而12中又分別包含有相應(yīng)的制度元素c1c2c3等。提出制度集觀點(diǎn)的意義，是因?yàn)槲覀儗⒁撌?，某些制度元素的改變并不能全部改變整個集合，它們?nèi)匀辉谶@個集合的框架之內(nèi)；而整個制度集的變遷，則是一個全面的持續(xù)不斷的制度變遷過程。2.金融控制的另一種含義：政府提供的“制度集約束”既然是國家控制下的金融制度安排，那么我們就不能不探究政府在其中所起到的作用。?？怂乖诮?jīng)濟(jì)史理論中說道，市場經(jīng)濟(jì)的演化自始至終都離不開政府的介入。政府有權(quán)決定什么樣的制度將會存在。我們發(fā)現(xiàn)，在我國制度演進(jìn)的歷程中，自上而下的制度改革屢見不鮮，而自下而上的體制革命卻幾乎沒有。現(xiàn)當(dāng)代的經(jīng)濟(jì)改革同樣如此，沒有中央的主導(dǎo)，沒有各級政府直接參與積極推動，經(jīng)濟(jì)高速增長無從談起，即便是市場體制的建立與完善也是政府一手主持?？梢哉f，我國的制度變遷的一般規(guī)律即是政府需求誘致并由政府供給主導(dǎo)的制度革新。換言之，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下的金融發(fā)展過程中，政府一方面壟斷了金融制度的供給市場，另一方面又存在對滿足其偏好的特定金融制度的強(qiáng)烈需求。從而政府就會按其對金融制度的需求來設(shè)計(jì)金融制度供給。3結(jié)合上面的分析，我們有理由認(rèn)為，金融控制也就是一種政府提供的制度約束，且是一種制度約束的集合。我們確定這樣的涵義，與其他學(xué)者不同之處在于：已有的金融控制研究著力于金融控制中的政策措施，更多地分析其所致的效率損失與收益成本；最重要的是，并沒有提及或突出金融控制的制度性，即便是涉及金融控制的制度內(nèi)容，也僅僅以概括性的“壟斷金融制度安排”來做金融剩余動員的描述。這樣很自然會留下“金融控制僅僅是特定時期低成本動員金融剩余的工具”的印象，從而得到“金融控制在新時期已不再適用”的簡單結(jié)論。我們的解讀突出金融控制的制度性，構(gòu)建了一個全局性的制度的框架，并非只是狹隘的金融剩余動員，而是克服原有定義的局限性，擴(kuò)展金融控制的內(nèi)涵。并且，通過強(qiáng)調(diào)制度到制度集的轉(zhuǎn)換，凸顯了有別于其他學(xué)者的思想：大制度框架下的局部變遷，仍然把握金融制度變遷的主線對于新一輪變遷改革依舊具有可靠的解釋力。三金融控制的制度需求與制度供給1.金融控制體現(xiàn)的政府制度需求新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，如同具有對商品的需求一樣，人們也具有對制度安排的需求。商品能夠帶來效用和滿足，而制度安排則可能獲得潛在利益或外在利潤。站在政府的角度，它同樣具有自身的制度需求。在中國的國情下，也只有政府具有制度需求，它才有制度供給的激勵，從而確立一套新的制度安排。從諸多研究文獻(xiàn)對改革初始條件的分析來看，首先，在改革初期，中國貨幣化水平很低，1978年時麥?zhǔn)现笜?biāo)M2/GNP僅有25%，雖然比較落后但具有巨大上升空間，能稀釋超額貨幣供給，在低通脹情況下給央行帶來可觀的貨幣發(fā)行收益，增加了改革推動者的改革激勵。4如圖1所示，在改革的前12年，我國低起點(diǎn)的貨幣化程度為低成本獲得貨幣發(fā)行收益提供了保障。其次，城鄉(xiāng)居民儲蓄存款隨著收入的增加而高速地增長，它占GDP的比重從1978年的5.6%上升到1996年的56.82%，這些剩余資金都通過國有銀行體系“貸”給了國家。5第三，隱性稅收機(jī)制的解體，有效的所得稅制尚未建立，中央財(cái)政能力急劇下降，僅靠財(cái)政渠道已無力支持公有部門資本形成。當(dāng)然，這些初始條件規(guī)定了金融控制政策的可選途徑，指出了政府之所以采取具有比較優(yōu)勢的低成本金融剩余動員制度的內(nèi)在邏輯。圖1 中國的貨幣化比率(19781990年)資料來源：中國人民銀行統(tǒng)計(jì)年報各期但是，這更多的只是一個表象的特征，并沒有歸結(jié)出制度需求的深層次因素。作為經(jīng)濟(jì)增長關(guān)鍵投入要素的資本，在計(jì)劃體制下主要由政府或者說政府財(cái)政部門進(jìn)行積累和分配。20世紀(jì)80年代的改革開始強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，此時引入的市場機(jī)制雖然只是從屬，但它無疑有助提高決策效率與經(jīng)營效率，不過它進(jìn)一步引起了信息和監(jiān)督問題：企業(yè)可以自主發(fā)展卻仍然不用為盈虧與效益負(fù)責(zé)。企業(yè)權(quán)責(zé)不對等與政府間信息不對稱代表了一種高昂的信息成本。我們很容易得到，資金要素價格的變化迫使政府不得不轉(zhuǎn)而尋求一種低成本的積累動員方式；而為解決責(zé)任不對稱這類問題，1981年政府開始了“撥改貸”的試驗(yàn)?？偨Y(jié)而言，政府是在分權(quán)改革的相對價格變動后誘發(fā)出的制度需求，而引用頗多的“金融約束”理論所強(qiáng)調(diào)的追求“制度租”的觀點(diǎn)，在最初時期似乎并沒有刻意體現(xiàn)，將“制度租”看成制度供給中獲得的一種額外的激勵或許更有說服力。2.金融控制中的政府制度供給從非政府的角度上講，金融控制無疑是一種政府供給主導(dǎo)的類型。政府主體在政治力量與資源配置權(quán)力上均處于優(yōu)勢地位，當(dāng)然地成為決定制度供給方向形式進(jìn)程及戰(zhàn)略安排的主導(dǎo)力量。對我國這樣一個有著長期集權(quán)且市場不發(fā)達(dá)的國家來講，供給主導(dǎo)型制度變遷將起到主要作用。如我們之前所分析，改革最初時期，計(jì)劃體制下的制度均衡在兩次并非“有意”的分權(quán)改革和“引入市場完善計(jì)劃體制”的初衷下被打破，政府不得不考慮提供一系列的制度安排或者說一個制度集合來滿足自身或者還有社會的制度需求。從另一個角度，我們又能對政府為何采取壟斷制度性動員而非競爭性市場動員做出一定程度上的解釋：政府本身需要一種集中動員的制度安排，況且在計(jì)劃體制主導(dǎo)下必然是帶有濃厚計(jì)劃色彩的強(qiáng)制性制度約束。從制度實(shí)施的預(yù)期成本上說，政府讓國有銀行提供資金支持看來易如反掌，而拓展銀行規(guī)模邊界吸收儲蓄比分權(quán)改革的財(cái)政動員方式成本更低也更有效。另外，轉(zhuǎn)型初期公有經(jīng)濟(jì)占據(jù)極大比重：1978年國民生產(chǎn)總值構(gòu)成中公有經(jīng)濟(jì)占99%，國有工業(yè)總產(chǎn)值占全國工業(yè)總產(chǎn)值的77.6%，形成一個頗有影響的利益集團(tuán)。6這樣看來政府提供這種制度變化也就順理成章了。隨著改革的繼續(xù)進(jìn)行，原本為了完善計(jì)劃體制而引入的市場機(jī)制逐漸侵蝕著舊體制的地盤，中央政府的集中統(tǒng)一決策逐漸被打破，之前的分權(quán)改革不僅沒有停止，反而走上了職責(zé)下放承包的道路，分權(quán)將各個地區(qū)乃至一些部門變?yōu)橄嗷オ?dú)立的利益主體。1984年十二屆三中全會也開始承認(rèn)地方和企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益，并將放權(quán)讓利調(diào)動積極性看成改革的應(yīng)有之義，這樣，舊有的利益格局也被逐漸打破，地方政府和微觀經(jīng)濟(jì)單位參與的新的利益格局隨著市場機(jī)制作用的越來越顯著也越來越得到強(qiáng)化。不可避免的，金融控制的制度安排也要受到一定的影響。但是，中央政府的強(qiáng)勢格局仍未改變，更重要的是，作為一個制度集合，即使有的制度對其他利益主體不利，但總的制度收益仍大于制度成本，或者說，他們享受到了正的外部性收益，形象地說就是具有“變革惰性”。改革深入到確定和完善市場經(jīng)濟(jì)體制的層面時，原有的制度“類均衡”開始有一些改變，對制度的供給方而言，成本收益結(jié)構(gòu)也開始出現(xiàn)轉(zhuǎn)變。其中一個重要的原因是，這種制度安排并非正式成文的法律規(guī)章，也許是出于制度設(shè)計(jì)成本的考慮，也許是“人治”大于“法治”的殘余，又或許是一開始就沒有想到要作為長期的安排，但無論如何，強(qiáng)制性并不“強(qiáng)制”時，其他利益主體往往就“修正”上級的意愿制度供給，使之更符合自身利益最大化原則。而且，加上信息不對稱不確定性和地方差異等因素影響，其他利益主體往往會對制度規(guī)則做出符合自身利益的理解，以機(jī)會主義態(tài)度實(shí)施新規(guī)則。這樣的制度“修改”對于其他利益主體來說又是一種成本外部化，制度供給方的政府最后仍承擔(dān)了實(shí)際施行制度的成本，從這個意義上說，這又相當(dāng)于一種“制度軟約束”。因而，實(shí)際的制度供給和意愿制度供給出現(xiàn)較大差異，很可能降低預(yù)期收益并帶來額外成本。不少學(xué)者用貨幣化收益等方法實(shí)證檢驗(yàn)金融控制轉(zhuǎn)型的時點(diǎn)(如易綱張杰等)，而我們僅從制度分析角度定性說理地指出，制度供給方的成本收益的變動確實(shí)使政府有轉(zhuǎn)換的意向，同時我們也看到政府對一些政策做出調(diào)整，但在制度集中這畢竟只是局部性的制度變遷，出于制度外部性與路徑依賴等方面的原因，政府并沒有也無意迅速改變業(yè)已存在的制度集。四結(jié)語本文中我們嘗試使用一種制度的觀點(diǎn)對金融控制做出概括，將相關(guān)安排均作為顯性或隱性制度考慮，并且用一個制度集將此間因素納入其中。這樣的一個貢獻(xiàn)在于，我們避免了將金融控制的制度政策就事論事式的逐個分解分析的孤立思想和由此導(dǎo)致的片面結(jié)論，而提供了在一個大的制度框架內(nèi)的全局的視野，無疑能更深入觸及金融控制的本質(zhì)。我們可以構(gòu)建一個關(guān)于金融控制的系統(tǒng)構(gòu)架(見圖2)：政府提供包含c1c2c3等相關(guān)制度的制度集，這個制度集作用于相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體，而經(jīng)濟(jì)主體的行為也對制度集產(chǎn)生一定的反作用，并通過影