農(nóng)村土地制度的物權(quán)法規(guī)范解析(上)學習《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展.doc

農(nóng)村土地制度的物權(quán)法規(guī)范解析（上）學習關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定后的思考法學論文關(guān)鍵詞:物權(quán)法/農(nóng)村土地所有權(quán)/農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)/宅基地使用權(quán)/農(nóng)村土地征收 內(nèi)容提要:黨的十七屆三中全會通過的關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定對農(nóng)村土地問題作了重點論述。結(jié)合其重要論斷和民法理論可以發(fā)現(xiàn),中華人民共和國物權(quán)法有關(guān)農(nóng)村土地制度的規(guī)定并不完善:農(nóng)村土地所有權(quán)主體依然虛位,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性仍未得到貫徹落實,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)所受的不合理限制明顯存在,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的期限與農(nóng)村土地調(diào)整方面的規(guī)定存有混亂及誤解政策之處,關(guān)于宅基地使用權(quán)取得制度的法條之間存在沖突、宅基地使用權(quán)可否抵押尚存爭議,該法對公法規(guī)定及政策指令參引過多,農(nóng)村土地征收中的公共利益亦無從把握、補償方式尚不足擔當救濟之功。這些都應在未來的立法或法律修改中加以解決。 中華人民共和國物權(quán)法(以下簡稱物權(quán)法)歷盡波折、幾經(jīng)浮沉,在千呼萬喚中,終于撥云見日。作為規(guī)范財產(chǎn)關(guān)系的基本法,物權(quán)法無疑承載了世人太多的期冀,其通過當屬眾望所歸。而2007年10月召開的黨的十七屆三中全會通過的關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定(以下簡稱決定)既是對改革開放30年來農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民(以下簡稱“三農(nóng)”)問題解決進展總的回顧與總結(jié),更是在新的國際、國內(nèi)形勢下對當前及今后一段時間內(nèi)行動目標的展望,是我們行動的綱領(lǐng)。這將促使我們重新審視物權(quán)法關(guān)于農(nóng)村土地(以下簡稱農(nóng)地)制度的相關(guān)規(guī)定,以期推動社會實踐之發(fā)展。一、農(nóng)地所有權(quán)主體問題決定充分肯定了農(nóng)民在改革開放進程中的重大作用和首創(chuàng)精神,并在農(nóng)村各項事業(yè)改革中就農(nóng)民及相關(guān)主體如何發(fā)揮作用作了明確論述。從法律主要是私法的角度看,這涉及私權(quán)主體的構(gòu)建等基本問題;而在農(nóng)地法律制度中,則表現(xiàn)為農(nóng)地所有權(quán)主體問題。遺憾的是,物權(quán)法在農(nóng)地所有權(quán)主體制度方面墨守成規(guī),并未取得必要的進步。就農(nóng)地權(quán)利的基本內(nèi)容農(nóng)地權(quán)利類型而言,物權(quán)法承襲了我國國情下土地制度的特色,明確體現(xiàn)了農(nóng)地所有權(quán)與農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的二元區(qū)分。對于農(nóng)地所有權(quán),物權(quán)法第60條未敢突破現(xiàn)有法律規(guī)定,忠實延承了“三級所有”的規(guī)范模式,將各級“農(nóng)民集體”定位為農(nóng)地所有權(quán)主體,而由相應的“集體經(jīng)濟組織”代為行使所有權(quán)。在實踐中,一般是由“村集體經(jīng)濟組織”代村民委員會行使土地所有權(quán),或者由“村內(nèi)集體經(jīng)濟組織”代村民小組行使土地所有權(quán)。此種規(guī)定不可避免地再一次引起那個老生常談的爭論:所有權(quán)主體的虛位問題。這個問題實際上可轉(zhuǎn)化為“村集體經(jīng)濟組織”與“村民委員會”的法律地位及相互間的關(guān)系問題。其核心內(nèi)容是:村民委員會在歷史上從一開始就攫取了“村集體經(jīng)濟組織”的地位,但事實上,村民委員會的法律定位并非“村集體經(jīng)濟組織”,而是村民自治組織。1雖然村民委員會擔當村民自治組織的角色如此孱弱以至于虛無,但作為基層政權(quán)組織的代表、行使行政權(quán)力的形象卻深入人心。因此,這已導致村內(nèi)并未真正形成法律所期待的可行使土地所有權(quán)的集體經(jīng)濟組織。村民委員會在村內(nèi)經(jīng)濟事務(wù)尤其是農(nóng)地所有權(quán)問題上的強力主導與村民幾乎無條件服從的狀況,致其喪失代言村民、服務(wù)百姓的天職,而淪為對村民進行行政管理的工具,從而又嚴重影響了村民自治的發(fā)展與完善。物權(quán)法第59條與其他相關(guān)法律專門規(guī)定,有關(guān)本集體經(jīng)濟組織的重大事項應當依照法定程序由本集體成員決定。村民委員會在行使農(nóng)地所有權(quán)時,其作為村民自治組織的角色已經(jīng)異化為基層政權(quán)組織的代表,這使得前述的民主決策往往流于形式;在此基礎(chǔ)上,進而形成了村集體事務(wù)由村民委員會成員集體壟斷、甚至變成村支部書記或村民委員會主任“一言堂”的局面,農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體往往也由村集體經(jīng)濟組織變?yōu)榇迕裎瘑T會甚而變?yōu)榇迕裎瘑T會干部個人。法學界所言的“所有權(quán)主體虛位”之意正在于此:有關(guān)農(nóng)地分配、調(diào)整、改良等服務(wù)事項,需召集村民進行民主協(xié)商時,村民委員會退避三舍者多之;而對于承包方違規(guī)經(jīng)營時進行罰款、農(nóng)地征收的補償款發(fā)放等可趁機圖利之事項,村民委員會趨之若鶩者亦多之。這充分體現(xiàn)了村民委員會在實踐中“趨利避害”的行為模式。尚可欣慰的是,步入后農(nóng)業(yè)稅時代以來,此種狀況已大有改觀,部分原因在于村民小組在實際上發(fā)揮了村民自治的功能。2當然,情況也不容盲目樂觀,因為村民小組本身也備受詬病。筆者在實地調(diào)研的結(jié)果也證明了這一點。河南某一農(nóng)業(yè)縣人民法院法官在接受訪談時就表示:“村民小組雖然是一個經(jīng)濟單位,但其組織并不規(guī)范,沒有法定代表人。小組長很多都是臨時指定的,且經(jīng)常變更。因此,在有關(guān)村小組的訴訟中經(jīng)常出現(xiàn)無人代表的問題,訴訟因而無法進行,也當然地很難取得什么結(jié)果?！笨梢?“三級所有”中由村民小組代替“村內(nèi)集體經(jīng)濟組織”行使土地所有權(quán)的模式同樣存在“所有權(quán)主體虛位”的弊病。由是觀之,物權(quán)法關(guān)于農(nóng)地所有權(quán)主體的相關(guān)規(guī)定,在其規(guī)范模式上尚未沖破原有制度的種種樊籬,而仍處于原地踏步的狀態(tài),離決定的要求更是相差甚遠。誠然,對權(quán)利主體的定位,遠非畢其功于物權(quán)法之一役,加之對這一主體問題研究的理論基礎(chǔ)為民事主體理論,故尚需民法典等上位法的支撐。毋庸置疑,在學理上對此問題進行深入地探討,是極為必要的。二、農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)問題農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)是家庭承包責任制的法律基礎(chǔ),而“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán),現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”被作為首要目標寫入決定。換言之,如何賦予農(nóng)民完整、有效的權(quán)利,并長期提供切實可行的法律保障是我們今后的首要任務(wù)。在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立、流轉(zhuǎn)、調(diào)整以及救濟過程中都存在諸多問題,有必要根據(jù)決定的目標和要求,結(jié)合物權(quán)法學的基本原理對物權(quán)法中的相關(guān)規(guī)定逐一評析。（一）農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立中的問題這主要表現(xiàn)為農(nóng)地承包經(jīng)營合同與農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)關(guān)系的處理問題。物權(quán)法第127條的規(guī)定表達了這樣一個程序:(1)簽訂合同;(2)設(shè)立農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán);(3)取得農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證;(4)登記農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)。從上述步驟來看,簽訂農(nóng)地承包經(jīng)營合同為設(shè)立農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的一個法定條件。其實,物權(quán)法第127條的規(guī)定實質(zhì)上就是民法學中的權(quán)利“繼受取得”,意在強調(diào)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)并不是原始創(chuàng)設(shè)的一種權(quán)利,而是存在于他人所有權(quán)農(nóng)民集體的農(nóng)地所有權(quán)之上、由他人讓渡的一種他物權(quán)。也就是說,農(nóng)民取得農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)需通過法律行為予以實現(xiàn),故其設(shè)立還須通過承包方與發(fā)包方訂立承包經(jīng)營合同。而且,農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)性質(zhì)的意義在于其性質(zhì)與效力的法律強制,是一種抽象的價值宣示,而其設(shè)定的債權(quán)方式之意義則在于明確具體的權(quán)利內(nèi)容,如具體期限、農(nóng)地的面積、四周邊界等。至此,農(nóng)地承包經(jīng)營合同與承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系方豁然開朗。另外,從物權(quán)法第127條規(guī)定的順序可以看出,通過(1)這個前置的合同行為,實質(zhì)上是為了依次達到(2)至(4)之法律效果:(2)之農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)一經(jīng)設(shè)立,并非就萬事大吉了,還需首先履行(3)之取得農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證的法定手續(xù),因為物權(quán)法第17條規(guī)定:“不動產(chǎn)權(quán)屬證書是權(quán)利人享有該不動產(chǎn)物權(quán)的證明”。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)人因此應以農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證來證明自己的權(quán)利,此即“不動產(chǎn)權(quán)利之公示”。而按照物權(quán)法第6條的規(guī)定,前述(4)之登記亦為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)公示所必需。但是,在實踐中,農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的取得與鄉(xiāng)土熟人社會之間的社群生活有密切關(guān)系,村民可以通過對某人的村民資格的了解而在一定程度上了解其是否享有對農(nóng)地的物權(quán),這就極大地降低了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)公示的重要性。3并且,目前各級地方人民政府都頒發(fā)了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證書,該證書在一定程度上已起到了對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)之公示作用與替代登記作用。也就是說,農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)即使未經(jīng)登記,農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證書也可公示權(quán)利之存在,并且農(nóng)地承包經(jīng)營合同也可表明權(quán)利之存續(xù)。或許正是基于此種政策考量,物權(quán)法并未將“登記”作為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的生效要件,而是將“登記”作為對抗要件。4由此可以推定,物權(quán)法也未將“登記”作為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)取得的生效要件。不過,隨著規(guī)模的擴大、頻率的增加、形式的多樣化,農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)日益復雜,為落實決定“搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作”的精神,必須設(shè)計出科學、合理又反映實踐要求的確權(quán)、登記規(guī)則以利于物權(quán)法相關(guān)規(guī)定的適用。(二)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)問題流轉(zhuǎn)是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的重要權(quán)能,是農(nóng)民行使該權(quán)利的重要方式,對提高土地利用效率、促進農(nóng)村勞動力流動等有重要意義。決定以較大篇幅對此加以肯認,并作了較為詳盡的論述和安排。就法律層面而言,物權(quán)法第128、133條分別針對農(nóng)地的家庭承包經(jīng)營權(quán)和其他承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立了不同的流轉(zhuǎn)方式。對比可以發(fā)現(xiàn),物權(quán)法并未超越此前中華人民共和國土地管理法(以下簡稱土地管理法)與中華人民共和國農(nóng)村土地承包法(以下簡稱農(nóng)地承包法)的規(guī)定,而是依循了國家政策與法律所限定的流轉(zhuǎn)方式。這將使由來已久的關(guān)于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)能否以抵押、買賣等方式進行流轉(zhuǎn)的爭論繼續(xù)下去。對于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),各地的實踐行走于法的邊緣,乃至踐行于法外,具體方式可謂五花八門、不一而足。5其中,爭議最大之處就在于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)可否繼承、抵押以及買賣。對于買賣,贊成者有之,反對者亦有之,由于涉及問題廣且深,爭論還會繼續(xù)下去,尚不宜倉促作出結(jié)論。但是,對于繼承,如系爭土地尚在承包經(jīng)營期內(nèi),則從農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)屬性的本質(zhì)要求出發(fā)當然可以繼承,盡管這與中華人民共和國繼承法的有關(guān)規(guī)定相抵觸。由于物權(quán)法第184條明令禁止抵押,因此,抵押一直是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)(特指家庭承包經(jīng)營權(quán))流轉(zhuǎn)中的禁區(qū)。但是,實踐中農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的抵押已經(jīng)不是新鮮事,法學界也幾乎一致認為可以允許其抵押。與法律允許的前述轉(zhuǎn)包、互換等流轉(zhuǎn)方式一樣,農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的抵押也是對農(nóng)地權(quán)利動態(tài)化利用、促使農(nóng)地價值最大化的有益做法,此流轉(zhuǎn)方式若不能得到法律的承認,則土地制度中的價值化設(shè)計就可能成為一紙具文,農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價值化功能也將大打折扣。根據(jù)近幾年在全國范圍的實地調(diào)研,筆者主張,農(nóng)地立法不應限制其抵押、轉(zhuǎn)讓,而只需規(guī)定“不改變農(nóng)地用途”即可。按照物權(quán)法第128、133條的規(guī)定,農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),準用農(nóng)地承包法的規(guī)定。而按照農(nóng)地承包法第37條的規(guī)定,對于通過家庭承包方式取得的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán),“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的,應當經(jīng)發(fā)包方同意”。這樣的規(guī)定存在兩個嚴重問題:(1)理論上違背了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì),因為只有普通債權(quán)的轉(zhuǎn)讓才須征得對方當事人的同意。這使得農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)對于其在物權(quán)法中“用益物權(quán)”之定位來說有名無實,表現(xiàn)出了物權(quán)化不徹底的傾向;(2)在實踐中為土地所有權(quán)人對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的干涉提供了的空間。實際上,農(nóng)戶在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓時是完全自由的。也就是說,該條規(guī)范的立法指導思想已經(jīng)落后于社會現(xiàn)實。6另外,對于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式之法律用語進行嚴格界定也是必需的。物權(quán)法中各有關(guān)術(shù)語呈現(xiàn)出邏輯混亂、功用重復之相,如轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換并列使用,而且還把流轉(zhuǎn)當作它們的上位概念。這與民法通常使用的范疇頗不一致。在民法上,“轉(zhuǎn)讓”系指權(quán)利主體的變更,引起轉(zhuǎn)讓的法律行為包括了買賣、互換、贈與等。而實踐中經(jīng)常使用的“出租”一詞與物權(quán)法中所言的“轉(zhuǎn)包”并無二致。7是故,對于一向以用語抽象、技術(shù)性強、邏輯縝密為特色的民事立法而言,立法者應抓大不忘小,在法律的最基本元素塑造上做得更加完美。(三)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的期限與土地調(diào)整問題賦予農(nóng)民長期而有保障的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)是中央一貫堅持的方針。而農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的具體期限在實踐中與土地調(diào)整經(jīng)常發(fā)生沖突,如何對兩者加以協(xié)調(diào)已經(jīng)成為立法、司法和社會實踐中的難點問題。對于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的具體期限,物權(quán)法第126條的規(guī)定是繼土地管理法第14條、農(nóng)地承包法第20條先后于1998年和2002年分別寫入“土地承包經(jīng)營期限為30年”和“耕地的承包期為30年”的規(guī)定后,法律的第三次明文規(guī)定。結(jié)合我國農(nóng)村至今實行過的兩輪土地承包,考查農(nóng)地承包經(jīng)營期限的規(guī)范歷史,筆者發(fā)現(xiàn),在1998年以前,我國對于農(nóng)地承包經(jīng)營期限沒有作過明確規(guī)定,發(fā)揮指導作用的都是就法學的眼光來看并不規(guī)范的黨的各項政策。其中在第一輪,土地承包期被規(guī)定為15年,該政策始于1984年1月1日中共中央關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知,因此,該輪承包應終止于1999年。而早在1993年11月5日,中共中央、國務(wù)院在關(guān)于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施(以下簡稱農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的若干政策措施)中就指出:“在原定的耕地承包期到期后,再延長30年不變”。因此在第二輪,關(guān)于土地承包期的新規(guī)定于1999年全面落實。該政策反映在上述土地管理法和農(nóng)地承包法中,后來又反映在2007年頒布的物權(quán)法第126條上?？梢?有關(guān)農(nóng)地承包經(jīng)營期限的法律規(guī)定對相關(guān)政策指令采取了簡單的“拿來主義”,由此我們就有理由相信其并未經(jīng)過嚴肅的法技術(shù)處理、合乎法律邏輯的論證以及對法規(guī)范用語的推敲。物權(quán)法第126條第2款就是例證。該條規(guī)定:“前款規(guī)定的承包期屆滿,由土地承包經(jīng)營權(quán)人按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包。”即承包期滿后的繼續(xù)承包并不是按照法律規(guī)定,而是按照“國家有關(guān)規(guī)定”繼續(xù)承包。而在我們所熟悉的法律規(guī)定之邏輯結(jié)構(gòu)理論中,存在于不完全法條中的“引用性法條”以“適用(法)之規(guī)定”或“準用(比照)(第N條)之規(guī)定”為其典型,8卻絕少有法律對“國家有關(guān)規(guī)定”的直接引用。其原因就在于“國家有關(guān)規(guī)定”不是法律規(guī)定,不具有法源地位,無法被引用。同樣的問題也出現(xiàn)在“土地調(diào)整”的規(guī)定上。從物權(quán)法第130條的規(guī)定來看,土地調(diào)整行為是被禁止的。遵循上述對農(nóng)地承包經(jīng)營期限的考察路徑,同樣可以發(fā)現(xiàn),在土地調(diào)整的問題上,黨的政策與對農(nóng)地承包期的規(guī)定是一貫的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的若干政策措施規(guī)定:“為避免承包耕地的頻繁變動,防止耕地經(jīng)營規(guī)模的不斷被細分,提倡在承包期內(nèi)實行增人不增地,減人不減地的辦法?！闭沁@種不規(guī)范的法律規(guī)定,導致了目前對“30年承包期”的巨大爭議和在土地調(diào)整問題上的是是非非。事實上,這均是對農(nóng)地政策的誤讀與誤解。9具有諷刺意味的是,如果說法律對“國家有關(guān)規(guī)定”的引用權(quán)且被視為正常的話,最少也應該善始善終,對其精神實質(zhì)一以貫之,而不應斷章取義。可是,筆者發(fā)現(xiàn),物權(quán)法第130條在形式上響應了黨的政策中“增人不增地,減人不減地”的號召,卻在實質(zhì)意義上放棄了“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的政策宣示。關(guān)于“大穩(wěn)定、小調(diào)整”政策,最具典型意義的是1995年3月28日國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見中“對于確因人口增加較多,集體和家庭均無力解決就業(yè)問題而生活困難的農(nóng)戶可以按照大穩(wěn)定、小調(diào)整的原則,經(jīng)集體經(jīng)濟組織內(nèi)部大多數(shù)農(nóng)民同意,適當調(diào)整土地。但小調(diào)整的間隔期最短不得少于5年”的規(guī)定,以及1997年8月27日中共中央、國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知中“今后解決人地關(guān)系的矛盾,可按大穩(wěn)定、小調(diào)整的原則在農(nóng)戶之間進行個別調(diào)整”的規(guī)定。物權(quán)法對此作了一定的取舍,變成了第130條的規(guī)定,即將調(diào)整的條件限定為自然災害嚴重毀損承包地等“特殊”情形,而誤讀或者放棄了上述政策宣示中為解決人地關(guān)系矛盾而允許“在農(nóng)戶之間進行個別調(diào)整”的普遍意義。結(jié)合前述對相關(guān)法律規(guī)定的梳理以及實地調(diào)研的結(jié)果,筆者認為,即使在30年承包期內(nèi),也應該允許土地調(diào)整。10問題的關(guān)鍵在于首先要澄清對物權(quán)法中“30年承包期”規(guī)定之誤解。自物權(quán)法理論觀之,30年指的應該是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的期限,因為用益物權(quán)必須是有期限的,否則在法理上根本無法自圓其說。其次,對土地調(diào)整究竟是否應該作出開放性規(guī)定?前述政策指引不允許土地調(diào)整的主要原因應在于防范發(fā)包人借機侵害承包人的合法權(quán)益,但實踐告訴我們,如果不按照實際需要調(diào)整土地,反而更易侵害承包人的合法權(quán)益。因此,筆者建議,對物權(quán)法第126條進行修正,將其中的“承包期”改為“耕地的承包經(jīng)營權(quán)期限為30年”;同時,對物權(quán)法第130條進行如下修正:“在土地承包經(jīng)營權(quán)存續(xù)期間內(nèi),發(fā)包人可以經(jīng)承包人請求,并經(jīng)集體經(jīng)濟組織內(nèi)部大多數(shù)農(nóng)民同意,定期、適時、小規(guī)模調(diào)整土地,但尚有機動地可供調(diào)配時則不得調(diào)整土地”。(四)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的救濟問題從筆者組織的實地調(diào)查結(jié)果來看,農(nóng)村的糾紛日益增加,并在個別地方和個別領(lǐng)域呈現(xiàn)惡化的態(tài)勢。其中,農(nóng)地糾紛正逐漸成為農(nóng)村糾紛的主要類型。11對此,決定給予了高度重視,把保護農(nóng)民權(quán)益作為基本目標,并提出了化解社會矛盾的基本做法。這體現(xiàn)了決定對當前農(nóng)民問題的深刻認識,進一步明確了中央的政策目標,同樣也體現(xiàn)了學術(shù)界的研究成果。而土地權(quán)益是農(nóng)民的基本權(quán)益和主要權(quán)益,如何在具體的法律制度層面加以落實是解決問題的關(guān)鍵。雖然物權(quán)法第11章專章規(guī)定了“土地承包經(jīng)營權(quán)”,置于第三編“用益物權(quán)”之下,在中華人民共和國民法通則的基礎(chǔ)上進一步明確了土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性,民法學界長期以來關(guān)于其物權(quán)與債權(quán)性質(zhì)的爭論也因此得以終結(jié),但在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)救濟上卻仍存在物權(quán)請求權(quán)與債權(quán)請求權(quán)競合引發(fā)的弊病。這集中表現(xiàn)為,在有關(guān)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的訴訟中往往是承包方基于發(fā)包方的違約行為提起訴訟,如發(fā)包方違約收回土地,進而將其發(fā)包給他人,原承包方就此提起訴訟。此處爭論的根源在于:農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)雖為法定物權(quán),但該權(quán)利是以承包經(jīng)營合同之債權(quán)方式設(shè)定的。也正是這個原因才有學者如前述所言,認為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)其實是債權(quán)。12盡管承包方可選擇提起物上請求權(quán)或債權(quán)請求權(quán)之訴,但作為并不熟悉法律的村民來說,其訴訟請求不可能像學理劃分的那樣清晰,往往只是要求救濟等籠統(tǒng)表達,從而其對競合請求權(quán)之選擇行使的權(quán)利轉(zhuǎn)而成為法院給予物權(quán)救濟或債權(quán)救濟上的自由裁量權(quán)。而在我國司法實踐中,法院基本上將涉及農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的案件作為債權(quán)糾紛處理。13也就是說,法院把其作為債權(quán)糾紛處理時,往往僅判決發(fā)包方承擔賠償損失之違約責任即可,而承包方之恢復原狀返還土地的訴求無從得以滿足。對該法律規(guī)定間的競合關(guān)系問題,14筆者以為,應在裁判時著重考慮法律規(guī)范中的價值選擇。也就是說,物權(quán)法賦予農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)以物權(quán)效力,其規(guī)范目的就是最大限度維護承包方權(quán)益,而對承包方權(quán)益進行充分保障的表現(xiàn)為對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)歸屬的確認,故裁判中應首先適用物權(quán)救濟方式,如要求發(fā)包方排除妨害、返還土地、恢復原狀等,僅在難以采用物權(quán)救濟如新承包人已在土地上進行種植等活動,返還土地或去除其種植的樹木等會使其受到巨大損失時才需要考慮適用債權(quán)方式救濟,判令發(fā)包方承擔違約責任。注釋: 1對于村集體經(jīng)濟組織與村民自治組織的關(guān)系,黨的政策作了較為明確的區(qū)分。參見